Введение
Стремление России вступить в ВТО предписывает ей выполнять основные принципы Киотской конвенции, направленные на ускорение внешнеторгового оборота и создание условий, благоприятствующих законной торговле. Для успешного выполнения поставленных задач ВТО в России внедряется система управления рисками (СУР). Принятие нового Таможенного кодекса заложило правовую основу новой философии таможенного контроля, которая опирается на принцип выборочное™. Проведенные в данной работе исследования выявили ряд нерешенных задач при применении СУР в таможенном контроле.
В настоящее время выборочность таможенного контроля определяется профилями риска. Профили риска определяют частоту и глубину контроля за товарами, перемещаемыми участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Частота и глубина контроля, определяемая профилями риска, не имеет глубокого научного обоснования, это приводит к снижению эффективности таможенного контроля, ослаблению защиты экономической безопасности государства.
. Основой выделения товаров в группу риска и товаров в группу прикрытия являются данные «зеркальной» таможенной статистики, которые поступают в таможенный орган с большим запаздыванием, что приводит к негативным экономическим последствиям для государства - товар с нарушением таможенных правил выпущен в свободное обращение; и для законопослушных участников ВЭД. Наличие товара, отнесенного к группе риска, у того или иного участника, не свидетельствует о нарушении им таможенных правил, но однозначно приводит к увеличению объемов досмотра и времени на их выполнение, а это противоречит принципу Киотской конвенции ускорение внешнеторгового оборота.
4
Так как участники ВЭД нарушают таможенные правила, то анализ их внешнеэкономической деятельности должен быть положен в основу критериев отбора при проведении таможенного контроля. Система управления рисками должна предполагать анализ экспортно- импортных операций участника ВЭД на всей территории РФ. Это позволит упростить контроль за законопослушными участниками ВЭД, а также не даст возможность участнику ВЭД уклоняться от обязательного выполнения действий, предписанных Таможенным кодексом. Опыт построения СУР стран Евросоюза, США показывает, что данная система должна быть автоматизирована, это позволяет принимать решения в оперативном режиме, анализировать внешнеэкономическую деятельность участников ВЭД, обеспечивать единство исполнения Таможенного кодекса на всей территории РФ, исключать негативное влияние субъективного фактора при проведении отбора товаров для таможенного контроля.
Любой проводимый контроль должен обеспечивать заданный уровень надежности. Конечно же, увеличение количества досмотровых работ не всегда приводит к повышению уровня надежности таможенного контроля, так как далеко не все участники ВЭД являются нарушителями таможенных правил. В развитых странах выборочный контроль применяется достаточно давно и довольно успешно. Например, в США 72% внешнеторговых сделок обслуживается по «зеленому» коридору, 26%- по «желтому» и только 2% по «красному», это обеспечивает 95% уровень надежности таможенного контроля. В странах Евросоюза значение уровня надежности таможенного контроля составляет 97%. Официальные данные об уровне надежности таможенного контроля в России и методика его оценки отсутствуют, поэтому важное значение приобретают комплексные теоретические и аналитические разработки, посвященные анализу и оценке рисков.
Изложенное свидетельствует о том, что тема диссертационного исследования «Управление рисками в таможенном контроле» является актуальной.
5
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка системы мер по повышению надежности таможенного контроля, ускорение таможенного оформления и таможенного контроля для законопослушных участников ВЭД. Задача исследования заключается в разработке автоматизированной системы управления рисками в таможенном контроле товаров и транспортных средств на основе комплексного подхода анализа внешнеэкономической деятельности участников ВЭД.
Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие этапы:
• исследование современного состояния таможенного контроля товаров и транспортных средств;
• исследование применяемых методов выборочного таможенного контроля в Российской Федерации и в других странах;
• анализ нормативной базы системы управления рисками РФ;
• разработка:
- понятийного аппарата автоматизированной системы управления рисками в таможенном контроле;
- алгоритма для определения частоты и глубины контроля партий товаров для каждого участника ВЭД, обеспечивающего заданный уровень риска таможенного контроля;
- алгоритма определения основного списка участников ВЭД, обеспечивающих плановые задания поступления в бюджет и имеющих наибольший потенциальный экономический риск;
- критериев дифференциации участников ВЭД, входящих в основной список на таможенный контроль с досмотрами;
- алгоритма определения коэффициента таможенной устойчивости участника ВЭД;
- метода количественной оценки риска в таможенном контроле, надежности участника ВЭД;
6
алгоритма формирования индивидуальных планов таможенного контроля для каждого участника ВЭД, основанного на анализе его предшествующей деятельности;
• разработки концепции автоматизированной системы управления рисками в таможенном контроле;
• проведения сравнительного анализа объемов досмотров на Московской Восточной таможне по существующей схеме и предлагаемой концепции.
Степень разработанности проблемы. Ученые США, Швеции, Германии активно занимаются разработкой теории управления таможенными рисками, которая предполагает дифференциацию участников ВЭД по степени соблюдения ими существующего законодательства, с целью уменьшения нагрузки на таможенные службы, профилактики нарушений таможенных правил (управление рисками), повышения надежности таможенного контроля. Эти методики являются государственной тайной.
Отдельные вопросы системы управления рисками в РФ рассматривались в работах Барамзина СВ., Новикова В.В., Рудакова В.Б., Песиголовца Г.Ю., Сафарова Э.А. Багирова Ш.С., Корнякова К.А. Последние разработки Федеральной таможенной службы (ФТС) России по вопросам управления рисками в таможенном контроле связаны с профилями риска. Главное управление организации таможенного контроля рекомендует таможенному органу в форме анкетных данных собирать информацию об импортно-экспортных операциях участника ВЭД. Вопросы
дифференциации участников ВЭД с учетом фактора риска в настоящее время слабо проработаны.
Объект исследования. Процесс таможенного контроля товаров и транспортных средств участников внешнеэкономической деятельности.
Предмет исследования. Система управления рисками в таможенном контроле Российской Федерации.
7 Теоретическую и методологическую основу исследования
составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области управления рисками в таможенном контроле, исследования, проводимые по вопросам оценки и управления экономическими рисками в различных сферах человеческой деятельности, а так же разработки по вопросам статистических методов контроля качества и надежности. Информационной базой исследования послужили статистические сборники и бюллетени ФТС России, данные таможенной статистики, законодательные, нормативно -правовые акты, Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), материалы ВТО.
Специфика предмета исследования обуславливает применение определенных методов исследования. В работе применяются следующие методы: системного анализа, общей теории статистики, математической статистики, теории надежности, вычислительный- эксперимент.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке новой концепции автоматизированной системы управления рисками, основанной на анализе статистической информации о внешнеэкономической деятельности её участников, и методических рекомендаций для её реализации.
Теоретическая значимость заключается:
- в развитии теории управления таможенными рисками;
- разработке нового понятийного аппарата: риск в таможенном контроле, надежность участника ВЭД, надежность таможенного контроля, достоверность таможенного контроля, план таможенного контроля;
- разработке концепция формирования индивидуальных планов контроля по каждому участнику ВЭД.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке:
- рекомендаций по организации таможенного контроля за товарами и транспортными средствами участников ВЭД с учетом факторов риска;
8
- методик дифференциации участников ВЭД, представляющих наибольший экономический риск для государства;
- рекомендаций по определению коридора таможенного контроля;
- метода определения коэффициента таможенной устойчивости;
- рекомендаций по проведению анализа внешнеэкономической деятельности участника.
Наиболее существенным научным и практическим результатом исследования, полученным лично автором и выдвигаемым на защиту, является разработанная концепция автоматизированной системы управления рисками в таможенном контроле товаров и транспортных средств, включающая в себя:
- авторское определение понятийного аппарата: риск в таможенном контроле, надежность участника ВЭД, надежность таможенного контроля, достоверность таможенного контроля, план таможенного контроля;
- методы расчета частоты и глубины контроля за товарами участников ВЭД, с учетом надежности участника ВЭД и риска таможенного контроля;
- предложен метод количественной оценки риска таможенного контроля и надежности участника ВЭД;
- новую технологическую схему процесса движения информационных и документальных потоков при проведении таможенного контроля;
- методику дифференциации участников ВЭД, обеспечивающих выполнение плановых заданий, а так же наносящих наибольший риск государству, на основе принципа Парето;
- критерии дифференциации участников ВЭД на обслуживание по «красному», «желтому», «зеленому» коридорам;
- методики расчета предложенных впервые: коэффициента таможенной устойчивости для участников ВЭД, достоверности таможенного контроля;
- предложена методика анализа предшествующей деятельности участников ВЭД, основанная на статистических методах (диаграммах Парето, контрольных картах);
9
- алгоритмы формирования индивидуальных планов таможенного контроля, определяющих глубину, частоту контроля товаров и транспортных средств при каждой сделке с учетом риска.
Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждается:
- проведенными исследованиями и выводами, а так же использованием предложений и рекомендаций в практической работе;
- использованием научно - обоснованных методов исследования;
- использованием достоверной информации, включающей таможенное законодательство, методические и нормативные документы, а так же статистической информации по Московской Восточной таможне.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные результаты исследования докладывались на научных конференциях, использовались при проведении лекций по дисциплине «Таможенная статистика». Результаты исследования прошли апробацию на Московской Восточной таможне, отдельные элементы диссертационного исследования и методические рекомендации уже используются в работе ГУОТК ФТС России, а другие будут использованы в перспективе, о чем свидетельствует справка о внедрении.
Публикации. Основные положения и результаты диссертационного исследования представлены в 6 статьях, общим объемом 2,5 п.л.
Логика и структура диссертационной работы. Логика диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования и определяет структуру работы. Диссертация имеет общий объем 151 страницы и состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы и приложений. Работа содержит приложения на 20 листах, 12 таблиц, 23 рисунка (графики), список используемых источников включает 144 наименования.
10
Глава 1. Организация и методология системы управления рисками
в таможенном контроле
1.1 Анализ современного состояния таможенного контроля в Российской Федерации
До 90-х годов в России существовала государственная монополия на внешнюю торговлю. В этот период времени, внешнеторговой деятельностью занимались только государственные организации, причем 95% внешнеторгового оборота приходилось на Министерство внешней торговли (позднее на Министерство внешнеэкономических связей). Таможенные посты на границе выполняли оперативную работу, связанную с контролем багажа частных лиц и с пресечением контрабанды.
В условиях либерализации внешнеэкономических связей страны произошло значительное расширение грузо- и пассажиропотоков, пересекающих таможенную границу России как в одну так и в другую сторону. Так в 1995 году грузопоток и пассажиропоток увеличился в 5 раз по сравнению с предшествующим годом. В 1996-1997 годах он увеличивается приблизительно на 20% по сравнению с 1995 годом, а в последующие годы на 1% процент по сравнению с предшествующим годом. В 1998 году в связи с резким падением курса рубля по отношению к доллару объем потоков уменьшился в среднем на половину. Начиная с 2000 года, наблюдается стабильный рост грузо- и пассажиропотоков. С 2001- 2003 года темпы прироста составляют в среднем 10% [120-127].
Рост объемов внешней торговли привел к увеличению числа нарушений таможенных правил. Как показывает статистика правонарушений, с каждым годом число нарушений, связанных с процедурой таможенного оформления и таможенного контроля товаров и
11
транспортных средств, перемещаемых физическими и юридическими лицами, достаточно велико. Так, например, если в 1997 году по некоторым видам товаров нарушения составляли до 40%, то в 1998 году - эта цифра достигает 48%. В 1999 по 2004 годы нарушение таможенных правил по отдельным видам товаров достигает 60% [10, стр.66-75].
До 90-х годов пункты таможенного контроля располагались в приграничной зоне и тяготели к транспортным узлам (портам, пограничным железнодорожным станциям, аэропортам). Либерализация внешнеэкономических связей чрезмерно усилила нагрузку на пограничные таможни. Для снятия напряженности началось создание внутренних таможен. С возникновением внутренних таможен возник риск недоставки товаров от пунктов пропуска до места основного таможенного контроля. В первые годы существования внутренних таможен (по данным статистики правонарушений) 10%-ов товаров, направленных для основного таможенного оформления по месту регистрации получателя товаров, в таможни назначения попросту не доставлялись. Несовершенство правовой системы РФ не позволило сопроводительным таможенным документам выполнить отведенной для них роли. Все возможные ухищрения, в том числе и подлог документов (то есть пересечение границы с одним комплектом документов, а на склад товар прибывал уже с другим), позволяли участнику ВЭД занижать таможенную стоимость товара. ФТС России принимает ряд мер по усилению контроля за доставкой товаров. Для своевременного получения данных о товарах, направленных из таможенного органа отправителя до таможенного органа назначения, используется автоматизированная система по контролю за доставкой товаров (АСКДТ). Обмен информацией по каналам связи обладает оперативностью. Введенная АСКДТ позволила уменьшить риск недоставки товара до 0,5 %, но не полностью его избежать [130, стр.51-56].
Хотя доступ к данной системе ограничен и существует защита информации, но были выявлены случаи (по данным статистики правонарушений) изменения информации в АСКДТ, сопровождающиеся
12 подменной сопроводительных документов, подделкой пломб, печатей на
перемещаемых грузах [66, стр.22-23].
Если до 90-х годов все товары, перемещаемые физическими лицами, досматривались, то с резким увеличением товаропотока стопроцентный таможенный досмотр требует больших человеческих и временных ресурсов. В нашей стране таможенным обслуживанием 1-1,5% мирового товарооборота занимается 68 тыс. таможенников. Вместе с тем, в США 19 тысяч таможенников контролирует 20% мирового товарооборота. Следовательно, на обслуживание 1% мирового товарооборота Россия использует человеческих ресурсов от 48 до 72 раз больше чем в США. Таможенный кодекс РФ [119, ст.359] допускает проведение таможенного контроля в течение 3-х суток, в США указанная норма составляет 0,5 часа. Следовательно, норма продолжительности таможенного контроля в РФ превышает соответствующие показатели таможенного контроля США в 144 раза. Реальная продолжительность таможенного контроля в США в среднем составляет 10 минут, с использованием штрих кодов - не более 5 секунд. Официальные данные о продолжительности таможенного контроля в РФ отсутствуют.
В целях упрощения и ускорения процедуры таможенного оформления и таможенного контроля грузов, в том числе, и для снижения риска недоставки товара введен проект «зеленый коридор», разработанный таможенными службами РФ, Финляндии, Швеции. Он представляет собой новую технологию пропуска грузов через границу, основанный на информационной системе трех стран, включая их базы данных. Суть его состоит в автоматической обработке информации, которая в электронном виде еще до прибытия груза, поступает в пункт пропуска через границу из сопредельных государств- участников проекта. Каждая из стран по мере готовности грузов к отправке передает информацию на своем языке, по принятой в данной стране форме в базу данных Главного научно-информационного вычислительного центра (ГНИВЦ) ФТС России. Через
13
единую информационную среду данные преобразуются в принятую в России форму документа на русском языке и направляются на границу и одновременно - в таможню назначения. После прибытия груза таможеннику лишь остается с помощью электронного устройства считать нанесенный в стране отправления штрих-код на документе перевозчика, сверить информацию, после чего автоматически формируется документ контроля доставки товара. Данная информация пока технологически защищена от неправомерных корректировок. Использование данного проекта позволяет, как сократить время на таможенное оформление и контроль, так и исключить возможность сговора таможенника с участниками ВЭД для минимизации платежей.
Совершенствование таможенных процедур, связанное с применением практики электронного декларирования во многом сокращает время таможенного оформления и таможенного контроля перемещаемых товаров, но создает риск утечки информации.
Любая разработанная и внедренная технологическая схема защиты может быть «взломана». Примером этого могут служить проблемы, возникающие в военно-промышленном комплексе США, в банковской информационной системе Западно-Европейских стран. Это, конечно же, не значит, что надо остановить процесс совершенствования процедур таможенного оформления и таможенного контроля, необходимо учитывать их риск в таможенном деле и уметь управлять им [65, стр. 19].
Процесс таможенного оформления и контроля - это достаточно ответственная и сложная процедура, которая с одной стороны должна осуществлять определенные меры государственного регулирования и контроля перемещаемых грузов и товаров, с другой стороны до минимума должны быть сведены препятствия и издержки для законной торговли.
Типовая схема порядка проведения основного таможенного оформления и таможенного контроля согласно приказу от 31.01.2003 года
14
ФТС России [88] устанавливает необходимость проведения операций
таможенного контроля:
- проверка соответствия сведений, заявленных в таможенной декларации, о наименовании товаров, его количественных данных со сведениями, содержащимися в документах, представленных в таможенный орган для проверки декларации;
- контроль правильности определения кода товара в соответствии с ТН ВЭД России;
- контроль правильности определения страны происхождения товаров;
- контроль соблюдения актов законодательства РФ, устанавливающих запреты и ограничения на ввоз в РФ и на вывоз из РФ отдельных товаров;
- валютный контроль и контроль за исполнением внешнеторговых бартерных сделок;
- контроль правильности определения таможенной стоимости;
- контроль таможенных платежей;
-контроль соблюдения требований и условий заявленного таможенного режима;
- выпуск товаров в соответствии с заявленным таможенным режимом. При этом руководство таможенного органа группирует перечисленные
выше операции на этапы и определяет количество должностных лиц, которые эти этапы будут осуществлять, исходя из имеющихся у него технических и человеческих ресурсов. Проведенные исследования показали, что в настоящее время эффективность таможенного контроля в большей степени зависит от субъективных факторов. Отсутствие четких инструкций при осуществлении девяти операций таможенного контроля вынуждает сотрудников таможенного органа руководствоваться личным опытом и интуицией. Как показывают исследования, проводимые научно-исследовательским центром (НИЦ) РТА [99] по программе модернизации таможенных органов, успешная работа таможни, связанная с выполнением возложенных на нее функций, во многом зависит от личных и
15
профессиональных качеств инспекторского состава, руководства смены, таможни.
Технологическая схема таможенного контроля и таможенного оформления для таможни и таможенного поста разрабатывается с учетом специфики его деятельности и утверждается начальником таможни.
Проанализируем схему организации процесса таможенного контроля за товарами и транспортными средствами на примере Московской Восточной таможни (МВТ). Процесс таможенного контроля товаров на Московской Восточной таможне основывается на Таможенном Кодексе РФ, приказах и ФТС РФ [83-93]. Данная таможня является внутренней таможней московского региона. На ней проводится таможенный контроль товаров, перемещаемых железнодорожным и автомобильным транспортами.
Порядок таможенного контроля включают в себя следующий перечень действий:
1. Уполномоченное должностное лицо таможенного органа, согласно приказу № 1356 от 28 ноября 2003 года [93], принимает уведомление таможенного органа о пересечении таможенной границы транспортным средством, товаром и лицами. При необходимости товар и транспортное средство помещается на складе временного хранения (СВХ). Инспектор принимает грузовую таможенную декларацию (ГТД) и необходимые сопроводительные документы. Проводит проверку соответствия электронной копии таможенной декларации ее бумажному носителю, а так же осуществляет форматно- логический контроль с использованием программных средств, таможенный идентификационный осмотр на наличие пломб, целостности упаковки и передает таможенную декларацию с комплектом документов уполномоченному должностному лицу, проводящему документальный контроль.
2. При осуществлении документального контроля уполномоченное должностное лицо проводит проверку соответствия сведений, заявленных в таможенной декларации, со сведениями, содержащимися в документах,
16
представленных на таможенный пост: контроля правильности определения кода по ТН ВЭД России; контроля правильности определения страны происхождения по товарам, в отношении которых применяются меры тарифного и нетарифного регулирования; контроля соблюдения актов законодательства РФ, устанавливающих запреты и ограничения на ввоз и на вывоз отдельных товаров; выявление товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности. Должностное уполномоченное лицо осуществляет проверку сведений валютного контроля и контроля за исполнением внешнеторговых бартерных сделок; контроля таможенной стоимости, контроля правильности исчисления и своевременной уплаты таможенных пошлин, налогов, внесения обеспечения уплаты таможенных платежей и его размера, контроля соблюдения требований и условий заявленного таможенного режима. По окончании документального контроля досмотровая группа осуществляет таможенный досмотр товаров и транспортных средств, завершается таможенный контроль товаров и транспортных средств с принятием решения по его результатам.
Материалы НИР «Разработка методических рекомендаций по определению норм времени и трудозатрат на проведение таможенного контроля товаров и транспортных средств» [99, стр.23-97] свидетельствует о том, что наиболее длительными этапами таможенного контроля являются: транспортировка груза на СВХ, разгрузка и складирование груза, досмотр товара. Сокращение средней продолжительности проведения досмотра в современных условиях может быть достигнуто за счет совершенствования методов выборочного досмотра.
До июня 2002 года на Московской восточной таможне (МВТ) осуществлялся стопроцентный досмотр. С июня 2002 года в силу вступил приказ № 470 от 8 мая 2002 года. Согласно этого приказа, в целях совершенствования и упорядочения таможенных досмотров товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу, объем досмотра может быть проведен в объеме не менее 10% от общего количества.
17
При установлении несоответствия сведений о товарах объем досмотра может быть увеличен. В приложении к данному приказу и в последующих актах ФТС не приводит методических указаний о правилах работы с вводимыми новыми объемами досмотра (10%, 30%, 50%), к кому из участников ВЭД они применяются, в каком какой последовательности и при каких условиях. Поэтому этот приказ на МВТ не применяли. Объем досмотра проводился стопроцентный ко всем перемещаемым товарам и транспортным средствам участников ВЭД.
С принятием нового Таможенного кодекса РФ МВТ опирается на принципы выборочное™ таможенного контроля всех перемещаемых грузов. Принцип выборочности таможенного контроля основывается на профилях риска, которые формируются управлениями ФТС РФ и спускаются в виде краткосрочных или долгосрочных профилей риска. В настоящее время номер профиля риска, доводится до таможенного органа на бумажном носителе. Под номерами профиля риска понимаются нормативные правовые акты, в которых утверждены: технология контроля таможенными органами перемещаемых товаров, меры таможенно-тарифного регулирования; нормативные документы по определению таможенной стоимости; валютного контроля; правильности исчисления таможенных платежей и т.п. Профили риска содержат указания таможенному органу о применении форм таможенного контроля, глубины контроля, частоты контроля к партиям перемещаемого товара.
С внедрением системы управления рисками процесс таможенного контроля товаров, перемещаемых железнодорожным транспортом, на МВТ организован по следующей схеме.
После прибытия на станцию железнодорожного состава, перевозящего товары, подлежащие таможенному контролю, перевозчик информирует таможенный орган и таможенного брокера о прибытии товаров, предоставляя зарегистрированные на станции товаротранспортные накладные и документы контроля доставки (ДКД). |
