Введение
Актуальность темы исследования. Актуальность исследования обусловлена тем, что в условиях роста количества чрезвычайных ситуаций (ЧС), увеличения тяжести их последствий требуется радикальным образом совершенствовать правовые и организационные основы экономического обеспечения их ликвидации. [90; 94; 101; 112; 166-168].
Российская нормативная правовая база установила классификацию ЧС (от локального до федерального и трансграничного уровней) и предусмотрела критерии и уровни привлекаемых сил и средств ликвидации ЧС, разноуровневое обеспечение аварийно-спасательных и других неотложных работ [32]. Создана соответствующая система финансовых и материально-технических резервов [107. С. 13, 354-363], включающая бюджетные и внебюджетные средства, запасы материальных ресурсов для обеспечения первоочередных работ при ликвидации ЧС. Кроме того, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" установлено, что "объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств" [4].
Исходя из указанного принципа, при ЧС природного и техногенного характера, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, согласно Федеральному конститущюнному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" [3], возможно введение особого правового режима и применение мер и
временных ограничений в интересах экономического обеспечения ликвидации ЧС.
В результате применения этих мер имеется возможность привлечения государственного материального резерва, мобилизации ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменения режима их работы, переориентации указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности, мобилизации трудоспособного населения и привлечения транспортных средств граждан для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ. Целью данных мер является своевременное и полное материальное обеспечение ликвидации ЧС, включающее производство, получение и создание запасов материальных средств, их хранение и доставку потребителям.
Конкретизация и развитие правовых норм экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС является актуальной задачей, так как существующая нормативная правовая база была сформирована на основе Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 "О чрезвычайном положении" [17], не в полной мере учитывает положения нового Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" [3] в сфере экономического обеспечения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, что затрудняет проведение конкретных мероприятий по ликвидации ЧС в режиме чрезвычайного положения.
Так, Правительством Российской Федерации, уполномоченным согласно статье 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" координи-
ровать деятельность по уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф [2], признается, что "обосновать ежегодные расходы, касающиеся введения чрезвычайного положения... не представляется возможным, так как предвидеть время, место и другие обстоятельства возникновения чрезвычайной ситуации весьма затруднительно" (см. приложение 18). Поэтому выделение средств на ликвидацию ЧС предусмотрено Правительством Российской Федерации лишь при возникновении "конкретных обстоятельств" [Там же]. Так же к недостаточно решенной относится проблема определения и правового закрепления наиболее целесообразной организации экономического обеспечения защиты от таких ЧС, потребность ликвидации которых превышает размеры заранее созданных разноуровневых резервов и запасов.
На начальном этапе находится и формирование нормативной правовой базы, конкретизирующей положения Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении" [За]. Ликвидация возможных масштабных ЧС природного и техногенного характера при одновременном отражении или предотвращении агрессии против Российской Федерации будет осуществляться в особо сложных условиях для органов государственной власти, экономики и всего населения страны.
Устранение имеющихся противоречий в сфере экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС федерального уровня было выбрано направлением диссертационного исследования. При этом, под "масштабными" автором рассматривались федеральные ЧС [32], для ликвидации которых обязательны проведение масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции, так и иные изменения
производственно-хозяйственной деятельности организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.
Работа элементов экономики вне связи с ликвидацией масштабных ЧС не рассматривалась как находящаяся вне рамок диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Научная разработанность правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС находится в стадии формирования основных идей.
Роль государства в защите от ЧС с 1990 г. исследовали В. И. Арнольд [56], Ю. Л. Воробьев [63], А. 3. Гасанов [65], И. Ю. Жинкина [69],
B. А. Котляревский [74], В. А. Матюхин [140], С. М. Мягков [79], Б. Н. Порфирьев [78], И. Р. Пригожий [81], И. В. Рыжов [65],
C. В. Степашин [146], С. С. Чеботарев [65], С. К. Шойгу [109] и др. Ими проанализированы причины, приведшие к тому, " что в России вопросы защиты человека при катастрофах природного и техногенного характера стали на уровень государственной политики..." [94. С. 19-110; 109. С. 5].
В. А. Акимов [167], В. И. Борисов [124], В. А. Владимиров [166],
B. В. Кульба [168], А. И. Кузьмин [87], В. И. Измалков [167], А.В. Измал-ков [Там же], Н. А. Махутов [Там же], А. А. Прохожев [Там же],
C. С. Салов [169], В. И. Сычев [150], В. Н. Федоренко [87], С. Г. Харчен-ко [167], Б. И. Черничко [89], М. А. Шахраманьян [167] и др. показали большую вероятность наступления катастроф федерального и трансграничного масштаба и обосновали необходимость разноуровневой системы реагирования и ликвидации ЧС, включающей органы управления, силы, материальные и информационные ресурсы, нормативную правовую базу и др.
В. П. Авдотьин [168. С. 56-65], Е. И. Базаров [Там же], К. В. Самсонов [Там же] и А. Ф. Хоруженко [Там же] обосновали возможность
использования прошлого опыта создания моделей управления экономикой в мирное и военное время, разработали межотраслевые модели, охватывающие основные отрасли экономики и их системы, виды стратегически важной продукции и сотни показателей производства. Эти модели позволяют решать многопериодные задачи по годам и месяцам войны или этапам ликвидации крупномасштабных ЧС. Кроме того, сделаны экспериментальные и исследовательские расчеты по последствиям и восстановлению экономики после крупномасштабных ЧС.
М. А. Шахраманьян, В. А. Акимов и К. А. Козлов [91] проанализировали экономические последствия ЧС в России, определили среднее время между федеральными ЧС [Там же. С. 32] и подтвердили математическими расчетами, что вероятность наступления федеральных и трансграничных ЧС является наибольшей в гг. Москве и Санкт-Петербурге, Республиках Башкортостан и Татарстан, Краснодарском, Красноярском, Приморском, Ставропольском и Хабаровском краях, Владимирской, Волгоградской, Воронежской, Иркутской, Кемеровской, Ленинградской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Свердловской, Тверской, Тульской, Челябинской и Ярославской областях.
Центром стратегических исследований гражданской защиты МЧС России под общей редакцией Ю. Л. Воробьева подготовлены "Аналитические материалы о готовности РСЧС к ликвидации чрезвычайных ситуаций при химических и радиационных авариях" [96]. В них убедительно показано, что в Российской Федерации могут произойти ЧС, которые порождают материальную потребность сил ликвидации ЧС, превышающую размеры заранее созданных резервов и запасов.
Роль права при обеспечении безопасности от ЧС анализировали М. М. Бринчук [108], И. Л. Бачило [Там же], Н. Г. Жаворонкова [168],
А. И. Йорыш [103], А. П. Москалец [170], Н. Г. Салищева [103], Л. А. Сергиенко [108], М. И. Фалеев [154], Ю..Г. Шпаковский [157], определившие механизм реализации норм Конституции Российской Федерации в области ЧС, социально-правовой механизм государственного управления системой защиты от ЧС в России и перспективы соответствующего правотворчества.
С. А. Алексеенко [121], О. А. Гаврилов [64], И. В. Гончаров [129], Ю. Н. Демидов [108. С. 123-128], В. Б. Дмитрии [Там же. С. 128-133], О. Л. Дубовик [Там же. С. 3-19], А. Н. Жалинский [Там же. С. 26-38], М. П. Киреев [170], В. Н. Кудрявцев [108. С. 119-123], В. И. Осипов [167], И. Л. Петрухин [108. С. 38-52], С. А. Старостин [145], В. Ю. Ухов [153] показали, что введение особого правового режима чрезвычайного положения является важнейшей составляющей организационных мер при ЧС и требует серьезной детализации с точки зрения прав человека, статуса населения и полномочий должностных лиц, уголовно-правовых решений и т.п.
В. В. Безбах [170. С. 55-57], Я. М. Букшпан [58], Н. Васильев [60], А. А. Вознесенский [62], Л. М. Зайончковский [71], И. В. Маевский [75], А. А. Маниковский [76], А. А. Поливанов [80], Б. М. Шапошников [91], П. Шаров [92], Т. И. Шигалин [93] обосновали необходимость перевода государственного механизма на особый режим функционирования при условиях недостаточности запасов и резервов для обеспечения защиты государства. Эти же вопросы отражены в диссертациях В. И. Арсень-ева[122], Г. А. Варюхина [125], С. В. Воронковой [127], Д. Б.Долгих [130], А. Н.Домрина[131], В. 3. Дробижева [132], А. К. Ильина [133], А. А. Королева [137], С. А. Кудряковой [138], Ю. Н. Кучмы [139], А. П. Погребинского [141], Н. С. Присяжного [142], В. А. Рогова [143],
10
А.С. Сенина [144], Л.Н. Суворовой [148], В. А. Сухова [147], К.Н. Тар-новского [151], А. А. Федоровой [155], М. Ф. Флоринского [156].
Юридической базой диссертации стали положения ряда статей Конституции Российской Федерации [1], нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты от ЧС [4-8; 11; 13-15; 18-21; 24-40], мобилизационной подготовки экономики [9; 10; 12] и введения особых режимов [3; 16; 17], а также аналогичные нормативные правовые акты Российской империи [41; 42; 48], СССР [44; 45; 49-54], РСФСР [43; 46; 47] и зарубежных стран [57; 97; 104], акты общественных объединений Российской Федерации [22; 23].
Многие исходные данные для анализа взяты из статистических отчетов по рассматриваемым вопросам [25], публикаций в журналах " Гражданская защита" и других отечественных и зарубежных изданиях [26].
Вместе с тем в настоящее время ощущается недостаток исследований, которые бы отражали широкий спектр вопросов правового регулирования и организации управления экономическим обеспечением ликвидации масштабных ЧС.
С учетом этого определены объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объект исследования - правовые отношения и организация управления в сфере экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС.
Предмет исследования - правовое регулирование и организация управления экономическим обеспечением ликвидации масштабных ЧС.
Цель исследования состоит в обосновании содержания и порядка формирования современных правовых и организационных основ эконо-
11
мического обеспечения ликвидации ЧС, требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
В интересах достижения поставленной цели сформулированы задачи исследования:
провести сравнительный анализ опыта формирования правовых и организационных основ управления экономикой в военное время и при ликвидации масштабных ЧС мирного времени, определить его значение для формирования современных правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС;
проанализировать обстоятельства, определяющие необходимость экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС;
определить перечень мер, необходимых для экономического обеспечения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ;
разработать предложения по организационной структуре, полномочиям и порядку формирования органов управления работой экономики при ликвидации ЧС;
разработать предложения по основному составу и порядку формирования нормативной правовой базы, регулирующей экономическое обеспечение ликвидации масштабных ЧС;
разработать предложения по дальнейшему совершенствованию правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации ЧС, требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Методологические основы. Методологической основой исследования явились комплексный подход к изучению явлений действительности, методы анализа и синтеза, сравнительного правоведения: анализа правовых структур и функций, историко-правовой; социологические
12
методы: опрос, изучение документов; методы юридического прогнозирования: метод обобщенного сценария, опроса экспертов, исторической аналогии и др.
Научная новизна исследования.
Автором проведен анализ правовых норм Российской империи, РСФСР, СССР и Российской Федерации, включая акты чрезвычайных органов власти в области применения государством мер по вопросам экономического обеспечения ликвидации ЧС. Вскрыт новый научный факт наличия общих черт прошлого формирования правовых и организационных основ применения мер экономического обеспечения вооруженной борьбы и ликвидации масштабных ЧС и показана их актуальность в современных условиях.
Предложено новое решение задачи правового регулирования и организации экономического обеспечения ликвидации ЧС, в том числе в режиме чрезвычайного положения, способствующее развитию отрасли знаний в области применения государством чрезвычайных мер в мирное время.
Предложено и обосновано, отличающееся от ранее существовавших, решение задачи формирования правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС в условиях чрезвычайного положения До сих пор "федеральный уровень системы реагирования и управления ликвидацией ЧС" [169. С. 32-34] предполагал высшим уровнем государственного регулирования ликвидацией ЧС проведение мероприятий с использованием только материально-технических, финансовых и материальных чрезвычайных резервов [101. С. 93-101].. В исследовании обоснована необходимость применения комплекса мер экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС.
13
Вклад автору, в проведенное исследо^пкше: научные и методические положения о правовых и организационных основах экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС, требования к системе органов управления при ЧС разработаны лично автором и апробированы на кафедре мобилизационной подготовки Академии гражданской защиты, на международных, всероссийских и вузовских научных конференциях, при анкетных опросах специалистов в области мобилизационной подготовки и гражданской обороны министерств и ведомств Российской Федерации, во время подготовки заключительных отчетов по работам Планов научно-практической работы МЧС России "Режим-99" и "Храм-99" в 1999 году и "Критерий-01" в 2001, в ходе разработки научно-практических комментариев к Федеральным законам "О гражданской обороне" и Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном
положении".
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования могут быть внедрены в практическую деятельность:
по подготовке проектов нормативных правовых актов об органах особого управления в режиме чрезвычайного положения и актов этих органов по вопросам экономического обеспечения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ;
при проведении дальнейших исследований по вопросам защиты населения и территорий от масштабных ЧС;
по разработке программ и учебно-методических материалов по вопросам обеспечения безопасности при ЧС;
при разработке мероприятий по переводу системы защиты от ЧС мирного времени к военному времени.
Q
14
Апробация работы и внедрение результатов. „
Результаты диссертационного исследования внедрены в практику ряда органов управления Минсельхоза России, МИД России, УВД Владимирской и Курской областей, главных управлений по делам ГОЧС Нижегородской и Смоленской областей, Управления по делам ГОЧС г. Норильск, Центра стратегических исследований гражданской защиты МЧС России, Академии гражданской защиты МЧС России, Ижевского государственного технического университета, Московской академии труда и информационных технологий, Российского института интеллектуальной собственности и др.
Положения и выводы диссертации нашли отражение в учебнике «Мобилизационная подготовка экономики Российской Федерации», заключительных отчетах по трем научно-практическим работам МЧС России - "Подготовка предложений по возможному перечню и параметрам чрезвычайных ситуаций, требующих введения чрезвычайного положения", "Анализ участия различных общественных и религиозных объединений в мероприятиях по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" и "Анализ критериев эффективности ликвидации чрезвычайных ситуаций ".
Рекомендации автора по вопросам деятельности органов управления в режиме чрезвычайного положения учтены в Научно-практических комментариях к Федеральному закону "О гражданской обороне" и Федеральному конституционному закону ".О чрезвычайном положении", в трех выпусках Сборника научных трудов Академии гражданской защиты МЧС России.
Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-практической конференции "Спасение, защита, безопасность -новое в науке, технике, технологии" в 1995 г., Международном симпо-
15
зиуме "Партнерство во имя жизни - снижение риска чрезвычайных ситуаций, смягчение последствий аварий и катастроф" в 1998 г., Международной научно-практической конференции "Современное состояние и перспективы развития экономической социологии" в 1998 г., Всероссийской научно-практической конференции "Региональные и отраслевые проблемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время" в 1999 г., Международном симпозиуме "Человек и катастрофы: проблемы обучения новым технологиям и подготовки населения и специалистов к действиям в ЧС" в 1999 г., Шестой Всероссийской научно-практической конференция "Управление рисками чрезвычайных ситуаций" в 2001 г. и конференциях Академии гражданской защиты МЧС России.
Общий объем публикаций по теме исследования - 6,6 печатных листа.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Содержание понятия " масштабные чрезвычайные ситуации": "Масштабные ЧС - это локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные ЧС для ликвидации которых недостаточно сил и средств соответствующих комиссий по ЧС и необходима помощь вышестоящих комиссий по ЧС".
2. Предложения по совершенствованию правовых и организационных основ применения мер экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС:
изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов Российской Федерации;
направлениям подготовки нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и органов управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение в соответст-
16
вии с пунктом "б" статьи 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении";
применению принципов организации управления экономическим обеспечением: централизованного руководства, комплексности, плановости и контроля, взаимосогласованности и заблаговременности;
планированию правового регулирования и организации управления на основе создания отраслевых моделей экономического обеспечения масштабных ЧС определенного вида (землетрясений, наводнений и др.) и единого перечня средств ликвидации ЧС (для сил МЧС России, МВД России и др.);
дальнейшему развитию правовых основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС и др.
3. Структура и функции органов управления экономическим обеспечением ликвидации масштабных ЧС: органов государственной власти; органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и его уполномоченных на объектах ликвидации ЧС, объектах экономики и эвакуации.
4. Содержание этапов формирования правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС: 1-го -до создания органов управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, 2-го - после создания этих органов, 3-го -при плановом проведении работ и 4-го - при переходе к отмене мер и временных ограничений.
Структура диссертации включает: введение, три главы, заключение и список литературы, а также приложения.
17
Глава 1.
АДЕКВАТНЫЕ МЕРЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЛИКВИДАЦИИ МАСШТАБНЫХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
§ 1.1. Обстоятельства, определяющие необходимость применения мер экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций
Концепция национальной безопасности Российской Федерации [21] определяет преодоление угроз ЧС как важнейшую из функций государства в современных условиях. Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий закреплено в статье 72 Конституции Российской Федерации.
Федеральные законы от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" [4] и от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей"1 [5] устанавливают общие правовые и организационные основы ликвидации ЧС и, независимо от классификации ЧС, дают определения ликвидации ЧС, аварийно-спасательных работ, неотложных работ при ликвидации ЧС, аварийно-спасательных средств [4; 5].
В соответствии с пунктом 4 статья 1 Федерального закона "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" определяет аварийно-
1В дальнейшем тексте диссертации название нормативных правовых актов указано без записи даты принятия и номера акта, если они приведены в затекстовых библиографических ссылках в конце работы под порядковым номером, который в основном тексте заключен в квадратную скобку. Акты, не включенные в затекстовые ссылки, приведены в основном тексте с записью даты принятия и номера. |
