ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Вопрос о необходимости углубленной разработки проблем административно-процессуального права не раз поднимался учеными административистами и практическими работниками правоохранительных органов. Глубокие социальные изменения в политической и общественной жизни нашей страны неизбежно приводят к необходимости совершенствования ее правовой системы, в том числе и совершенствования института административных правонарушений.
Идея социального правового государства нашла свое достойное место в Конституции Российской Федерации, что требует от государственных институтов создания прочной правовой базы демократического общества на уровне отраслевого законодательства, посредством которой только и возможно реализовать конституционные положения.
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью на конституционном уровне, бесспорно, превращает защиту прав и свобод человека и гражданина из главных идей административного права1 в практическую задачу. Реформирование всех отраслей права и их правовых институтов, при котором основной упор должен делаться не на интересы государства, где человек является лишь средством достижения цели, а на такое урегулирование общественных отношений, где главной целью права будет являться обеспечение прав и свобод личности. Но помня, что "Qui parsit nocentibus, inno-centes punit" (кто щадит виновных, наказывает невиновных - лат.), возникает насущная необходимость вооружить и государственный аппарат такими средствами, которые бы обеспечили их максимальную эффективность в привлечении виновных к законной ответственности и, вместе с тем, поставили бы непреодолимый барьер для возможности наказания невиновного.
1 См.: Юсупов В.А. Главная идея административного права // Административное право и права человека. - Волгоград, 1990. Сб.
-4-
К чести ученых административистов, защита прав граждан всегда была и остается одной из главных целей их научных изысканий. Именно благодаря их усилиям в науке административного права вопрос о существовании такой юридической категории, как административный процесс, можно считать решенным. Еще в 1949 году профессор С.С.Студеникин указывал на существование административного процесса как самостоятельной формы юрисдикционной деятельности государства1. В настоящее время, как отмечает В.Д.Сорокин, "...имеющиеся в юридической литературе разногласия касаются не самого факта существования административного процесса, а главным образом его понятия и области применения"2.
Нельзя обойти стороной и историю формирования института административных правонарушений в эпоху социалистического общества, когда в результате провозглашения отсутствия антагонизма между властью и обществом было фактически фальсифицировано дореволюционное понятие административного правонарушения и из "нарушений властью субъективных прав граждан, при отсутствии вины конкретного чиновника" оно стало "нарушением гражданами правоустановлений власти". Но время все расставит на свои места. Задача же исследователя состоит в том, чтобы, выявляя исторические закономерности, определить действительное место предмета изучения в системе общественных отношений, тем самым указать на его действительный смысл и значение для общества.
Отказ общества от "идеологической зашоренности " в общественной и политической жизни требует и пересмотра нашего отношения к существующим правовым категориям, вызывает необходимость по-новому их ос-
1 См.: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о системе советского административного права // Вопросы советского административного права. - М.,: Изд. АН СССР, 1949. С.44.
2 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М.,: Юр. лит. 1972. С.З.
-5-
мыслить, а если потребуется, то и переосмыслить. В целом с институтом административных правонарушений этот процесс уже начался, но процесс производства по делам об административных правонарушениях с этих позиций подробному анализу еще не подвергался. Именно это обстоятельство и повлияло на выбор темы настоящего исследования.
Степень исследованности темы. Институт доказывания и доказательства в административном процессе ранее уже являлся предметом специальных научных исследований, в том числе и диссертационных. Однако, они ни разу не рассматривались как самостоятельные правовые категории процесса производства по делам об административных правонарушениях с определением их места и взаимосвязей со смежными институтами всего административного процесса и других процессуальных отраслей права (уголовного процесса, гражданского, арбитражного).
Стремительное развитие таких отраслей законодательства, как таможенное, налоговое, экологическое право и др., их кодифицированное обособление потребовало приведения в соответствие с изменившимися правоотношениями и норм, регулирующих ответственность за данные виды административных правонарушений. В связи с этим предпринимались попытки, и достаточно удачные, рассмотреть отдельно, в узко отраслевых границах вопросы процессуального обеспечения соответствующих материальных правовых норм. Но в общем проблемы доказательств и доказывания по делам об административных правонарушениях специальному диссертационному исследованию не подвергались.
За последние несколько лет изменилось отношение и к административным договорам. В связи с этим в литературе предприняты попытки сформулировать общие основы теории административного договора как самостоятельного раздела административно-правовой науки1. Но вопрос о
1 Например, см.: Демин А.В. Административные договоры: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1996.
-6-
возможности и необходимости существования договорных отношений в ад-министративно-юрисдикционном процессе не затрагивался и не изучался. Также малоизучен правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях как субъектов доказывания.
Цель диссертационного исследования - определение понятия, цели и предназначения, исследование содержания таких юридических категорий, как доказательства и доказывание по делам об административных правонарушениях, определение субъектного состава и процессуальных прав и обязанностей субъектов доказывания, а также поиск и обоснование путей совершенствования нормативного регулирования этой сферы общественных отношений.
Основные задачи данного исследования:
- определение таких правовых категорий, как понятие, цель, предмет и пределы доказывания по делам об административных правонарушениях;
- исследование содержания процесса доказывания по делам об административных правонарушений и его места в системе административного процесса;
- определение понятия доказательства по делам об административных правонарушениях, механизмов их формирования, их свойств и классификации;
- исследование возможностей интенсификации процесса доказывания за счет правовых средств;
- разработка и обоснование рекомендаций по совершенствованию нормативного регулирования процессуальных гарантий, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Объект диссертационного исследования определяется целью настоящей работы. В качестве такового представляется совокупность правовых норм регулирующих доказывание по делам об административных правонарушениях и определяющих такую юридическую категорию, как доказательства по делам об административных правонарушениях. Исследованию
-7-
подвергается и непосредственно практическая деятельность участников ад-министративно-юрисдикционного процесса, которая выступает как один из критериев определения тенденций развития правового регулирования, исследуемых правовых категорий и взаимоотношений лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении.
Методологическая основа и эмпирическая база. Методологической основой исследования является системный подход, а также базирующиеся на нем общие, частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-сравнительный, статистический) научные методы исследования и метод конкретных социологических исследований, используемые комплексно.
Рассмотренные в диссертации вопросы освещаются с учетом достижений таких юридических наук, как теория и история права и государства, конституционное, административное, уголовное, уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное право. В решении отдельных вопросов темы использованы положения науки управления, кибернетики, этики, логики, психологии и теории информации.
Юридическую базу исследования составили: Конституция РФ; Международные правовые акты о правах человека; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях1 и иные нормативные акты, а также проекты некоторых законодательных актов, принятые в первом чтении Государственной Думой Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили анализ административной практики УВД Астраханской, Волгоградской, Саратовской областей и города Москвы; результаты изучения 4070 дел об административных правонарушениях, решения по которым принимались судами, административными комиссиями, должностными лицами ОВД. В ходе исследования были
1 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1984, № 27, ст.909. С последующими изменениями и дополнениями. Далее «КоАП РСФСР».
-8-
проанкетировано 147 должностных лиц органов внутренних дел, уполномоченных принимать решения по делам об административных правонарушениях; 365 лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Теоретической основой диссертации явились труды таких ученых по проблемам общей теории и административного права, как И.Н.Ананов, Д.Н.Бахрах, И.И.Веремеенко, И.А.Галаган, В.М.Горщенев, Е.В.Додин, Ю.П.Еременко, М.И.Еропкин, И.Ш.Килясханов, Ю.М.Козлов, С.И.Котюргин, А.П.Коренев, В.П.Кудрявцев, М.Я.Масленников, В.М.Манохин, В.А.Озолин, Г.И.Петров, Н.Г.Салищева, Ю.П.Соловей, В.Д.Сорокин, С.С.Студеникин, М.С.Студеникина, Ю.Г.Черепанов, И.Л.Честнов, А.П.Шергин, В.А.Юсупов, Ц.А.Ямпольская и др., которые оказали и продолжают оказывать существенное влияние на реформирование законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.
При написании диссертации нами изучены работы ученых в иных отраслях права, посвященных вопросам доказательственного права, которые составили значительную теоретическую базу настоящего исследования, таких, как: Белкин Р.С., Владимиров Л.Е., Гессен В.М., Гродзинский М.М., Давлетов А.А., Дорохов В.Я., Н.В.Жогин, Каз Ц.М., Карнеева Л.М., Курылев СВ., Лупинская П.А., Люблинский П.И., Пашкевич П.Ф., Ратинов А.Р., Ра-хунов Р.Д., Строгович М.С., Фаткуллин Ф.Н., Чельцов М.А., Шейфер С.А. и
др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование проблемы с использованием нового видения места института административных правонарушений в системе права. В исследовании впервые предпринята попытка системного анализа материальных и процессуальных норм законодательства РФ об административных правонарушениях и нормативных
-9-
актов, регулирующих порядок осуществления общего и специального надзора субъектов административного процесса.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертации:
1. Определение понятия цели доказывания по делам об административных правонарушениях позволяет определить место органов административной юрисдикции в производстве по делам об административных правонарушениях с учетом современных тенденций развития данной категории в науке доказательственного права;
2. Анализ способов собирания и закрепления (удостоверения) доказательств, позволяет высказать точку зрения на возможность использования в доказывании по делу об административном правонарушении сведений, полученных до возбуждения дела об административном правонарушении.
3. Анализ правового статуса субъектов доказывания по делу об административном правонарушении подтверждает необходимость радикального пересмотра ролевого состава участников производства по делу об административном правонарушении.
4. Определение понятие доказательства по делам об административных правонарушениях, результаты исследования их юридических свойств и предложенная их классификация.
5. Как с позиций Российского права, так и позиций объективной необходимости интенсификации процесса доказывания, а также на основе международного опыта определяются правовые предпосылки и обосновываются пути расширения использования в процессе доказывания по делам об административных правонарушениях презумпций, преюдиций и договоров, что является актуальным для решения вопросов реформирования существующего законодательства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в
-10-
ней дается развернутый научный анализ основополагающих юридических категорий производства по делам об административных правонарушениях; обосновывается концепция правового положения участников производства по делу об административном правонарушении; разрабатывается теоретическая база для признания возможности договорных отношений между участниками (сторонами) административно-юрисдикционного процесса.
Изложенные в работе выводы теоретического порядка имеют большое практическое значение, в первую очередь, для правоприменительной деятельности. Они учитывают современные тенденции развития права и поэтому создают теоретическую базу, научную основу для правотворческого процесса и способствуют совершенствованию законодательства об административных правонарушениях и обеспечению прав и свобод граждан.
Апробация результатов исследования. Результаты теоретических исследований диссертанта использованы Верховным Советом РФ в ходе работы над Положением о службе в органах внутренних дел РФ; методические рекомендации и предложения по совершенствованию правоприменительной деятельности в области административной юрисдикции внедрены в практику работы Волгоградской областной налоговой инспекции и органов внутренних дел города Волгограда и области.
Основные результаты исследования докладывались на Всероссийских и иных научных конференциях профессорско-преподавательского состава, адъюнктов, молодых ученых в Московском и Волгоградском Государственных Университетах, Волгоградском, Омском и Хабаровском юридических институтах МВД РФ, на заседаниях кафедры административного и муниципального права Волгоградского ЮИ МВД РФ.
Структура И объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованных законодательных и иных нормативных актов, а также литературных
-11-
источников. Структура работы отражает наиболее важные теоретические и практические аспекты темы исследования.
-12-
ГЛАВА I.
РОЛЬ И МЕСТО ДОКАЗЫВАНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ
ПРОЦЕССЕ.
§ 1. Цель, предмет и пределы доказывания.
Определение понятия цели осуществления любого вида деятельности позволяет глубже уяснить содержание этой деятельности, правильно выбрать средства и методы ее осуществления. Выяснение целей доказывания в административно-юрисдикционном процессе1 имеет также важное теоретическое и практическое значение.
Ученые процессуалисты, занимающиеся проблемами доказательственного права, неоднозначно подходят к определению содержания данного понятия. Раскрывая его с позиций теории права и, собственно, процессуальных отраслей права, они первоначально обращаются к лингвистическому и философскому содержанию этого понятия и уже в дальнейшем наполняют его непосредственно юридическим содержанием. Такой подход к определению юридических дефиниций апробирован временем и видится наиболее обоснованным, так как позволяет наиболее детально разобраться в сути понятий.
Учитывая этимологическое значение термина Jurisdictio (оно происходит от словосочетания jus+dico - ведение судопроизводства, судебное разбирательство; власть, компетенция. См.: Латино-русский словарь. М., 1985, с 483), в дальнейшем под понятием «административно-юрисдикционный процесс» будет пониматься «производство по делам об административных правонарушениях», если иное не будет прямо оговорено - прим. А.П.
-13-
Лингвистическое понятие "цель" включает два значения. Первое - это место, в которое надо попасть при стрельбе или метании. Второе - это то, к чему стремятся, что надо осуществить1.
В философском энциклопедическом словаре дана несколько иная трактовка этого понятия: это "...один из элементов поведения и сознательной деятельности человека, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств, цель выступает как способ интеграции различных действий человека в некоторую последовательность или систему "2.
Ц.М.Каз, анализируя философское понятие "цель", подчеркивает, что цель - категория социальная, она ставится человеком и является субъективной. "Цель - это модель, ...заранее построенный результат деятельности человека" . В качестве такого желаемого результата процессуальной деятельности обычно указывают задачи судопроизводства, конкретизированные в задачах отраслевого процессуального законодательства4. Вместе с тем по поводу соотношения понятий "задачи " и "цели " единого мнения в литературе не сформировалось. Часть процессуалистов рассматривает их как соотношение целого и части, общего и специального. Например, различая эти категории, В.Т.Томин и Б.Т.Безлепкин указывают, что "задача - это бли-
1 См.: Ожегов. СИ. Словарь русского языка, М., 1972. С.802. Философский энциклопедический словарь: «СЭ», 1983. С.763.
3 Об этом см.: Каз Ц.М. Проблемы доказывания в суде первой инстанции (цели доказывания). - Саратов, 1978. С.5.
4 Например: Горский Г.В., Кокорев Л.Д., Элькинд П.С. Проблемы доказательств в советском уголовном процессе. - Воронеж, 1978. С.57.
-14-
жайшая цель"1, и, таким образом, допускают трансформацию данных категорий.
Н.И.Матузов понимал "задачу" как совокупность "цели", средств и условий ее осуществления . Таким образом, он рассматривал эти понятия как различные не только по объему, но и по смыслу. Хотя при ближайшем рассмотрении совокупность идеальной цели и средств ее осуществления превращает идеальную цель в реальную, практическую цель деятельности.
Другие авторы рассматривают эти понятия как синонимы. Признавая, что "цель " является философской категорией, а "задача " имеет более практическое, житейское употребление, они все-таки считают, что нюансы этих понятий "...лежат не в различии их содержания, а в возможности разноас-пектного использования"3. В подтверждение этой позиции они приводят не только свои рассуждения, но и ссылаются на законодателя, который перечень одних и тех же направлений деятельности (желаемых результатов) в одних случаях называет "целями ", а в других - "задачами "4.
В качестве примера можно привести Закон Московской области "О туристской деятельности в Московской области", где в ст. 18 указывается, что "Целями (здесь и далее разрядка А.П.) деятельности общественных объединений туристов могут являться развитие форм и видов сотрудниче-
Томин В. Т. Безлепкин Б. Т. Иерархия целей и задач в уголовном процессе // Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности. - Ярославль, 1976. С.138.
См.: Мату зов Н. И. Личность, права, демократия (теоретические проблемы субъективного права). - Саратов, 1972. С.228.
3 Горский Г. В. Кокорев Л.Д. Элъкинд П. С. Проблемы доказательств в советском уголовном процессе. - Воронеж, 1978. С.58.
4 См.: Каз Ц.М. Проблемы доказывания в суде первой инстанции (цели доказывания). - Саратов, 1978. С.16.
-15-
ства, координация действий в сфере туризма... иные задачи..." . В преамбуле Закона РФ "О вывозе и ввозе культурных ценностей" указывается, что "Настоящий Закон имеет целью сохранение культурного наследия народов Российской Федерации... "2. Часть 2 ст.1 Федерального Закона "О безопасности дорожного движения" гласит: "Задачами настоящего Федерального закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов... "3. Федеральный Закон от 22.11.95 №209-ФЗ "О геодезии и картографии " вообще отказывается от использования анализируемых терминов, но в Преамбуле указывается, что "Настоящий Федеральный закон направлен на создание условий для удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции... "4 - то есть то, ради чего принимается тот или иной закон, законодатель именует по-разному, используя для этого с одинаковым успехом как термин "задачи ", так и "цели ".
Нам данная точка зрения более близка и видится более основанной на законе, поэтому в настоящей работе мы будем придерживаться ее и эти понятия будут использоваться как синонимы.
Рассматривая доказывание по делам об административных правонарушениях как один из элементов административно-юрисдикционного процесса, мы вынуждены будем признать, что цели доказывания по делам об административных правонарушениях являются производными от целей законодательства об административных правонарушениях и соотносятся с ними как часть и целое5.
1 "Подмосковные известия". - №11 от 22 января 1998.
2 "Российская газета". - № 92 от 15 мая 1993.
3 "Российская газета". - №245 от 26 декабря 1995.
4 "Российская газета". - N 7 от 13 января 1996.
5 В.Д. Сорокин писал, что «.. .отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное отношение беспредметным. Если нет процес-
-16-
Исследуя вопрос о месте института административных правонарушений в системе права, И.Л.Честнов провел сравнительный анализ задач, предмета и метода правового регулирования законодательства России об административных правонарушениях. По результатам этого анализа он аргументировал мысль о том, что институт административных правонарушений в России тождественен уголовному праву1.
На этом основании представляется возможным использовать приемы исследования целей доказывания, выработанные учеными процессуалистами других отраслей права, для исследования целей административно-юрисдикционного процесса. Применяя аналогию, мы можем предположить, что цели законодательства об административных правонарушениях должны быть предопределены общими задачами государства вообще и целями административного процесса в частности. Вместе с тем в административно-юрисдикционном процессе это не всегда так.
В ст. 1 КоАП РСФСР дан исчерпывающий перечень задач законодательства об административных правонарушениях. Их анализ показывает, что они исторически уже "отстали " от развития общественных отношений в России и необходимо вносить существенные коррективы в их перечень. При этом необходимо исходить из положений Конституции РФ.
Этого же мнения придерживается и законодатель. В ст. 1.2. принятого в первом чтении Проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в качестве задач законодательства об административных правонарушениях указаны:
суальной нормы, то одноименного отношения вообще не возникает». Административно-процессуальные отношения. - Ленинград, 1968. С. 13.
1 См.: Честное И.Л. Институт административных правонарушений в системе права: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 1994. С.4.
2 Постановление ГД ФС РФ от 20.06.97 N 1588-И ГД «О Проекте Федерального Закона о введении в действие Кодекса Российской Федерации об Ад-
-17-
1) защита личности;
2) охрана прав и свобод человека и гражданина, здоровья, санитарно - эпидемиологического благополучия населения, общественной нравственности, собственности, окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка, прав юридических лиц и их объединений от административных правонарушений;
3) предупреждение совершения административных правонарушений.
Данный перечень задач полностью охватывается задачами правосудия и предопределяет задачи производства по делам об административных правонарушениях, которые КоАП РСФСР определены в следующем объеме:
1. Своевременное всестороннее полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела;
2. Разрешение дела в точном соответствии с законодательством;
3. Обеспечение исполнения вынесенного постановления;
4. Выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений;
5. Предупреждение правонарушений;
6. Воспитание граждан в духе соблюдения законов;
7. Укрепление законности2.
Данные задачи определяют общие задачи административно-юрисдикционного процесса, хотя они и достигаются в конкретных делах об административных правонарушениях.
министративных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. -1997. -N27. Далее в тексте «Проект КоАП РФ».
1 См.: Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР» N 976 от 8 июля, 1981 г. с последующими изменениями и дополнениями. - "Российская газета". - N2 от 6 января 1999.
2 См.: ст.225 КоАП РСФСР.

 Часть из работы     Получить работу