Актуальность темы исследования. Проводимая уже более десятилетия коренная реформа экономики и права Российской Федерации внесла коррективы в правовое регулирование такой важной сферы жизнедеятельности общества как социальное обеспечение. Метод права социального обеспечения не стал исключением. Данное правовое явление претерпело значительные качественные изменения, обусловленные в первую очередь переходом к многообразию форм собственности, полисистемностью уровней правового регулирования в стране, резким социальным расслоением общества, попыткой возродить признанные всеми развитыми странами принципы обязательного социального страхования, скачкообразным увеличением количества социальных рисков и их негативных последствий для населения и т.д.
К сожалению, в нашей стране постоянно растет число лиц, утрачивающих средства к существованию по независимым от них причинам: инвалидов, безработных и т.д. Понятие старости как этапа человеческой жизни в современной России стало как сотни лет назад синонимом материальной необеспеченности, экономической зависимости, бедности. Страдают не только старики. Вся система социального обеспечения больна. Закончившееся для страны десятилетие обернулось не мостом в XXI век - век достатка и социального прогресса, а колоссальным ударом по незащищенным слоям общества, жестокой гонкой на выживание. Исправление сложившегося порядка вещей, определение приоритетов в социальной политике государства, строгое и четкое исполнение разумно сформулированных законов должно позволить отказаться от сиюминутного принципа политической целесообразности в сфере социального обеспечения.
Следует особо подчеркнуть, что поднятые в данной работе проблемы имеют значение не только для нашей страны, но и для всего мира, для каждого государства нашей планеты. По данным ООН и Всемирного Банка, в 2001 году более 1,2 млрд. человек попали в категорию «абсолютной нищеты»1, а примерно 1 млрд. человек в мире не получает необходимого медицинского обслуживания2 .
1 Никольская Г.К. Пути решения социально-трудовых проблем в эпоху глобализации. // Труд за рубежом. №1, 2001, с. 117
2 Заботясь о будущем. Доклад Независимой комиссии по проблемам народонаселения и качества жизни. / Пер. с англ. - М.: Издательство «Весь мир», 1998, с. 34
5
В России правовое регулирование социального обеспечения играет громадную роль. Это одна из самых востребованных отраслей права. Отвечая на вопрос ВЦИОМ: «Какие из перемен в образе жизни людей в течение ХХ века кажутся Вам наиболее важными?», россияне (42%) поставили на первое место бесплатное здравоохранение3 . Более 80% соотечественников считают, что именно государство должно обеспечивать их в старости. Однако реально рассчитывают в этом вопросе на государство чуть более 45% населения нашей страны4. Действительно многие социальные завоевания, наличествующие практически во всех странах, в России теряют свою ценность и изначальное целевое назначение. То есть, право социального обеспечения приобретает в таких условиях важнейшее значение, а ошибки законодателя в выборе средств правового регулирования могут стать фатальными для конкретных людей, могут привести к окончательному разочарованию людей в российской государственности, к ощутимым потерям трудовых ресурсов страны, к замедлению так ожидаемого развития России и т.д.
Несомненно новое экономическое устройство общества вызвало то, что способ распределения благ в целях социального обеспечения стал принципиально иным, изменение правового регулирования экономики предопределило изменение способов правового регулирования распределительных отношений по социальному обеспечению, и, соответственно, необходимость серьезной коррекции научных взглядов на метод данной отрасли российского права. При этом метод права социального обеспечения уже около двадцати последних лет не являлся предметом научного монографического исследования и освещался в основном лишь в учебной литературе.
Все вышеизложенное позволяет говорить об острой актуальности избранной темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Учитывая широту предмета исследования, неодинаковую степень разработанности решений правовых проблем, связанных с отраслевым методом правового регулирования, а также обилие нормативного материала, круг исследованных вопросов в диссертации ограничивается наиболее важными, по мнению диссертанта, и представляющими наибольшую
3 Костюк Е. Бесплатно у нас уже не лечат и не учат. // Время МН, 24 января 2001 г., №11
4 80% населения хочет получать пенсию от государства. Опрос ВЦИОМ. // «Сегодня» 20 октября 1997 № 229
6
теоретическую и практическую значимость для формирования эффективной российской системы социального обеспечения.
Целью настоящего исследования является анализ становления, развития и современного состояния такой правовой категории как метод правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению и связанных с этим правовых последствий для системы социального обеспечения России. На основе этого выработаны некоторые рекомендации по совершенствованию законодательства в области социального обеспечения.
Основными задачами исследования являлись:
- определение общего и отраслевого метода правового регулирования как самостоятельных правовых явлений, отражающих функциональные, глубинные особенности права в целом (как одного из необходимых социальных регуляторов поведения людей) и отрасли права (как относительно обособленной части права), а также анализ и определение метода права социального обеспечения на современном этапе развития; выделение ведущей черты метода права социального обеспечения, на основе анализа сложившегося к настоящему времени особого сочетания диспозитивного и императивного способов правового регулирования отношений по социальному обеспечению;
- оценка влияния закрепленной в Конституции РФ и иных национальных правовых нормативных актах полисистемности уровней правового регулирования на право социального обеспечения;
анализ специфики оснований возникновения, изменения и прекращения отношений по социальному обеспечению, а также исследование ключевых для права социального обеспечения юридических фактов - социальных рисков, в том числе страховых социальных рисков;
- исследование особенностей применения законодателем в праве социального обеспечения санкций, в том числе обоснование необходимости значительного усиления ответственности государства за полное и своевременное предоставление социального обеспечения;
- выработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений по социальному обеспечению.
7
Настоящее исследование ставит себе еще одну задачу - обосновать необходимость принятия кодифицированного акта5 в сфере социального обеспечения (особенно это очевидно при анализе бессистемности закрепления санкций в данной отрасли права, искажения роли социальных рисков, разрозненности правового регулирования разграничения правотворческой компетенции и т.д.). Без сомнения, основаниями необходимости создания такого акта являются как достаточный для обработки объем норм, так и острая общественная потребность в нем. Однако, волею ряда государственных деятелей реформа системы социального обеспечения продолжает развиваться совершенно автономно от реальной экономической ситуации в стране, и вряд ли эта «независимость» от мнений ученых, трудящихся и остро нуждающихся граждан России пойдет на пользу, к сожалению, находящейся в глубоком кризисе, системе социального обеспечения. Решению задачи преодоления множества негативных тенденций в ее правовом регулировании могла бы послужить данная работа.
Методологическую основу работы составляют положения Конституции России, норм и принципов международного права в области прав и свобод человека, положения общей теории права, конституционного права, права социального обеспечения, общие и частно-научные методы исследования.
Теоретической основой настоящего диссертационного исследования послужили труды российских ученых экономистов, исследования в области общей теории права, конституционного права, трудового права и права социального обеспечения (Азаровой Е.Г., Александрова Н.Г., Алексеева С.С., Андреева В.С., Астрахана Е.И., Бабича А.М., Батыгина К.С., Братуся С.Н., Виноградовой З.Д., Витченко А.М., Горшенева В.М., Зайкина А.Д., Захарова М.Л., Иванкиной Т.В., Ивановой Р.И., Исакова В.Б., Лившица Р.З., Лушниковой М.В., Малько А.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мачульской Е.Е., Мироновой Т.К., Нерсесянца В.С., Полупанова М.И., Процевского А.И., Римашевской Н.М., Роик В.Д., Сорокина В.Д., Субботенко В.К., Тарасовой В.А., Тучковой Э.Г., Федоровой М.Ю., Фогеля Я.М., Шайхатдинова В.Ш., Явича Л.С., Яковлева В.Ф. и др.).
5 В данном вопросе автор солидарен с Э.Г. Тучковой, которая считает назревшим принятие кодифицированного акта в виде основ законодательства, а не соответствующего кодекса.
8
Эмпирическую базу исследования составили: нормы международных актов, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, коллективные договоры и соглашения.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование качественно обновленной правовой категории - метода правового регулирования отношений по социальному обеспечению на современном этапе развития права социального обеспечения, этой относительно молодой отрасли российского права.
Наиболее существенные положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих выводах, выносимых на защиту:
1. метод права социального обеспечения является особой, неповторимой трансформацией общего метода правового регулирования и состоит в специфическом комплексе основных и дополнительных способов правового регулирования, который существует только в системе конкретных отраслевых правовых норм и первоочередно взаимообусловлен, неразрывно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом права социального обеспечения и отражает следующие отличительные юридические свойства права социального обеспечения: сочетание императивного и диспозитивного правового регулирования, при доминировании первого; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (фактическими составами); применение правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных санкций.
2. Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования, при неизменном (перманентном) доминировании первого, а также применение в нормах права социального обеспечения стимулирования как производного способа правового регулирования.
3. Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным (отражается сложная множественность, иерархичность таких уровней:
9
дуализм государственных уровней (федеральный и региональный), одновременная отделенность муниципального уровня от государственных при непреодолимой зависимости от них, социально-партнерское регулирование, органично дополняющее уровни регулирования отношений по социальному обеспечению.
4. Ключевым юридическим фактом для всего социального обеспечения является социальный риск - это закрепленное в нормах права социального обеспечения, возможное в жизни каждого либо в жизни значительной части общества, вероятностное предполагаемое событие, как правило, неотвратимое для конкретного человека, объективно влекущее социально значимое негативное изменение материального и (или) социального положения человека или его здоровья по независящим от него обстоятельствам, в случае наступления которого, человек вправе требовать предоставления определенного материального блага по социальному обеспечению в целях поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.
5. Для метода права социального обеспечения характерны в первую очередь восстановительные (компенсационные) санкции, правопресекательные и, играющие незначительную роль, правоограничивающие санкции. Санкции карательные, закрепляющие некий урон, лишения, наносимые законно имеющимся у правонарушителя объектам или отягощения личного, организационного либо имущественного характера, в нормах права социального обеспечения законодателем не применяются.
6. На основе проведенного исследования сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений по социальному обеспечению, в том числе по усилению ответственности государства и уточнению разграничения правотворческой компетенции в сфере социального обеспечения.
Теоретическое и практическое значение исследования. Полученные в результате диссертационного исследования научные выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства, регулирующего отношения по социальному обеспечению, в правоприменительной деятельности, а также в науке права социального обеспечения и в учебном процессе по курсу «Право социального обеспечения России», возможно их
10
использование в лекциях, при проведении практических занятий, при выполнении дипломных сочинений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования изложены в опубликованных работах, докладывались на заседаниях кафедры трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии, применены в процессе преподавания курса «Право социального обеспечения России».
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.
11
Глава 1. Понятие и значение метода правового регулирования в общей
теории права.
Параграф 1. Понятие и значение общего метода правового регулирования.
На протяжении десятилетий среди ученых в общей теории российского права нет единого мнения в определении понятия и значения метода правового регулирования.
Русский правовед Е.Н. Трубецкой писал, что при создании и развитии права необходимо учитывать два фактора: с одной стороны, исторический опыт правовой жизни общества, а с другой - идеи разумного воздействия на социальные процессы, и тогда будет подобран наиболее эффективный метод правового регулирования6 . Как отмечает В.М. Сырых, и в современной законотворческой деятельности важное методологическое значение имеет характеристика метода правового регулирования7, что нашло свое отражение и в разработанных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов8 .
Изучение метода правового регулирования требует обращения к уже накопленному материалу, обладающему огромной научной ценностью для реформирования современной правовой системы России. Недостаточный объем теоретических трудов по данной проблеме объясняется как ее сложностью, так и тем, что основные усилия научной мысли затрачены на выявление специфики общественных отношений, регулируемых различными отраслями права (предмета отрасли права). И куда меньше «повезло» методу правового регулирования, который анализировался главным образом через призму предмета. Тем не менее, метод правового регулирования обладает относительно самостоятельным содержанием, которое ни в коем случае нельзя сбрасывать со счетов при выборе наиболее надежных и эффективных средств нормативного воздействия на общественные отношения9 .
6 См. Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1909, с. 83
См. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Городец, 2000, с. 26-27
8 См. там же, с. 265
9 См. Толстой Ю.К. Метод правового регулирования и его исследователи. - Правоведение, 1973, №6, с. 113
12
Метод правового регулирования, главным образом, исследовался при разрешении проблемы разграничения отраслей права10. Начиная с 40-х годов двадцатого столетия к этому правовому явлению раз и навсегда приковывается научное внимание. Место и роль метода правового регулирования недостаточно ясно обозначены до настоящего времени как в работах по общей теории права, так и в узкоотраслевых монографиях и учебниках.
Большое число правоведов не придает методу правового регулирования самостоятельного, «надотраслевого» значения. Как правило, метод правового регулирования изучают лишь в отраслевых науках, приспосабливая его к конкретной группе общественных отношений. А ведь от установления факта существования различных, находящихся на разных «этажах» правового «здания» методов правового регулирования - вышестоящего общего и подчиненного ему отраслевого - зависит точность и обоснованность формулирования понятий этих схожих, но не тождественных явлений действительности.
В то же время, некоторые ученые обоснованно рассматривают метод правового регулирования не только как узкоотраслевое явление, но и как присущее праву в целом.
Так, метод правового регулирования, по мнению А.М. Витченко, необходимо рассматривать в двух аспектах: во-первых, как общий метод, присущий системе права, вбирающий в себя все правовые особенности системы права; во-вторых, как отраслевой метод правового регулирования11. В.М. Горшенев также считает необходимым условно установить два вышеуказанных аспекта, два смысла категории метода правового регулирования12. Также различают общий (общеправовой, права в целом) и отраслевой методы правового регулирования такие известные советские и российские ученые как Р.З. Лившиц13, Н.И. Матузов14,
10 См. материалы трех научных дискуссий о системе советского права, проведенных на страницах журнала «Советское государство и право» в 1938-1940, 1956-1958 и 1982 годах.
11 См. Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Автореферат дисс ... канд. юрид. наук., Саратов, 1969, с. 7
12 См. Горшенев В.М. Понятие метода правового регулирования и его разновидности. - Ученые труды Свердловского юридического ин-та, Вып. 5, 1966, с. 400
131
14 ,
13 См. Лившиц Р.З. Отрасль права - отрасль законодательства // Советское государство и право. № 2 1984, с. 29
См. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1999, с.
355
13
В.С. Нерсесянц15, А.С. Пашков16, А.Б. Пешков17, В.Д. Сорокин18, Г.К. Толстой19, Л.С. Явич20, В.Ф. Яковлев21 и другие22. Принятие научной общественностью факта раздельного существования общего и отраслевого метода правового регулирования находит свое закономерное отражение во многих работах, в том числе при формулировании понятий таких методов и вычленении существенных признаков каждого из таких явлений.
Раздельность существования общего и отраслевого методов правового регулирования объясняется следующими причинами:
Во-первых, в теории и практике не вызывает сомнений одновременное сосуществование права как явления целого и отраслей этого права как составляющих его элементов, частей целого. Следовательно, можно утверждать, что метод правового регулирования следует в первую очередь рассматривать применительно к такой наиболее абстрактной, общей, «наивысшей» категории в теории юриспруденции как право. Только выявив свойства общего метода правового регулирования, основываясь на этих пронизывающих все нижестоящие звенья права характеристиках, мы сможем обратиться к отраслевому методу правового регулирования.
Во-вторых, правовое регулирование осуществляется не какой-либо одной отраслью права, а всей их имеющейся совокупностью, следовательно не может не быть взаимно, совместно используемых коренных способов такого правового регулирования. Правотворец, формулируя конкретную отраслевую правовую норму, не может «отмахнуться» и не использовать общий метод правового регулирования. Общий метод есть метод всеобъемлющий, всеохватывающий для
15 См. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник М. Издательство: Норма Инфра-М, 1999, с. 435
16 См. Советское трудовое право. / Под ред. А.С. Пашкова. М.: «Юридическая литература», 1975, с. 33
17 См. Пешков А.Б. Метод правового регулирования как способ воздействия на поведение людей. / Актуальные проблемы советского права. Вып. 6, Иркутск, 1973, с. 43
18 См. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. № 4, 2000, с. 39
19 См. Толстой Г.К. Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961-1965 гг.). Автореф. дисс... доктор. юрид. наук. Л., 1970, с. 8
20 См. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М.: Госюриздат, 1961, с. 89
21 См. Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1972, с. 7
22 См., Словарь терминов по теории государства и права. Отв. ред.: Панов Н.И. Харьков Издательство Основа 1997 с. 75-76 и т.д.
14
всего правового регулирования, для всех правовых норм вне зависимости от влияния предметов конкретных отраслей права. На общий метод правового регулирования не оказывает никакого воздействия внутренняя структура правовой системы (отрасль-подотрасль-институт и т.д.), он (общий метод) будет объективно существовать пока есть хоть одна правовая норма, пока общество будет использовать такой социальный регулятор как право.
Таким образом, метод правового регулирования возможно и необходимо исследовать, не ставя в жесткую зависимость от поисков классификационного основания в построении системы права.
Теперь необходимо выявить основные черты, признаки общего метода правового регулирования, поскольку их действие распространится на любую отрасль российского права, в том числе и на метод права социального обеспечения.
Для такого выявления необходимо определиться с тем, что является «носителем» этих основных свойств общего метода правового регулирования. Причем этот «носитель» должен проявлять себя во всей правовой системе, а не какой-то ее части, быть признанным научным сообществом как самостоятельное правовое, а не околоправовое, явление и всегда содержать в себе конкретные способы правового воздействия. Таким «носителем» |
