ВВЕДЕНИЕ
Важным направлением повышения эффективности управления органами внутренних дел является совершенствование системы оценки персонала (кадров), так как она занимает ключевое место в организации кадрового обеспечения, а зависящее от него формирование высокопрофессионального кадрового состава на всех уровнях системы МВД представляет главнейшее условие успеха.
От правильного подбора, расстановки и стимулирования оперативно-служебной деятельности сотрудников во многом зависит эффективность работы МВД Российской Федерации, его органов и подразделений на местах.
В современный период становления демократического, правового государства, формирования гражданского общества, происходящих в сложных социально-экономических условиях, в угрожающей криминальной обстановке, проблемы повышения компетентности и профессионализма сотрудников органов внутренних дел, требования к их морально-нравственному облику, приобретают особую значимость. Действенным средством их решения является научно обоснованная оценка кадров органов внутренних дел, их аттестация.
Сложившиеся в прошлые годы приемы и методы комплексной оценки персонала (кадров) органов внутренних дел и их периодической аттестации не отвечают изменившимся условиям и новым требованиям развития органов внутренних дел, стратегическим направлениям их деятельности.
Понятие "оценка кадров" можно использовать как с позиции общей оценки кадрового потенциала органов внутренних дел на уровне различных обобщенных его характеристик (образование, профессиональный опыт и др.), так и в персонализированном смысле в качестве оценки каждого сотрудника в отдельности. В диссертации ис-
следуется второй аспект, который, имея самостоятельные предмет, критерии, методы, тем не менее не может отрываться от обобщенных оценок, так как совершенствование персонализированной оценки, связанной с поиском путей и средств повышения эффективности ее воздействия на улучшение работы отдельных сотрудников, рост их квалификации и профессионализма, одновременно способствует улучшению обобщенных характеристик кадров органов внутренних дел.
Практика проведения аттестации свидетельствует о несовершенстве важнейших ее составляющих методического, организационного и правового характера, о формальном отношении к аттестации и других недостатках. Некоторые нормы соответствующих правовых актов бездействуют, другие - часто нарушаются. Все это требует теоретического осмысления, выработки обоснованных методологических подходов, анализа и обобщения аттестационной практики, разработки организационно-правовых предложений и научно-методических рекомендаций.
Актуальность темы исследования находит подтверждение в Концепции кадровой политики органов внутренних дел и внутренних войск МВД России1, в которой говорится о необходимости приведения правовых основ службы в органах внутренних дел и организации работы с кадрами в соответствие с Концепцией государственной службы в Российской Федерации. В ближайшей перспективе предстоит принять новые правовые акты о прохождении службы, усовершенствовать квалификационные требования к сотрудникам и кандидатам на службу. Уже разработан проект Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации", в котором, на наш взгляд, вопросы аттестации сотрудников проработаны недостаточно полно, не
1 Об объявлении решения коллегии МВД России от 29 декабря 1998 года № 6 КМ/1 «О состоянии работы с кадрами и кадровой политике в системе МВД России»: Приказ МВД РФ от 11 января 1999 г.
учтен в этой части исторический опыт полиции России и зарубежных стран, не в должной мере использованы современные научные исследования по проблемам государственной службы.
Разработанность темы исследования. Различные аспекты оценки кадров государственных органов исследуются многими отраслями научного знания (экономика, социология, политология, психология). Наиболее заметный вклад внесли в разработку проблемы представители юридической и управленческой науки, исследующие вопросы оценки и аттестации кадров преимущественно в связи с совершенствованием государственного управления, улучшения деятельности государственного аппарата. Д.М. Овсянко, В.И. Матирко, Ю.А. Розембаум, Ю.Н. Старилов, В.В. Лазарев, Г.И. Атаманчук и другие рассматривают оценку и аттестацию кадров в рамках комплексного правового института государственной службы. Анализу вопросов оценки и аттестации государственных служащих посвящен ряд исследований монографического характера, включая диссертационные1. Оценка, в частности аттестация кадров органов внутренних дел, привлекла к себе менее углубленное внимание. Отдельные организационно-правовые аспекты этой проблематики рассматриваются в работах Л.М. Колод-кина, Г.М. Мякишева, С.Г. Реброва, А.Н. Роша, С.Ф. Зыбина, А.В. Стремоухова, В.А. Дроздова, А.В. Кудрявцева, А.В. Борисова, П.П. Сергуна, В.М. Кукушина, Е.П. Клубова, В.Г. Малыгина, В.Д. Малко-ва, В.Н. Бушкевича и других. Однако комплексного монографиче-
1 Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1995; Вельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих (проблемы становления государственной и муниципальной власти в России). -Екатеринбург, 1995; Варламов К. Кадры и социальное управление //Проблемы теории и практики управления. 1992. №4. С.63-68; Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службой в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1993.
ского исследования проблем оценки и аттестации кадров органов внутренних дел до сих пор не проводилось.
Отсутствует определение понятия комплексной оценки кадров в действующих нормативно-правовых актах МВД. Разработка теории оценки сотрудников органов внутренних дел предполагает исследование большого круга вопросов, из которого необходимо выделить прежде всего определение роли и места оценки кадров в общей системе управления органами внутренних дел, установление факторов, влияющих на эту оценку, обоснование объективных критериев оценки, разработку методов и соответствующих процедур оценки. В практическом плане все это должно быть синтезировано в комплексную систему оценки персонала на всех уровнях и этапах прохождения службы.
Объектом диссертационного исследования являются государственно-служебные отношения, складывающиеся в процессе оценки кадров в системе МВД России.
Предмет исследования определяется как организационно-правовые аспекты оценки, включая аттестации сотрудников органов внутренних дел, а также соответствующие им научно-методические подходы и средства.
Цель исследования - теоретическое обоснование организационно-правовых предложений и разработка соответствующих научно-методических рекомендаций, направленных на повышение эффективности системы оценки кадров органов внутренних дел, обеспечение ее объективности.
Задачи исследования:
- проследить историю возникновения и развития института оценки кадров органов внутренних дел, включая их аттестацию, определить его место и значение в системе работы с кадрами;
- оценить адекватность и уточнить используемый в литературе и нормативно-правовых актах, регулирующих профессиональную оценку кадров органов внутренних дел, понятийный аппарат, а также термины и словосочетания, применяемые при составлении конкретных аттестаций;
- обосновать содержание соответствующих принципов их оценки с учетом современных условий и требований, предъявляемых к кадрам органов внутренних дел;
- определить возможности, условия и пределы использования в органах внутренних дел сложившихся общих организационно-правовых механизмов (или отдельных элементов) аттестации государственной службы в Российской Федерации и других странах;
- обосновать наиболее рациональные подходы, технологические способы и процедуры, отвечающие различным целям и формам оценки кадров в органах внутренних дел с учетом возможностей и достоинств известных теории и практике оценки кадров методов;
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию организационно-правового регулирования (обеспечения) аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Методологическая база исследования предоставлена достаточно широким спектром методов научного познания, включающего общенаучные - системный и исторический подходы, анализ, синтез, сравнение, частнонаучные - социологические (изучение документов, опрос), статистические, юридические.
Логика и особенность предмета исследования обусловили потребность комплексного использования методологических подходов и средств различных научных дисциплин (теории управления, государ-ствоведения, социологии, психологии, педагогики). Поэтому теорети-
8
ческой базой диссертации послужили труды ученых различных направлений.
Правовая база исследования включает широкий круг законодательных и подзаконных актов, включая ведомственные правовые источники, относящиеся к предмету изучения.
Эмпирическую базу исследования составила аттестационная практика центрального аппарата МВД России, ГУВД Московской области, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Красноярского края, МВД республики Марий-Эл, УВД Самарской, Томской, Тюменской и Воронежской областей, а также материалы инспекторских проверок ГУК и КП МВД России.
Диссертантом проанализированы материалы Центральной аттестационной комиссии МВД России, а также проведен контент-анализ аттестаций слушателей Академии управления МВД России.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является, по существу, первым комплексным исследованием проблем профессиональной оценки кадров органов внутренних дел в условиях формирующегося нового законодательства о государственной службе в Российской Федерации.
В ней впервые сформулирован ряд концептуальных положений по профессиональной оценке кадров органов внутренних дел, теоретически обоснованы роль и место аттестации (ее функции, механизм и методы воздействия) в регулировании кадровых процессов, критически переосмыслен и уточнен понятийный аппарат, аргументированы новые подходы к объективной оценке соответствия сотрудника органов внутренних дел занимаемой должности как основания его дальнейшего служебного роста. Обоснован взгляд на профессиональную оценку кадров органов внутренних дел как важнейший и достаточно самостоятельный институт прохождения службы в органах внутренних дел,
представляющий актуальную область постоянного научного внимания и интереса.
Положения, выносимые на защиту:
1. Научно обоснованная, объективная оценка и аттестация кадров является важнейшим из элементов механизма управления органами внутренних дел, так как благодаря им обеспечивается:
во-первых, формирование высокопрофессионального кадрового корпуса системы органов внутренних дел, без которого она не может успешно функционировать;
во-вторых, формирование в коллективах органов, подразделений внутренних дел здорового морально-психологического климата, обстановки справедливой и одобряемой требовательности;
в-третьих, сближение интересов управляющих и управляемых через стимулирование развития профессиональной мотивации сотрудников в направлении подлинных, а не мнимых целей и задач, в достижении и решении которых заинтересована система органов внутренних дел в целом.
2. Условия, создание и соблюдение которых обеспечивают эффективность аттестации, как основного организационно-правового способа оценки кадров органов внутренних дел.
Это, во-первых, обоснованность и полезность замещаемой сотрудником должности, во-вторых, реализация в процессе аттестации всех присущих ей функций (оценочной, управленческой, психолого-мотивационной), в-третьих, обоснованность используемых квалификационных и личностных характеристик, в-четвертых, применение широкого спектра апробированных современных методов, обеспечивающих надежные, объективные, достаточно просто интерпретируемые и непротиворечивые результаты (выводы), в-пятых, включение в составы аттестационных комиссий представителей тех служб органов
10
внутренних дел (ОВД), а также других государственных органов и общественных организаций, которые, хорошо разбираясь в области профессиональной деятельности аттестуемых, способны уменьшить вероятность субъективизма и предвзятости.
3. Определение механизма аттестации как устройства, с помощью которого осуществляется взаимодействие субъекта и объекта аттестации, центральными элементами которого являются, во-первых, материальные нормы, устанавливающие основания этого взаимодействия, его цели, задачи и функции, процессуальные нормы, регулирующие порядок, процедурные стороны организации и проведения аттестации, во-вторых, методы оценки аттестуемых.
4. Направления совершенствования механизма аттестации, находящиеся главным образом в русле совершенствования методов оценки (методического обеспечения) и организационно-правового обеспечения аттестации, являющиеся носителями тех параметров (свойств) механизма, изменяя (воздействуя) которые можно осуществлять необходимую его "настройку".
5. Определяющим в совершенствовании методов оценки являются не столько операциональные, технологические аспекты, сколько содержательные, т. е. связанные с выбором признаков, критериев и показателей, которые отражают действительно важные и существенные профессиональные и личностные характеристики аттестуемых.
6. Наиболее важным направлением повышения эффективности системы оценки кадров, фактически аккумулирующим другие пути и средства, является совершенствование ее нормативного регулирования, включающего не только устранение пробелов и противоречий в законодательстве и иных нормативных актах, но и правовое закрепление соответствующих научно обоснованных подходов и критериев, организационных процедур и форм оценки, тесно увязываемых со
11
спецификой прохождения государственной службы в органах внутренних дел.
7. Конкретные организационно-правовые предложения и рекомендации, нашедшие отражение в подготовленных автором проектах статьи Федерального закона "О службе в органах внутренних дел РФ" и "Положении об аттестации сотрудников органов внутренних дел" (см. приложение 12, 13).
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в диссертации выводы, предложения и рекомендации расширяют и углубляют теоретические представления о механизме профессиональной оценки персонала (кадров), ее роли и месте в управлении кадрами органов внутренних дел. Эти выводы и предложения могут быть использованы при проведении новых исследований, и возможно становление относительно самостоятельной теории оценки кадров системы МВД России. Потребность ее формирование диктуется определяющей ролью кадрового потенциала в повышении эффективности деятельности органов внутренних дел в сложных условиях (криминальных, социальных, экономических, политических).
Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в процессе правотворчества, в частности при разработке Инструкции по применению Закона РФ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации", при совершенствовании норм, других правовых актов, регулирующих аттестацион но-должностные отношения.
Достоверность и надежность результатов обеспечивается серьезными теоретическими источниками по различным отраслям знания, применением апробированных методов исследования, эмпирической базой (опрос, экспертные оценки, изучение документов), экспериментальной и практической проверкой ряда положений и предложений.
12
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на научно-практических семинарах Академии управления МВД России, Методического центра научных исследований при ГУ К и КП МВД России, на Всероссийских совещаниях с руководителями кадровых служб МВД, УВД субъектов Российской Федерации, в ходе занятий со слушателями ВАК Академии управления МВД России. По результатам исследования в ГУК и КП МВД России вносились конкретные предложения по совершенствованию нормативного обеспечения и совершенствования аттестационной процедуры в органах внутренних дел страны. Они были использованы при разработке проекта Закона РФ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации".
Структура работы. Задачи исследования определили и структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
13
Г л anal. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ
ОЦЕНКИ КАДРОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
§ 1. Теоретические основы оценки кадров
Оценка кадров органов внутренних дел является одним из важнейших средств развития их инициативы, служебной активности, необходимой основой и важнейшим условием работы с кадрами. Всесторонне и объективно осуществляемая оценка результатов оперативно-служебной деятельности профессиональных, деловых и личностных качеств сотрудников способствует существенному улучшению организованности и управляемости соответствующих органов и подразделений.
В литературе, посвященной проблеме оценок, их принято дифференцировать прежде всего на общеоценочные и частно оценочные значения1.
Первые - выражаются в понятиях "хорошо" - "плохо" ("лучше" -"хуже") и в соответствующих им синонимах2.
Они содержат в себе оценку объекта в целом.
Частнооценочные значения касаются отдельных черт, сторон, признаков объекта, который при этом рассматривается в каком-то одном ракурсе.
Если первая группа названных значений не велика, то вторая обширна и разнообразна. Оценки "хорошо" - "плохо" делаются относительно социокультурной нормы и лишь при составлении с ней имеют смысл. Причем "хорошо" - это соответствие норме (иногда превышение ее).
1 Мамут П.С. Государство в ценностном измерении. - М.: Норма. 1998. С. 13.
2 Вольф ЕМ. Функциональная семантика оценки. - М., 1985. С. 15.
14
"Плохо" - суть отклонения от нормы (либо сужение диапазона действия последней).
Считается, что понятие нормы отображает некоторую идеализированную картину действительности. "Из нормативных представлений о мире, по негласному уговору, исключается все отрицательное, чего можно избежать... "нормально"- это почти "хорошо"1.
Группой частнооценочных значений охватываются три подгруппы категорий.
Первая подгруппа - сенсорные оценки.
Они делятся на два разряда: сенсорно-вкусовые, или гедонистические ("то, что нравится" - "то, что не нравится") и психологические; психологические оценки, в свою очередь, подразделяются на интеллектуальные ("умный"-"глупый", "интересный"-"банальный") и эмоциональные ("радостный", "желанный", "противный").
Вторая подгруппа - оценки сублимированные или абсолютные.
Здесь также имеется два разряда: оценки эстетические и этические. Эстетические - основаны на синтезе сенсорных и психологических оценок ("красивый", "безобразный", "отвратительный").
Этические подразумевают наличие нормы, каковой является гуманность в отношениях между людьми, уважение чести и достоинства личности ("добро", "благо", "зло", "достойный", "порочный", безнравственный" и т.п.).
Третью подгруппу образуют рационалистические оценки.
Возникают и формируются они в процессе и под влиянием практической деятельности человека: в связи с получением (извлечением) пользы, достижением известной цели, выполнением некоторых функций и т. д.
1 Арутюнова Н.Д. Типы языковых значений: оценка, события, факт. - М., 1988. С. 20.
15
К оценкам такого рода причисляют утилитарные ("полезный" -"вредный", "благоприятный" - "неблагоприятный"), нормативные («правильный» - "неправильный", "доброкачественный" "дефективный", "здоровый" - "больной"), телеологические ("целесообразный" - "нецелесообразный", "удачный" - "неудачный", "эффективный" - "неэффективный")1.
Вся сложность оценки кадров органов внутренних дел (впрочем, как и всех кадров государственной службы) заключается в степени целесообразности применения этих частнооценочных суждений для комплексной и объективной оценки сотрудников, а также перевода ее (оценки) в плоскость организационно-правового способа.
Рассмотрение сущности оценки кадров следует начать с ее определения.
Существует несколько определений оценки кадров.
Так, авторский коллектив под руководством профессора А.Я.Клебанова считает, что оценка кадров - это одно из направлений деятельности по управлению кадрами, направленное на определение уровня эффективности выполнения работ руководителем или специалистом; оно характеризует их способность оказывать непосредственное влияние на деятельность какого-либо производственного или управленческого звена и является обязательной составной частью периодически проводимой деловой оценки руководителей и специалистов2.
В научной литературе советского периода было принято считать, что с предметным результатом трудовой деятельности всегда связан ее общественный результат, который обусловлен значением индивидуального вклада того или иного работника в общественный процесс
1 Вольф ЕМ Указ. раб. С. 8.
2 Управление персоналом: Энциклопедический словарь /Под ред. проф. Слебанова. - М.. 1999. С.235-238.
А.Я.Клебанова. - М„ 1999. С.235-238.
г
16
производства. Поэтому в комплекс мотивов всегда включалась и общественная мотивация (стремление быть признанным другими, стремление внести вклад в общественное дело).
Важным фактором воздействия на мотивацию является ее оценка. Работник заранее знает, что его деятельность будут оценивать, он ждет эту оценку, предвидит ее, прогнозирует в соответствии с ней запланированный результат и выполняет в расчете на него свою работу, учитывая при этом лежащие в основе этой оценки общественные нормы. В то же время ориентация на общественную оценку не может превращаться в доминирующую цель деятельности, первичным и главенствующим должен оставаться сам результат деятельности, ибо такое перемещение цели может привести к изменениям в структуре деятельности, а через нее и к изменениям результата труда. Общественная оценка, влияющая на мотивацию труда должна использоваться для получения нужных, общественно полезных результатов.
Многими исследователями отмечается, что отношения, складывающиеся между работниками и теми, кто оценивает их работу, могут оказывать влияние на результат труда по-разному. Оценки на фоне готовности помочь, и оценки, высказанные в коллективе, в котором преобладают отношения неблагожелательности, зависти и корыстолюбия, а также суждения дилетантов приводят к различным социально-психологическим последствиям.
Кроме того, оценка может быть направлена как на саму работу, так и на того, кто ее выполняет. Социально-психологическое воздействие оценки в этих случаях будет различным. Особенно ярко это проявляется в оценках, которые носят критический характер.
Зависимость действия оценки от роли, которую играет в жизни человека сфера оцениваемой деятельности, во многом объясняется тем, что каждый человек, хотя и в разной степени, стремится работать в той
17
области, которая наиболее соответствует основным чертам его личности, а также имеет для него особую личную значимость.
Социально-психологическое действие оценки существенно зависит также от уровня притязаний работника, который определяется не только степенью "освоения" соответствующей сферы служебной деятельности. Если результаты труда начинающего работника будут оцениваться по "меркам" опытного, то такая оценка скорее всего не даст положительного эффекта, так как не будет соответствовать уровню, который реально доступен для начинающего работника.
Поэтому позитивное воздействие оценки зависит от того, насколько хорошо продуманы дифференцированные требования (их можно рассматривать как одну из форм оценок) к используемым при этом показателям.
В системе оценки важное место принадлежит показателю эффек-тивности оценки К Он определяется прежде всего степенью объективности оценки,которая зависит:
а) от полноты и точности информации об объекте оценки;
б) от значимости критериев оценки.
Для того чтобы более или менее объективно оценить деятельность того или иного работника, важно оценивать и его личное отношение к оценке.
К сожалению, очень часто оценки членов аттестационных комиссий, как продемонстрировало проведенное исследование, бывают поверхностными, шаблонными в отношении действительных мотивов деятельности аттестуемых сотрудников. Так, каждый пятый (20,6%) респондент счел свою аттестацию необъективной. Потому очень важным качеством для тех, кто занимается оценкой людей, является уме-
1 Базаров Т.Ю. Технологии оценки и отбора государственных служащих //Вестник государственной службы. 1995. С. 144. |
