ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность темы исследования. В настоящее время одной из наиболее динамично развивающихся отраслей публичного права является конституционное право. В целом происходит поступательное движение к наполнению его более демократичным и гуманным содержанием, стремление к включению в него всех достижений современного цивилизованного общества. Это происходит путем изменения содержания ранее существовавших подотраслей и институтов российского конституционного права. Появляются новые нормы и институты. Данный процесс ведет к изменению системы источников конституционного права.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. система источников конституционного права претерпела существенные изменения. «Складывающееся в нашей стране конституционное право в силу исторических причин обрело более сложную систему источников, чем та, которая питала в свое время советское государственное право»'. Появились ранее неизвестные российскому конституционному праву акты, такие как федеральные конституционные законы, договоры между Российской Федерацией и ее субъектами, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Возникновение устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа связано с существенными изменениями федеративных отношений в России,
1 Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. № 4. С.З.
повышением юридического статуса краев и областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения, и их
[_ вхождением в Российскую Федерацию наравне с республиками на правах
ее полноправных субъектов.
I Однако процесс становления новых федеративных отношений не
завершен, он активно продолжается и в настоящее время. Причем иногда довольно болезненно и конфликтно, поэтому научное осмысление и правовое решение наиболее острых вопросов, возникающих на практике,
являются задачами современной науки конституционного права.
i
! Не способствует комплексному изучению уставов отсутствие
w основополагающих федеральных актов, таких как федеральный закон об
общих принципах организации представительных и исполнительных
! органов государственной власти, предусмотренный ч.1 ст. 77
| Конституции Российской Федерации, федеральный закон о принятии в
Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта,
предусмотренного ч.2 ст. 65 Конституции Российской Федерации,
поскольку ими должны во многом руководствоваться уставы. Очень
i
ф сложными являются проблемы, связанные с нормативным
I регулированием разграничения предметов ведения и полномочий между
| органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов. Не до конца ясным представляется
место договоров по этому предмету.
I; Комплексное изучение уставов края, области, города федерального
| значения, автономной области, автономного округа, их основных свойств
как источников конституционного права позволяет четче определить
статус края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа, которые принимают данный
учредительный документ в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года.
Исследование нормативных правовых актов, регулировавших организацию государственной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе до появления устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, позволяет выявить этапы эволюции самого устава и способствует более точной оценке современного состояния нормативного регулирования в этой области.
Уставы как источники конституционного права обладают рядом специфических свойств, которые требуют комплексного исследования. Актуальность такого исследования связана так же и с тем, что многие субъекты Федерации, принимающие уставы, не обладают достаточными правовыми традициями в разработке и реализации такого рода документов. Поэтому на практике встречаются несоответствия уставов с федеральным законодательством, внутриструктурные противоречия, ошибки, связанные с несоблюдением правил юридической техники. Это требует научного исследования и должной правовой оценки.
Важной задачей современной науки конституционного права является необходимость выработки надлежащих практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законотворчества субъектов Российской Федерации. Поскольку в связи с принятием федеральных актов, возникновением новых отношений, требующих правового урегулирования, объективно необходимо внесение изменений в устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Это должно способствовать повышению эффективности уставного регулирования.
Степень разработанности темы. Современная научная литература по конституционному праву не обошла вниманием новый предмет исследования - устав края, области, автономного округа, автономной области, города федерального значения. В ряде работ по конституционному праву изучались уставы, их содержание, место, которое они занимают в структуре российского законодательства. Однако эти исследования, как правило, посвящались изучению какой-либо одной проблемы. В то же время комплексного анализа устава края, области, города федерапьного значения, автономной области, автономного округа в качестве нового источника российского конституционного права до сих пор не предпринималось. Но именно такой метод исследования вопроса позволяет изучить многие проблемы законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе связанные с сохранением единого конституционного пространства Российской Федерации, с эффективностью уставного регулирования.
Безусловно, отсутствие комплексных исследовательских работ по изучению устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как единого целого, во многом это связано с тем, что эти документы появились сравнительно недавно. Принятие большей части действующих уставов приходится на 1995 год, но многие были приняты и в конце 1996 года (например, Устав Московской области), а устав Санкт-Петербурга - 4 февраля 1998 года. Поэтому только в настоящее время можно говорить о завершении процесса формирования этого вида нормативных актов. Поскольку уставы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа не только приняты подавляющим числом субъектов Федерации, но и в настоящее время идет активный процесс
принятия изменений и дополнений уставов. Тенденции развития этого вида нормативных актов требуют научного анализа.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе изучения принятых уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов выявить основные закономерности развития этих источников конституционного права, определить их свойства, предмет, место в системе источников конституционного права, провести анализ структуры и содержания устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
В диссертации решаются следующие задачи:
- исследование процесса становления и юридического оформления основных правоотношений, которые в настоящее время регулируются уставами субъектов Российской Федерации;
- рассмотрение особенностей правового статуса краев, областей, городов федерального подчинения, автономной области, автономных округов, установленного Конституцией Российской Федерации;
выявление основных свойств устава как источника конституционного права;
- анализ динамики объема уставного регулирования;
- определение предмета регулирования и типологии структуры уставов субъектов Российской Федерации;
комплексное исследование особенностей регулирования основных институтов конституционного права, содержащихся в уставах субъектов Федерации;
выработка рекомендация для более эффективного законотворчества субъектов Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой диссертации являются общенаучные и частно-научные методы: исторический, логический, системно-структурный, формально-юридический и иные методы познания. Особое место в работе занимает сравнительно-правовой метод, поскольку в диссертации проводится анализ большого числа однотипных нормативно-правовых актов.
Диссертантом изучены основные современные работы по данному вопросу. Теоретическую базу исследования составили работы следующих авторов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, В.В. Пустогарова, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.
В процессе работы автор учитывал подходы и взгляды на федерализм, заложенные трудами российских дореволюционных юристов А.Д. Градовского, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Котляревского, Н.М.Коркунова, Н.Н. Лазаревского, А.С. Ященко. При написании диссертации использовались труды государствоведов советского периода С.С. Кравчука, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, И.Е. Фарбера, Н.П. Фарберова.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании нового источника конституционного права, которым является устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. При этом предметом подробного изучения стали основные свойства устава края, области, города федерального
10
значения, автономной области, автономного округа как источника права, его структура, содержание, место в системе всего российского законодательства, и, в частности, законодательства субъекта Федерации. В результате анализа нормативных актов сформулированы следующие положения, которые и выносятся на защиту:
1. Конституция Российской Федерации не содержит норм, позволяющих говорить о разных статусах субъектов РФ. Таким образом, можно говорить только об особенностях правового статуса, но ни о различии в правовом статусе субъектов Федерации.
2. Исходя из конституционных положений о равенстве статусов всех субъектов Российской Федерации следует вывод, что уставы краев и областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения по охвату сфер регулирования в целом соответствуют конституциям республик, являются основным законом как для органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и для граждан, проживающих на территории данного субъекта Федерации.
3. Предметом регулирования уставов являются правоотношения, связанные с закреплением статуса самого субъекта Федерации, организацией государственной власти на его территории, и обеспечением соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных федеральной Конституцией на территории субъекта Федерации.
4. Уставы регулируют основные институты конституционного права: статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; предметы ведения соответствующего субъекта Российской Федерации; его административно
11
территориальное устройство; защита основных прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта Российской Федерации; экономика и финансы соответствующего субъекта Российской Федерации; законодательная и исполнительная власть в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе; судебная власть в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе; правоохранительная деятельность на территории субъекта Российской Федерации; местное самоуправление в соответствующем субъекте Российской Федерации.
5. Уставы объединяет их общее функциональное назначение в системе законодательства края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, общие для них принципы и нормы федерального законодательства, в соответствии с которыми они регулируют схожие правоотношения в соответствующем субъекте Российской Федерации.
6. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа обладает способностью признавать и юридически оформлять важнейшие социально - экономические и общественно - политические институты субъекта российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, то есть обладает учредительным свойством.
7. Уставы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа обладают рядом общих юридических свойств: верховенство в системе законодательства края, области, города федерального значения, автономной области, автономном округе, гарантии стабильности и то, что они являются правовым
12
основанием, базой на которой строится вся система законодательства субъекта Федерации.
Апробация результатов. Основные выводы и обобщения, сделанные в работе, были опубликованы в статьях по теме диссертации.
Ряд положений диссертации использовался при подготовке заключений на проекты ряда федеральных законов в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по запросам Правительства Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Глава 1. Развитие статуса края, области, города федерального значения, автономной области, автономного края в связи с реформированием федеративного устройства России.
С началом экономических и политических реформ во второй половине восьмидесятых годов становится актуальной тенденция к децентрализации и демократизации системы государственной власти. Такое положение явилось следствием многих причин, как объективного, так и субъективного характера.
Кроме кризиса в экономике, управлении, идеологии, межнациональных отношениях, наступил и политический кризис,
13
обусловленный во многом ошибками руководства страны. Стало совершенно очевидно, что без определенных реформ нельзя обойтись. Но реформирование огромного комплекса отношений сразу показало, что это длительный и нелегкий процесс для экономики, социальной сферы и для России в целом.
В кризисе находились система федеративных и межнациональных отношений. Глубокое противоречие возникло между территориальным и национальным принципами организации государственного устройства России. По своему экономическому, политическому, демографическому и т.д. потенциалу области и края вполне были сравнимы с республиками в составе РСФСР. Однако в соответствии с Конституцией СССР 1977 года и Конституцией РСФСР 1978 года не имели равных прав с автономными республиками, входящими в состав РСФСР.
Параграф 1. Начальный этап реформы федеративного устройства России (конец 1989 г. - 1992 г.). Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в это период.
Процесс становления новых федеративных отношений в России протекал довольно болезненно и конфликтно1.
После принятия 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР, в п. 9 которой была признана «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных
1 Подробно этот процесс широко освещен в научной литературе: см, например, Крылов Б.С, Ильинский И.П., Михалева Н.А. Проблемы суверенитета в Российской Федерации М., 1994.
14
областей и автономных округов, равно как краев и областей РСФСР»1, стратегическая инициатива продолжения реформ в стране переходила к Российской Федерации. Назревшие проблемы российского федерализма пришлось решать в условиях полного суверенитета Российского государства и с учетом реальной обстановки, сложившейся в его отдельных регионах.
Становление современного правового статуса краев и областей проходило постепенно2. И.А. Умновой1 сделана попытка ввести определенную периодизацию этого процесса. Автор выделяет три этапа: первый - со второй половины 80-х годов до подписания 31 марта 1992 года Федеративного Договора. Он связан с преобразованием края, области из административно-территориальной единицы в территориальное образование с правами автономии. Второй - до принятия новой Конституции РФ, связанный с приобретением краем, областью правового статуса государственно-территориального образования с правами субъекта Российской Федерации. Третий -современный период послеконституционного развития.
Следует в целом согласиться с такой периодизацией, поскольку она совпадает с периодизацией процессов становления новых федеративных отношений в целом. Но следует отметить, что характеристика периодов не столь однозначна. Автор полагает, что с подписание*м Федеративного договора края и области не получили полноценного статуса субъекта федерации, однако завоев&та статус
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.
2 В данной главе особое внимание уделено процессу повышения статуса прежде всего краев и областей, поскольку именно этот процесс оказывал решающее воздействие на становление современного статуса городов федерального значения, автономной области, автономных округов
15
автономного образования с правах\ш, имеющимися в частности, у областных автономий таких унитарных централизованных государств, как Италия, Испания.2
В Постановлении Верховного Совета3 РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (О Федеративном договоре)», принятом 16 мая 1991 года, были изложены основные принципы построения федеративных отношений. Гарантировалась территориальная целостность Российской Федерации и ее субъектов (п.1); определялось действие законодательных актов, принятых в пределах полномочий РСФСР или органов власти субъектов федерации, в том числе национальных автономий, краев и областей (п.4); признавалось право автономных областей и автономных округов на выход из состава краев и областей (п.6). В пункте 7 четко говорилось о подготовке законодательного акта «Об административно-территориальном образовании (крае, области) РСФСР», в котором бы предусматривалось повышение их статуса и самостоятельности в решении социально-экономических, политико-правовых и культурно-национальных вопросов, «исходя из того, что края и области Российской Федерации становятся полноправными субъектами РСФСР»4
Решающие преобразования происходили как в изменении статуса исполнительной власти, так и в статусе и полномочиях краевого,
1 Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 8-9. С. 43.
2 Умнова А.И. Там же. С. 46.
3 В проекте это постановление было принято Постановлением съезда народных депутатов РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (О Федеративном договоре)» от 5 апреля 1991 года./ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №>16. Ст. 501.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №22. Ст. 770.
16
областного Советов народных депутатов как органе государственной власти области, края в целом.
Еще в октябре 1990 года Верховным Советом РСФСР были принят Закон «О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году»1. Именно в нем появились нормы, расширяющие бюджетные права автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев и областей. Республики, входящие в состав РСФСР, национально-государственные и административно-территориальные образования получали определенные бюджетные права: они самостоятельно определяли порядок распределения подоходного налога с граждан по соответствующим бюджетам (ст. 5); в отношении соответствующих бюджетов не допускалось «вмешательство вышестоящих органов в процесс их разработки, утверждения и исполнения» (ст.1); Верховными Советами республик, входящих в состав РСФСР и органами власти национально-государственных и административно-территориальных образований утверждались некоторые нормативы отчислений, рассматривались предложения о финансировании общереспубликанских целевых программ (ст. 7), определяли порядок формирования бюджетов их регионов на 1991 год (ст.8).
По ранее действующему Закону РСФСР от 20 ноября 1980 года «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» (с последующими изменениями и дополнениями)2 органом государственной власти являлся краевой, областной Совет народных депутатов, исполнительным и распорядительным органом краевого, областного Совета являлся соответствующий исполнительный комитет.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990.
№ 22. Ст. 262.
2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1593; 1982. № 24. Ст. 807; 1982. Ш 26. Ст.918; 1985. № 9. Ст 307; 1986. № 23. Ст. 637; 1987. М> 28. Ст. 989.
17
В этом законе подробно определялся статус, порядок работы, образования и избрания органов Совета, их структура, функции и т.д.
Существенные изменения произошли в организации власти в связи с принятием Постановления Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 года «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР»1. В соответствии с этим постановлением Президент РСФСР получил право впредь до принятия закона РСФСР об управлении краем, областью РСФСР, законов РСФСР об автономных областях, автономных округах в РСФСР отстранять от должности председателей краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов в определенных постановлением случаях. Кроме того, впервые вводится должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа. Он является правопреемником исполнительного комитета соответствующего Совета, назначается и освобождается Президентом РСФСР.
Указом Президента РСФСР «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»2 от 22 августа 1991 года был введен новый институт - представителя Президента РСФСР на местах. В ст. 5 Указа было сказано, что «в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда, Президентом РСФСР назначаются его представители на местах, которые
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №34. Ст. 1125.
: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №34. Ст. 1146. |
