Введение.
Одним из важнейших направлений укрепления и развития социально-экономического потенциала России является формирование эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Около 14 тысяч российских органов местной власти несут сегодня на своих плечах основное бремя повседневных забот своих граждан. Нерешенные экономические, политические, правовые и социальные проблемы существенно осложняют конкретную работу муниципальных органов, не дают возможности по настоящему заглянуть в завтрашний день российской государственности. Какой должна быть власть, что нужно поставить в ряд наиболее важных приоритетов развития страны и общества?
Сказанное в наибольшей степени относится к проблемам формирования системы власти и управления в городах, так как Российская Федерация - это высоко урбанизированная страна, почти 73% населения проживает в городах, около 61% в крупных городах. Крупные города России имеют большой творческий и экономический потенциал, играют ведущую роль в жизни российского общества.
Urbs et orbis1 - эта фраза могла бы стать девизом развития мирового сообщества, так как город - это общественно-правовой и экономико-политический организм, кон-
1 Город и мир (лат.) i
J I
j
а
6
центрирующий в себе как все лучшее к чему стремится человек, так и порождающий сложнейшие аспекты его существования. Европейский и мировой опыт подсказывает, что вступив на путь демократических преобразований мы вольно или невольно будем сталкиваться с рядом проблем, которые сегодня пытаются решить развитые демократические государства. И одной из наиболее сложных из них является построение эффективной экономичной демократичной структуры муниципальной и государственной власти в городах-мегаполисах .
В период глубоких социально-экономических преобразований в России возникают новые трудности развития территориальных сообществ граждан, приобретающие особый характер в связи с формированием правового государства, становлением системы народовластия, рыночной экономики. Соотношение городского местного самоуправления, права и государства является сегодня одной из наиболее актуальных и вместе с тем сложных юридических проблем.
Сегодня очевидно, что правовое обеспечение построения системы органов управления в городских муниципальных образованиях, их компетенции в решении многих проблем в правовой и социально-экономической сфере, ставят исследователей-правоведов перед необходимостью их разрешения. При этом городское местное самоуправление понимается как
7
важный и сложный элемент конституционного строя индустриальных государств. Именно оно представляет собой самостоятельную структуру, которая не входит в систему государственной власти, но вместе с тем активно участвует в реализации функций государства, направленных на обеспечение интересов населения.
Необходимо заметить, что местное самоуправление в городских муниципальных образованиях способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан, формированию гибкой системы управления, адаптированной как к условиям мегаполиса, так и к особенностям небольшого города. Кроме того объединяя людей для решения локальных проблем, городское самоуправление способствует разрешению социальных противоречий.
Чрезмерное вмешательство государства в экономику, другие сферы общественной жизни, отчуждение трудящихся от собственности, от государственной власти препятствовали формированию развитого гражданского общества в России. Поэтому строительство городского самоуправления в нашей стране оказалось одной из самых трудных задач становления новой государственности. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических (непоследовательный характер рыночных преобразований), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность город-
8
ских бюджетов), социальных (распад некогда существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения), политических (падение доверия граждан к институтам власти), правовых (отсутствие четкого правового механизма решения) проблем. Теоретическое осмысление ситуации становления принципиально нового муници- пального законодательства необходимо, по мнению автора, для формирования нового направления в теории самоуправления и ее правового обеспечения применительно к муниципальным образованиям городского типа.
Существование на западе множества подходов к организации местного самоуправления, вовсе не означает господства какой-то одной доктрины в ее классической или со- временной интерпретации. Размышляя о развитии теории са-моуправления вообще, важно осознать, насколько она будет соответствовать российским реалиям. Очевидно, что про- цесс реформирования городских муниципальных образований в такой огромной и многонациональной стране, как Россия, не может быть простым, гладким и бесконфликтным.
В исторически сжатые сроки предстоит сделать то, на что в современных демократических государствах ушли столетия . Городское местное самоуправление должно объектив- но вырасти из глубины народной жизни и соответствовать историческим и культурным традициям российского общест-
9
ва. Поэтому перед отечественной правовой наукой государ-ствоведения стоит сложная задача создания универсальной модели городского муниципального образования, учитывающей особенности национального и мирового опыта организации местного самоуправления. Все вышеизложенное и побудило автора обратиться к теоретической разработке организационно-правовых основ деятельности муниципальных органов в крупных городах.
Актуальность исследования.
Решение этой проблемы необходимо для обеспечения социально-экономического развития городов, обеспечения конституционных прав жителей на местное самоуправление, с учетом все большего возрастания роли муниципальной власти в этих процессах.
На базе теоретического и практического материала, необходимость исследования правовых аспектов функционирования крупных городов, диктуется потребностью оптимизации структуры управления, создания эффективной и демократической системы власти, обеспечивающей устойчивое развитие мегаполисов, создания условий существования и развития системы городского самоуправления крупных урбанизированных регионов. Теоретическое исследование этих вопросов позволит расширить научные представления по
10
проблемам правового регулирования отношений, возникающих в процессе организации и деятельности органов власти в крупном городе.
Исследование особенностей местного самоуправления в крупных городах позволит выработать предложения по укреплению и развитию российского законодательства в области государственного (конституционного) и муниципального права.
Существенное влияние на перспективы развития и формирование муниципальных структур городов оказывает экологическая ситуация на урбанизированной территории, улучшение которой, составляет одно из главных направлений деятельности органов местного самоуправления, которые должны иметь возможность принимать соответствующие правовые акты в этой области.
Актуальность темы диссертационного исследования основывается также на практической значимости и необходимости непосредственного использования полученных результатов в практике органов местного самоуправления таких крупнейших мегаполисов как Москва и Санкт-Петербург.
Разработанность темы.
Отдельные правовые аспекты организации власти в городе, формирования и развития самоуправления ис-
11
следовались в трудах следующих ученых: Авакьяна С. А.,
Атаманчука Г.В., Баглая М.В., Барабашева Г.В., Василь-чикова А.И., Велихова Л.А., Веремеенко И.И., Габричидзе Б.Н., Герасимова А.П., Градовского А.Д., Коваленко А.И., Когута А.Е., Кронского B.C., Кутафина О.Е., Лазарева В. В., Мальцева Г.В., Пертцика В.А., Пикулькина А.В., Пискотина М.И., Постникова А.Е., Фадеева В.И., Шеремета К.Ф., Энтина Л.М. и других.
Экономико-правовые и социологические вопросы развития крупных городов (чаще в рамках общей теории управления) рассматривались в работах Абрамова В.Ф., Беспечной Р. Я., Боголюбова B.C., Брячихина A.M., Бялковской В., Вайнберга Э.И., Валентей Д.И., Литовки О.П., Межевич М.Н., Моисеева Н.А., Морозовой Т.Г., Норкина К.Б., Петровой Е.В., Попова А.И., Рукавишникова В.О., Сигова И.И., Чернецкого A.M., Чернышева М.А., Янковой З.А. и др.
Вместе с тем необходимо отметить, что организационно-правовые основы местного самоуправления в крупном городе, как комплексная проблема, в юридической литературе практически не рассматривалась. Несмотря на то, что процесс урбанизации продолжает в нашей стране нарастать и уже принят ряд важнейших правовых актов, определяющих пути становления системы местного самоуправления в Рос-
12
сии, при этом имеет место ряд серьезных конфликтов между городской местной властью и губернаторами, что становилось предметом обсуждения в Конституционном суде Российской Федерации. Веление времени настоятельно требует уделять пристальное внимание формированию муниципального законодательства вообще1 и правовым основам деятельности органов местного самоуправления в крупных городах в частности.
Объект исследования.
Объектом исследования являются функционирующие системы местного самоуправления на уровне крупного города.
Предмет исследования.
Предметом исследования являются организационно-правовые основы деятельности органов власти и управления в городе и их компетенция.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования состоит в изучении правовых и организационных основ формирования, организации и деятельности местного самоуправления в крупных городах, путей
1 Проект основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета. - 14.04.1999.
13
создания материально-финансовых ресурсов, необходимых для осуществления задач органов местного самоуправления урбанизированных территорий и совершенствование этого процесса.
Исходя из общей цели определены следующие задачи:
осветить историю формирования системы местного самоуправления урбанизированных территорий;
проанализировать организационно-правовые основы становления органов самоуправления в пределах урбанизированных территорий;
охарактеризовать экономические и социально-политические причины и факторы формирования крупных урбанизированных регионов;
определить понятие и правовой статус городов-мегаполисов;
- рассмотреть общую характеристику уставных документов и основных нормативно-правовых актов крупных городов;
- исследовать полномочия представительных органов городского самоуправления;
- определить компетенцию исполнительных органов муниципальной власти в крупных городах;
- рассмотреть правовые аспекты муниципальной службы;
14
- исследовать установление административно-территориального деления и построение системы власти и управле-
i ния урбанизированных территорий;
- выделить особенности структуры органов местного самоуправления в процессе усложнения системы городского управления;
- проанализировать правовые Формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в крупных городах;
- определить пути эффективного использования городской муниципальной собственности;
- рассмотреть вопросы реализации городскими муниципальными органами финансово-бюджетных полномочий;
- проанализировать полномочия финансовые, экономические и правовые возможности муниципальных органов урбанизированных территорий по охране окружающей среды.
Методология исследования.
Методологическую основу диссертации составляют законы диалектико-исторического метода познания. В исследо-f вании используются методы конкретного исторического анализаг статистического анализа, сравнительного право-Ь ведения, социологического исследования. В работе был использован структурно-функциональный подход, как один из
15
основных методов исследования системных объектов, позволяющий проследить тенденции развития городской инфраструктуры. Использован также формально-юридический и другие методы исследования.
Научная новизна работы состоит в том, что:
- обосновывается правовая концепция развития городских муниципальных образований;
- уточняется содержание понятия местного самоуправления применительно к крупному городу;
- предлагается правовая модель структуры крупного города (мегаполиса);
- дается определение мегаполиса;
- выделяется самостоятельная роль крупных городов в государственной и региональной социально-политической и экономической структуре;
- аргументируется формирования многоуровневой структуры городской власти;
теоретически исследуются и обосновываются виды правовых отношений, возникающие в процессе деятельности органов городского самоуправления в крупных городах;
- предлагается государственно-муниципальная структура власти мегаполиса;
16
- подтверждается необходимость обязательного правового регулирования деятельности местного самоуправления урбанизированных территорий по вопросам охраны окружающей среды;
- подготовлен проект модельного Закона "О статусе столицы субъекта Российской Федерации";
- обосновывается применение принципа субсидиарности при определении круга полномочий органов местного самоуправления крупного города;
- выделяются наиболее актуальные и приоритетные задачи городской администрации в крупном городе;
- предлагается и обосновывается необходимость издания в Российской Федерации модельного устава города;
- внедряется использование структурно-правовых моделей крупных городов для эффективной оптимизации системы власти в городе.
На защиту выносятся следующие положения: 1. В целях совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в крупных городах необходимо создать модельный устав города в Российской Федерации, что даст возможность городским законодателям на его основе разработать и принять устав своего города. Это позволит поддерживать уставные
17
документы городов в рамках общероссийского законодательства, обеспечивать правовое разрешение многих спорных и конфликтных вопросов административно-территориального деления и построить эффективную систему власти.
2. Построение структурно-правовых моделей крупных городов позволит оптимизировать систему власти в городе, которая должна строиться с учетом исторических, экономических, социальных и географических особенностей крупного города (урбанизированной территории). С этой точки зрения наиболее предпочтительной представляется двух-трехзвенная государственно-муниципальная структура власти: государственная власть на уровне гооода и админист-ративной территории, являющейся частью города, а в районах города - местное самоуправление, которое позволит обеспечить конституционное право жителей крупных городов на самостоятельное решение местных вопросов.
3. Властно-управленческий механизм крупного городского образования должен строиться на принципах государственно-муниципальной системы, где устав города четко бы определял компетенцию государственных и муниципальных органов, сохраняя при этом единство городского управления и хозяйства.
4. Определяя в уставе компетенцию органов самоуправления крупного города, следует руководствоваться принци- |
