3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Одной из основных проблем социально-экономического развития нашей страны является обеспечение экологической безопасности граждан, охрана окружающей природной среды и рационального природопользования. За последние годы принят ряд документов, направленных на оздоровление экологической обстановки в России. Однако, несмотря на принимаемые меры, работа по экологическому оздоровлению страны ведется недостаточно эффективно.
За длительный период деятельности государственного комитета по охране природы накоплен богатый опыт, который нуждается в обобщении. Необходимость его исследования деятельности диктуется проблемой совершенствования государственного природоохранительного управления в целом, проблемой создания, функционирования и контроля.
Анализ теоретического и практического материала по данному вопросу дает право увязать его с актуальными проблемами совершенствования государственного управления охраной окружающей среды, сделать необходимые выводы по улучшению структуры управления в этой сфере, системы природоохранительного законодательства, юридической ответственности в целом и ее видов.
Вопросы сохранения в естественном состоянии природных комплексов и объектов, имеющих генетическое, экологическое, научное, культурно-просветительское значение, находятся в центре внимания государственных органов.
Выбор темы данного диссертационного исследования определен не только актуальностью проблем правовой охраны особо
4
охраняемых природных территорий в целом и заповедования, в частности, а также недостаточным уровнем государственного управления и контроля за сохранением режима особо охраняемых природных территорий. К настоящему времени законодательный материал пополнился значительным количеством новых нормативных актов и претерпел качественные изменения, определив принципиально новый подход в регулировании отношений в сфере заповедования природных комплексов и объектов.
Вопросы правовой охраны природы, в том числе особо охраняемых природных территорий, исследовались отечественными учеными-специалистами в области экологического, природоре-сурсного права - Петровым В.В., Колбасовым О. С, Мунтяном В.Л., Шемшученко Ю.С., Берхольцасом И.И., Полянской Г.Н. и
др.
Сравнительно-правовой метод позволяет выявить объективные тенденции в формировании и развитии современного законодательства в области правового режима особо охраняемых природных территорий. Его анализ позволяет более детально рассмотреть вопросы правового регулирования природных комплексов и объектов, выявить определенные недостатки, содержащиеся в нормативной базе, и дает возможность сформулировать и предложить варианты их устранения. Поэтому исследование правового режима особо охраняемых природных территорий - реальная необходимость, обусловленная недостаточным исследованием данной темы в современной научной литературе.
Объектом исследования является правовой режим особо охраняемых природных территорий.
5
Предметом исследования выступают природоресурсные и экологические правоотношения.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является :
а)исследование экологического законодательства Российской Федерации, регулирующего правовой режим особо охраняемых природных территорий;
б)характеристика природно-заповедного фонда РФ;
в)рассмотрение структуры государственного управления и контроля, их компетенции и полномочий;
г)определение путей повышения эффективности государственного управления и контроля за режимом особо охраняемых природных территорий;
д)установление видов юридической ответственности за нарушения режима особо охраняемых природных территорий;
е)выработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования охраны природно-заповедных территорий и объектов.
Данная цель достигается в процессе изучения исторических предпосылок управления природно-заповедным фондом России, анализа современного состояния природоохранного дела, исследования ситуации развития и функционирования особо охраняемых природных территорий. Результаты работы могут найти применение в конкретном обеспечении программ совершенствования механизмов управления данной сферой.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, а также естественнонаучные и фило-
6
софские взгляды на вопросы взаимодействия общества и природы и основные направления их реализации.
При работе над диссертационным исследованием использовались положения и выводы ученых-специалистов в области экологического, природоресурсного, гражданского, административного, уголовного права - Алексеева С.С, Братуся С.Н., Бах-раха Д.Н., Астанина Л.П., Благосклонова К.Н., Веденина Н.Н., Грибанова В.П., Гусева Р.К., Ерофеева Б.В., Перфилова М.Н., Разгельдеева Н.Т.
Большинство выводов и положений диссертации основано на действующих нормативных актах и актах правоприменения.
Новизна исследования и научные результаты. До настоящего времени проблема правового режима особо охраняемых природных территорий была исследована в недостаточной мере. В целом ряде работ лишь в небольшой степени затрагиваются вопросы заповедования и правового регулирования особо охраняемых природных территорий. Все они написаны до принятия Федерального закона Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях», и поэтому не учитывают особенности их правового режима.
Это позволяет сделать вывод о том, что тема диссертационного исследования актуальна и свидетельствует о ее научной новизне. Решая задачи, вытекающие из поставленной темы диссертационного исследования, автор основное внимание уделил анализу правового режима особо охраняемых природных территорий.
7
Научная новизна работы заключается в том, что в юридической литературе это первое комплексное исследование правового режима особо охраняемых природных территорий.
В данной диссертации:
1.Проведен глубокий анализ законодательной базы и места особо охраняемых природных территорий в структуре экологических правоотношений.
2.Дано описание исторических предпосылок государственного управления и государственного контроля в сфере особо охраняемых природных территорий.
3.Обоснована необходимость совершенствования государственного управления природно-заповедными территориями Российской Федерации.
4.Собран большой объем исторического материала, отражающий этапы становления государственного управления особо охраняемыми природными территориями.
5.Проанализированы действующие нормативные акты Российской Федерации, изданные в последние годы; для сравнения приводится опыт США и ФРГ.
6. На примере Саратовской области показана современная ситуация, прослеживаются проблемы организации, функционирования и финансирования особо охраняемых природных территорий.
7.Представлены виды юридической ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.
8.Даны конкретные предложения и рекомендации по решению многих взаимосвязанных задач.
8 Основные положения, выносимые на защиту.
1.В настоящее время выделяются несколько видов заповедного режима. Исходя из их анализа предлагаются следующие определения: режим абсолютного заповедования исключает хозяйственную и рекреационную деятельность, а также любое вмешательство в ход естественных процессов, если они не совместимы с целями и задачами заповедования данного природного объекта или природного комплекса. Режим абсолютного заповедования присущ природным заповедникам и памятникам природы. Относительно-заповедный режим свойственен природным заказникам. Он допускает ограниченную хозяйственно-рекреационную деятельность в рамках выполнения тех задач, которые поставлены перед соответствующим природным комплексом или объектом.
Смешанный природно-заповедный режим сочетает в пределах одного комплекса абсолютные запреты, распространяемые на отдельные участки природы или виды деятельности, с ограничением и согласованным рекреационным использованием заповедной территории. Смешанный режим присущ национальным и природным паркам.
2.В первом параграфе первой главы просматриваются этапы становления и развития законодательной базы по особо охраняемым природным территориям.
З.На основе анализа норм права выявляются разночтения в действующем законодательстве Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях и даются пути их устранения. Так, в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 года в статье 60 «Природно-
9
заповедный фонд Российской Федерации» говорится о государственных природных заповедниках, включая биосферные заповедники, заказники. А в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях», принятом Государственной Думой 15 февраля 1995 года,1 уже сказано о государственных природных заказниках; национальные природные парки переименованы в национальные парки и природные парки. Это разделение, на наш взгляд, имеет большое значение, так как памятники природы, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, отнесенные к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, Красные книги республик в составе Российской Федерации, образуют природно-заповедный фонд Российской Федерации и обеспечиваются особой охраной государства в интересах настоящего и будущего поколения людей.
4.Необходимо провести инвентаризацию памятников природы с делением их на памятники природы Федерального, регионального и местного значения, уточнение их статуса, установление режимов пользования.
5.Предлагается упорядочить систему управления и государственного контроля по заказникам субъектов Федерации (определение их категорий согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях», разработка Положений по ним).
б.Образовать на основе вышеизложенного в Саратовском Заволжье комплексную сеть территорий регионального или федерального значения с включением в нее фрагментов сохранившихся участков степи (зональной флоры).
1 См.: «Российская газета». 1995. 22 марта.
10
Завершением всей этой работы должно явиться составление кадастра особо охраняемых природных территорий Саратовской области.
6.Анализ действующих нормативных актов позволяет выделить пять видов юридической ответственности за нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях:
а)дисциплинарная;
б)гражданско-правовая (имущественная);
в)административная;
г)уголовная;
д)материальная.
Все перечисленные виды юридической ответственности имеют свою правовую природу и факторы развития.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется характером рассматриваемых вопросов, ориентированностью всей работы на улучшение режима особо охраняемых природных территорий и совершенствования его правового обеспечения. Выводы, сделанные диссертантом, могут использоваться в процессе разработки, принятия и реализации законодательных и подзаконных актов в области государственного управления и контроля за режимом особо охраняемых природных территорий, а также в научной и преподавательской деятельности, при чтении общих и специальных курсов по экологическому и природоресурсному праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
- рекомендациях автора, направленных в органы управления и общественные организации Саратовской области;
11
- выступлениях перед практическими работниками органов охраны окружающей природной среды и на факультете повышения квалификации Поволжской академии государственной службы;
- издании авторского учебного пособия и иных публикаций.
12 ГЛАВА I. ОСОБО ОХРАНЯЕМЫЕ ПРИРОДНЫЕ ТЕРРИТОРИИ
В СТРУКТУРЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
§ 1. Заповедование природы как правовая форма ее защиты
Истоки заповедного дела уходят глубоко в историческое прошлое. Древние люди целью заповедования отдельных территорий видели прежде всего в материальной сфере: в сохранении лесов, мест охоты. Однако, духовная, эстетико-культовая сфера также имела огромное значение для древних. Например, они преклонялись перед «святыми» или особо красивыми местами, «шаманскими рощами» и т.д.
Природоохранное законодательство России имеет многовековую историю. Оно берет свое начало от «Русской Правды» (X-XI век)1. В статье 69 «Пространной правды» за покражу бобра предусматривался штраф в 12 гривен2. До этого нужды в ограничении пользования природными ресурсами не было, так как земледелие, охота, рыбная ловля, осуществлялись еще в незначительных масштабах. Население брало от природы минимум, почти не вмешиваясь в ее растительно-биологический процесс. В «Русской Правде» защищались владельческие права на природные объекты от посягательства со стороны других лиц3. Таким образом, природные объекты с их флорой и фауной, ставшие чьей-
1 См.: Российское законодательство X-XI веков. Т.1. Ст.20. 2Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Российское природоохранное законодательство XI - нач. XX в.в. -М.: Изд-во «Легат», 1997. -83 с.
Устойчивое развитие: мифы и реальность /РозенбергГ.С, Краснощеков Г.П., Крылов Ю.М., Павловский В.А., Писарев А.С, Черникова С.А. -Тольятти: ИЭВБ РАН, 1998. -191 с.
з
13
либо собственностью, попадали под правовую защиту государства.
В дальнейшем этот принцип не нарушался и по мере развития феодальных отношений в Русском государстве распространялся «вширь», затрагивая в основном те же сферы - охоту, рыболовство, лесопользование1. То есть государство в практике природопользования придерживалось не столько чисто экологических мотивов, сколько других - частнособственнических, военных, фискальных и т.д.
Первые сведения об официальной организации частично охраняемых природных территорий относятся к периоду правления великого князя Всеволода и Владимира Мономаха (конец XI -начало XII века)2. Как указывает Н.И. Кутепов (1896) «на западе от Красного двора находилось во время великого князя Всеволода небольшое поселение и значительное пространство леса и открытой местности. Это пространство называлось «зверинцем», так как здесь князья делали «ловы на зверей».
Законодательство XV- XVI в. в. охраняло природные объекты великокняжеских, монастырских, и общинных владений от посягательства на них «сторонних лиц». Сами владельцы использовали принадлежащие им природные ресурсы по мере надобности, но особого ущерба природе не наносили. В то время особенно ярко природоохранная функция государства проявлялась в отношении лесных ресурсов. Лес составлял основу эко-
1 Устойчивое развитие: мифы и реальность /РозенбергГ.С, Краснощеков Г.П., Крылов Ю.М., Павловский В.А., ПисаревА.С, ЧерниковаС.А. -Тольятти: ИЭВБ РАН, 1998. -
191 с.
2 По лабиринтам права / Под ред. Куренного A.M., Пашина С.А. - М.: Юрид. лит., 1990. С.251-279.
14
номической и военной мощи русского феодального государства. Заповедными являлись оборонительные лесные засеки (засечными назывались деревья, чьи стволы были подрублены так, что лежачие деревья оставались живыми и создавали барьер для вражеских войск). Кроме засечных деревьев в заповедных лесах, по указу Ивана IV от 1571 года, находились не рубленные деревья, которые бурно разрастаясь создавали непреодолимую преграду для татар1.
Дифференциация охранных мер в отношении различных природных сфер более четко начала проявляться в конце XV - начале XVII в., что было обусловлено в первую очередь прагматическими соображениями. Особое внимание государство уделяло защите лесных массивов. В то же время особенности законодательной регламентации охоты, рыбной ловли и лесопользования до середины XVII в. объяснялись исключительно экономическими и демографическими факторами (развитием производительных сил страны, ростом народонаселения, успехами освоения окраин и т. п.). Большую часть природоохранного законодательства составляли местные правовые акты. Общероссийское природоохранное законодательство в наиболее полном виде оформилось лишь в Соборном уложении 164 9 года.
Государевы указы об ограничении и регламентации охоты известны со второй половины XVII века2. Так, в период царствования Алексея Михайловича Романова (1645-1676) к западу от Москвы существовала вотчина князей Милославских. В ней в
1 Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Российское природоохранное законодательство XI - нач. XX в.в. -М.: Изд-во «Легат», 1997.
-83 с. 2 Там же.
15
большом изобилии находилось много диких зверей и дичи. Эта местность, носившая название «Кунцевская местность», была заповедною и строго охранялась собственно для царских охот. (Кутеповов Н.И., 1898). Кроме личного царского интереса, за-претительские царские указы об охоте принимались в интересах казны. В 1650 г. по притокам Ангары был запрещен русский соболиный промысел, так как при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный прирост, а промысел становился хищническим.
Заповедование в России приобрело наибольший размах во времена царствования Петра I. Его деятельность по охране отдельных природных объектов приобрела государственное значение, которое нельзя переоценить. В то время были заложены прочные основы для дальнейшего развития природоохранного законодательства1. Отличительной чертой первых указов Петра I (1672-1727) по защите леса было объявление некоторых пород деревьев заповедными, не взирая на их принадлежность (казенные, помещичьи, монастырские). Это было связано с нуждами флота. Так, его Указ 1701 года запрещал расчистку леса под пашню и сенокосы в полосе 30 верст вдоль берегов рек, удобных для лесосплава. За порчу деревьев и других заповедных объектов могла быть применена смертная казнь. В особенно известном Указе Петра I от 17 03 года «О запретных лесах» читаем: «... за дуб, буде хоть одно дерево срубит, также и многую заповедных лесов посечку, учинена будет смертная казнь».
1 См.: Российское законодательство X - XX веков. Т.5. Ст.58.
16
В последующих распоряжениях Петра I ограничивалась рубка сосновых лесов в окрестностях Петербурга, по берегам Невы, в Новгородском, Торопецком, Луцком и Старорусском уездах, а также устанавливался запрет на отстрел лосей вокруг Петербурга и Москвы. По указу от 23 декабря 1703 года стали считаться заповедными «дуб, клен, вяз, лиственница». Петр I ввел первое специальное государственное учреждение, занимавшееся охраной и использованием заповедного леса. В 1722 году им был издан указ о создании вальдмеистерскои канцелярии при адмиралтействе. Во главе канцелярии стоял обер-вальдмейстер - главный управляющий заповедными лесами, которому подчинялись вальдмейстеры на местах. Им предписывалось на своих участках описать и учесть все заповедные породы.
В последней четверти XVIII века под влиянием развития экономической, философской и общественно-политической мысли, проповедующей защиту прав личности во всех сферах жизни, в центре внимания оказались проблемы собственности. Указ Екатерины II от 22 сентября 17 82 года «О распространении прав собственности владельцев на леса в дачах их растущих» отменил указы Петра I об охране заповедных лесов в частных владениях. Рыночный спрос на ценные породы деревьев стимулировал законную вырубку дуба на продажу в помещичьих имениях и самовольную - в государственных лесах. Уже через восемь лет после этого указа многие корабельные леса на Европейской части России были уничтожены. К особенности законодательства об охране животного мира XVIII века относится то, что оно содержало предписания о лесозащитных мероприятиях. Еще при Петре I по инструкциям и наказам воеводам предписывалось
17
«тщательно надзирать, чтобы леса дубовые и прочие не были весьма искоренены и государевы звероловства, где заказаны были б хранимы»1. Этот же принцип был закреплен в более позднем указе 1754 года о неистреблении лесов, где водились соболя, но уже без учета интересов императорской охоты, а как природоохранная мера общего характера2 .
Лишь во второй половине XIX века в России возобновилось природоохранное дело. Большие проблемы, связанные с охраной лесов, зверей и птиц возникли сразу же после отмены крепостного права в 1861 году. Помещики, запрещавшие охоту в своих лесах, перестали жить в своих усадьбах и местное население стало бесконтрольно истреблять зверей и птиц, вырубать лес. Все это не могло не вызвать усиления природоохранного законотворчества. В 1888 году 4 апреля был принят закон «О сбережении леса». Вводится понятие защитных лесов с особым режимом пользования, к которым относятся леса, защищающие от песчаных заносов населенные пункты, берегозащитные и горные леса».
Законом предписывалось создание лесоохранных губернских комитетов, в обязанности которых вменялось обеспечение охраны леса. Однако, механизм выделения средств для практической работы этих комитетов закон не предусматривал. В 1832 году все лесные постановления были собраны, систематизированы и
1 См.: Российское законодательство X - XX веков. Т.5. Ст.58.
2 Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Российское природоохранное законодательство XI - нач. XX в.в. -М.: Изд-во «Легат», 1997. -83 с. |
