ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Земельная реформа в аграрном секторе Российской Федерации была направлена на повышение эффективности сельскохозяйственного производства в результате формирования института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Однако осуществление ее на практике сопровождалось преимущественно формальными изменениями во владении, пользовании и распоряжении землей. До настоящего времени не окончательно сформирована законодательная и нормативная база реформирования земельных отношений.
В результате пятнадцатилетних преобразований возникло огромное число мелких земельных собственников, в большинстве своем никакого отношения к сельскохозяйственному производству не имеющих, и значительно меньшее количество сельхозтоваропроизводителей, использующих преимущественно арендуемые земли. При этом обострились вопросы эффективного использования сельскохозяйственных земель в новых условиях землевладения, сократились площади продуктивных земель, снижается плодородие почв.
Решение указанных проблем осложняется тем, что региональные социально-экономические аграрные системы находятся на разных стадиях развития и тенденция к региональной дифференциации усиливается. Всем выше изложенным обусловлена необходимость дальнейшего углубленного исследования проблемы развития и экономического регулирования земельных отношений. Это определило выбор темы, цель, задачи и направления исследования диссертационной работы.
Состояние изученности проблемы. Значительный вклад в разработку проблем земельных отношений внесли экономисты-классики: Л. Смит, Д. Риккардо, К. Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин и др. Их труды являются теоретической базой для проведения исследования по данной проблеме. Значительный вклад в вопросы экономических отношений пользования, владения и распоряжения землей в переходный период вложили многие отечественные ученые: В.П. Арашуков, И.Н. Буздалов, А.А. Варламов, СМ.
Волков, СИ. Кауричев, Н.В. Комов, Н.Я. Коваленко, В.В. Кузнецов, М.И. Кузнецов, Л.Корнеев, Б.П. Красноглазое, С.Л. Липски, В.В. Милосердов, С. Орлов, К.И. Панкова, П.В. Погожев, В. Пашков, Б.М. Рабинович, Л.Э. Сагайдак, Е.С. Строев, С.Д. Черемушкин, Г.И. Шмелев, Р.Яруллин и другие. Но проблемы регулирования процесса перераспределения земель сельскохозяйственного назначения между землевладельцами и землепользователями исследованы пока недостаточно. Тема диссертации соответствует п. 13.6 - Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) — Перераспределение земель между землевладельцами и землепользователями.
Цель it задачи исследования. Целью исследования является разработка основных направлений совершенствования экономического механизма перераспределения сельскохозяйственных угодий между землевладельцами и землепользователями. Для ее достижения в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- изучить экономико-правовые аспекты, экономическую сущность и современное состояние земельных отношений в сельском хозяйстве;
- проанализировать состав участников земельных отношений, их интересы, законодательно установленные права и обязательства;
- определить тенденции развития оборота земель сельскохозяйственного назначения, его позитивные и негативные последствия;
- оценить состояние и использование земельного фонда аграрного сектора экономики на федеральном и региональном уровнях, определить эколого-экономическую эффективность использования сельскохозяйственных угодий;
- изучить действующие методики и результаты оценки сельскохозяйственных угодий, опыт регулирования арендных отношений;
- разработать основные направления совершенствования государственного регулирования оборота сельскохозяйственных угодий с целью обеспечения их наиболее эффективного использования.
Предмет и объект исследования. Предметом диссертационного исследования является экономический механизм перераспределения сельскохозяйственных угодий между землевладельцами и
землепользователями, объектом исследования выступили участники земельных отношений в аграрном секторе экономики Ставропольского края.
Теоретической и методологической основой исследования явились основополагающие законы развития общества, труды классиков экономической теории и современных зарубежных и отечественных ученых по проблемам использования земли и формирования земельных отношений.
В процессе исследования изучались законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства России, нормативно-правовые акты законодательных органов Ставропольского края, регулирующие земельные отношения в сельском хозяйстве; были использованы статистические данные Госкомстата РФ, материалы ежегодных статистических и бухгалтерских отчетов по Ставропольскому краю Министерства сельского хозяйства и Госкомстата Ставропольского края, материалы отдельных сельскохозяйственных предприятий, полученные из официальных отчетов и собранные лично автором.
Для обработки, обобщения и анализа исходных материалов применялись методы: экономико-математический, абстрактно-логический, экономико-статистических группировок; экспертных оценок;
корреляционно-регрессионного и статистического анализа.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и практических положений по совершенствованию механизма перераспределения земель сельскохозяйственного назначения между землевладельцами и землепользователями в условиях рынка. К наиболее существенным результатам, являющимся составными элементами научного вклада, относятся:
- в теоретическом аспекте на основе анализа целей, прав, обязанностей участников земельных отношений в аграрном секторе разработаны методические подходы к их классификации;
- сформулировано в авторской интерпретации понятие перераспределения земель между землевладельцами и землепользователями и механизма его осуществления;
- уточнена система оценки эколого-экономической эффективности
использования сельскохозяйственных угодий, построенная на комплексной увязке экономических и экологических показателей;
- определены основные направления совершенствования методики оценки рыночной стоимости сельскохозяйственных угодий и разработана методика расчета арендной платы за сельскохозяйственные угодья частной и публичной форм собственности;
- выработан комплекс рекомендаций по совершенствованию государственного регулирования механизма перераспределения сельхозугодий между землевладельцами и землепользователями.
Практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней теоретические и методические разработки могут быть использованы в процессе оценки стоимости сельхозугодий, разработки условий договоров аренды земель в аграрном секторе экономики страны, доработки законодательных актов, регулирующих процессы перераспределения земель между землевладельцами и землепользователями.
Апробация результатов исследований. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научных конференциях «Человек и общество: на рубеже тысячелетий» (Воронеж, 2002г.), «Правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики и управления» (Ставрополь, 2003г.), «Тенденции и проблемы экономического роста в современной России» (Ставрополь. 2003г.), «Экономика современной России: теоретические и методологические подходы к решению актуальных проблем развития» (Ставрополь, 2004г.), «Россия: экономические проблемы в условиях глобализации» (Ставрополь, 2005г.).
По исследуемой теме опубликовано 7 работ, написанных лично и в соавторстве, общим объемом 18,4 п.л., в т.ч. авторских 2,6 п.л.
Структура и объем диссертации. Работа изложена на 170 страницах машинописного текста, состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы (183 наименования), содержит 22 таблицы, 15 рисунков и 4 приложения.
Во введении обоснована актуальность темы, освещен уровень изученности проблемы, сформулированы цели и задачи, а также определена методика исследования, определены научная новизна и практическая
значимость работы.
В мерной главе - "Теоретические основы реформирования земельных отношений в аграрном секторе Российской Федерации" - раскрывается экономическая сущность земельных отношений в сельском хозяйстве, изучается земельное законодательство РФ, исследуется эволюция отношений по перераспределению сельхозугодий между землевладельцами и землепользователями.
Во второй главе - "Анализ эффективности землевладения и землепользования сельскохозяйственными угодьями на территории Ставропольского края" - анализируются экономико-правовые аспекты земельной реформы на территории Ставропольского края, исследуется состояние и использование земельного фонда аграрного сектора региона, проводится оценка эколого-экономической эффективности использования сельхозугодий.
В третьей главе - "Формирование механизма перераспределения сельскохозяйственных угодий между землевладельцами и землепользователями" - определены основные направления совершенствования государственного регулирования оборота земель селЕ»скохозяиственного назначения и методики оценки рыночной стоимости сельскохозяйственных угодий, предложены методические подходы к расчету арендной платы за их использование.
8
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В АГРАРНОМ СЕКТОРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Экономическая сущность земельной реформы в сельском
хозяйстве
Реформирование земельных отношений в России осуществляется более десяти лет. Для закрепления и развития достигнутых позитивных сдвигов, преодоления и недопущения впредь явных просчетов земельной реформы, из-за которых до сих пор не решены многие проблемы сельского хозяйства, необходим непрерывный анализ ее результативности. При этом следует учитывать, что земельные ресурсы - самое значительное богатство любой страны. Это специфический вид материальных ресурсов, являющийся хранилищем природных богатств, носителем инфраструктуры, основой производства большей части продуктов питания. В отличие от других средств производства, которые создаются в результате человеческого труда, земля представляет продукт многовекового естественноисторического развития природы. Поэтому она является общенародным достоянием и должна использоваться в интересах общества в целом. В связи именно с этим к собственности на землю во всем мире предъявляются особые и зачастую весьма высокие требования.
В сельском хозяйстве земля выступает как главное средство производства, на котором совершается процесс труда. Она функционирует в качестве предмета труда, когда человек воздействует на ее верхний горизонт — почву и создает необходимые условия для роста и развития сельскохозяйственных культур. В то же время земля является и орудием труда, когда при возделывании растений используются механические, физические и биологические свойства почвы для получения сельскохозяйственной
продукции. Следовательно, земля выступает как необходимая материальная предпосылка процесса сельскохозяйственного труда и является одним из важнейших вещественшлх факторов производства [116].
Однако земельные ресурсы, используемые в данной отрасли, обладают рядом специфических особенностей, которые существенно отличают их от других средств производства и оказывают большое влияние на экономику сельскохозяйственного производства. К ним относятся:
• невоспроизводимость данного средства производства;
• территориальная ограниченность, связанная с невозможностью увеличения их размера;
• необходимость поддержания и даже увеличения их естественного плодородия в процессе сельскохозяйственного использования;
• невозможность заменены другим средством производства;
• неоднородность по качеству различных земельных участков;
• невозможность перемещения данных ресурсов с одного места на другое;
• потребность в государственном регулировании их использования, как объекта достояния всего общества.
Указанные особенности являются причиной того, что центральной проблемой аграрной реформы остается вопрос о частной собственности на землю, дискуссии по которому продолжаются до настоящего времени [32, 52, 78, 130, 155]. В РФ проведение аграрной реформы стало национальной традицией, которая осуществляется тогда, когда по-другому нельзя повысить эффективность использования земли или приспособиться к изменившимся условиям экономики. Именно поэтому большинство ученых-экономистов связывает переход к рыночной экономике в стране с коренным преобразованием земельных отношений.
Для анализа и оценки проводимой в РФ земельной реформы, следует учитЕЛвать опыт зарубежных стран. В экономически развитых странах
10
сложилось два основных направления формирования земельных отношений: первое - на основе отрицания государственной собственности и абсолютизме частной, второе - базирующиеся на функционировании многоукладного сектора экономики. Первое направление характерно для таких стран, как США (98% сельскохозяйственных угодий находится в частной собственности), Польша (свыше 80%), Великобритания. Второе - для большинства западноевропейских стран, а также для ряда других государств, в которых велика доля арендуемых земель: во Франции - 60%, в Германии -50%, в Новой Зеландии - 40%, в Канаде -37%, в Нидерландах - 30% [148]. Каждая форма собственности в многоукладной экономике имеет свою нишу и удовлетворяет требованиям соответствующих групп общества.
Тем не менее, и в тех, и в других странах право собственности на земли сельскохозяйственного назначения законодательно подвергается существенному регулированию, в том числе и ограничению. Вмешательство государства в хозяйственную деятельность землевладельцев и землепользователей заключается не только в ограничении их прав и свобод, но и в оказании государственной поддержки. Однако примеры регулирования земельных отношений других стран не всегда могут быть приемлемы для России, так как эффективные методы реформирования в одних условиях могут быть неэффективными в других. Здесь необходим индивидуальный подход с учетом специфических российских условий. Кроме того, следует иметь в виду, что методы регулирования земельных отношений в западных странах постоянно совершенствуются.
Мировой практике известны три юридические модели земельной приватизации и реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Первая, получившая широкое распространение в странах Восточной Европы, основана на праве бывших собственников и их наследников на реституцию. Законодательство ряда других стран признает иные варианты перераспределения земель государственной собственности, ориентированные
11
'на продажу земель сельскохозяйственным товаропроизводителям, расширение рыночных механизмов их перераспределения, создающих основу для возникновения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения [134].
В России, по ряду причин, была осуществлена третья, особая «социальная модель» земельной реформы, связанная с бесплатной передачей гражданам сельскохозяйственных угодий по уравнительным нормам под контролем административных органов. Это был шаг, направленный на усиление регулятивных функций частноправовых начал земельного законодательства, гарантирующего права трудовых коллективов колхозов и совхозов, каждого их члена на свободный выбор организационно-правовых форм хозяйствования и создание частных предпринимательских структур в сфере аграрного производства, а также различных кооперативов новых земельных собственников с преобладанием индивидуальной и общей долевой земельной собственности - преимущественно фермерских хозяйств. Однако указанная цель не была достигнута. Для того, чтобы вскрыть причины этого явления необходимо проанализировать основные этапы земельной реформы.
В Российской Федерации впервые монополия государства на землю была нарушена принятием вторым Съездом народных депутатов РСФСР 22 ноября 1990 г. Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и 23 ноября 1990 г. Закона РСФСР «О земельной реформе». Были внесены соответствующие поправки в Конституцию. Эти законы ввели новые виды собственности: коллективно-долевую и коллективно-совместную, которые были учтены в ЗК РСФСР 1991 г. До настоящего времени однозначно не признано, были ли это разновидности частной собственности на землю.
В развитие земельной реформы был издан Указ Президента РФ № 323 от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по развитию земельной реформы в РСФСР». В нем было разрешено с 1 января 1992 г. гражданам, владеющим
12
земельными участками на праве собственности, продавать их другим гражданам с оформлением сделок в местных администрациях, но в определенных случаях:
• при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет);
• при получении земли в порядке наследования;
• при переселении с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства на свободные земли фонда перераспределения;
• при вложении вырученных от продажи участка средств в перерабатывающие, строительные и обслуживающие предприятия на селе [78].
Также разрешалось работникам сельскохозяйственных предприятий, имеющим земельные доли или акции, продавать их другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам. Крестьянские хозяйства получили право на залог земли в банке. Следует отметить, что земельный рынок на основании этих законодательных актов фактически создан не был, поскольку отсутствовали механизм осуществления сделок с земельными долями, методики и практический опыт определения цен и главное -фактически отсутствовал спрос, поскольку в условиях гиперинфляции производство сельскохозяйственной продукции стало убыточным.
Указом Президента РФ № 323 от 27 декабря 1991 г., Постановлениями Правительства № 86 от 29.12.91. г. и № 708 от 4.10.92. г. был определен порядок реорганизации сельскохозяйственных предприятий приведения их статуса в соответствие с действующим законодательством, упрощена процедура наделения граждан земельными участками [118].
Окончательно мораторий на куплю-продажу земельных участков для четырех видов их целевого использования был отменен Законом от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан РФ на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».
13
Право частной собственности граждан на земельные участки постепенно расширялось и конкретизировалось. 23 апреля 1993 г. вышел Указ Президента № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками». Им предписывалось органам исполнительной власти на местах обеспечить и до начала 1995 г. осуществить перерегистрацию ранее предоставленных в пользование граждан земельных участков [160].
Конституция РФ 1993 г. окончательно разрешила вопрос о частной собственности в России: признаются и равным образом защищаются все формы собственности. Вышедший в связи с ее принятием Указ Президента № 1287 от 24 июля 1993 г., отменил Закон «О земельной реформе», многие статьи Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», почти треть статей ЗК 1991 года, исключив из него понятие пожизненного наследуемого владения, статьи о коллективно-долевой и коллективно-совместной собственности на землю, ст. 7, определявшую условия передачи земли гражданам за плату или бесплатно. Кроме того, в данном законодательном акте содержался запрет на предоставление земли иностранным гражданам и лицам без гражданства [1, 38].
Важное значение имел Указ Президента № 1767 от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». В нем впервые был провозглашен принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности. В результате большинство сельскохозяйственных предприятий законом было поставлено в положение заложников граждан-собственников земельных долей, которые вправе были распорядиться своей земельной долей как угодно, в том числе с последующим выделением земельного участка в натуре и его отчуждением. Обязанность рационального использования земель сельскохозяйственного назначения не предусматривалась. Само законодательство изначально исключало даже малейшие возможности создания условий для соблюдения
14
этого естественного требования всего общества, ибо собственность на землю должна выполнять, прежде всего, социальную функцию (как закреплено в законах многих стран мира) [117].
Кроме того, первое российское земельное законодательство вообще не предусматривало права частной собственности сельскохозяйственных предприятий как юридических лиц вопреки гражданскому законодательству России, закрепившему их правовой статус собственников всего имущества. В последующих нормативных актах этим предприятиям было предоставлено право формировать часть уставного (паевого) фонда за счет переданных им участниками (членами) прав на земельные доли в качестве вклада в их имущество. В результате в уставные фонды хозяйственных обществ были переданы земельные доли, составившие лишь 2% используемых ими земель, а кооперативов - 0,9%. Иначе говоря, кроме совхозов, государственных и негосударственных сельскохозяйственных предприятий ряда республик -Башкортостан, Кабардино-Балкария и др., не осуществивших приватизацию земель, все хозяйства страны остались без земельного массива, и фактически незаконно использовали землю, принадлежащую гражданам.
В развитие земельной реформы Президентом был подписан Указ №337 от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю». Им устанавливалось, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991г., находящиеся в их пользовании или пожизненном наследуемом владении, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного или дачного строительства, сохраняются за ними. Этим Указом дано поручение Правительству РФ внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона о бесплатном закреплении в собственность вышеуказанных земельных участков. Кроме того, в п. 2 Указа органам местного самоуправления дано право увеличивать за счет земельных наев
15
(долей) предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства. Согласно этому указу также в 1996 г. завершилась выдача свидетельств на право собственности на земельную долю и заключение договоров аренды между пользователями земельных участков независимо от форм собственности и собственниками земельных долей [11].
Следует отметить, однако, что, Земельный кодекс 1991 г. и принятые в дополнение к нему законы и подзаконные акты способствовали ухудшению финансового состояния сельскохозяйственных предприятий, так как правами на земельные доли были наделены не только работающие в них, но и пенсионеры, работники социальной сферы, другие категории граждан, не участвствующие в сельхозпроизводстве, в том числе бывшие работники, их наследники, большей частью проживающие в городах. Отсутствовали обязанность целевого и эффективного использования сельхозугодий, механизмы перераспределения земельных долей к эффективным собственникам. В результате, по данным М. Палладина [110], к настоящему времени от 70 до 90% и более сельхозугодий находится в собственности граждан, фактически никак не связанных с сельхозпроизводством. В то же время в хозяйствах лишь 8-10% работников являются собственниками земельных долей. В ближайшее время их трудовые коллективы могут вообще остаться без земли.
Часть допущенных в ходе реформирования просчетов была решена в новом Земельном Кодексе РФ, принятом от 25 октября 2001 г. В нем земля признается недвижимым имуществом и включается, таким образом, в сферу гражданского оборота, а значит и в сферу регулирования ГК РФ. Этим вопросам посвящена глава 17 Кодекса «Право собственности и другие вещные права на землю». В ней нашли свое отражение вопросы владения, пользования и распоряжения земельными участками, обременения, сервитутов, изъятия земельных участков. Ыо в процессе принятия ЗК РФ
16
оставался спорным вопрос о рыночном обороте земель сельскохозяйственного назначения, их купле-продаже. Поскольку рыночный оборот земли но своей сути выступал формой реализации частной собственности на землю, яростные дискуссии разгорелись по поводу ее принципиального признания. Для выхода из создавшейся ситуации, при обсуждении ЗК, было признано, целесообразным снять вопрос о рыночном обороте земель сельскохозяйственного назначения и разрешить его позднее специальным законом [4].
Для решения этого ключевого вопроса реформирования земельных отношений 24 июля 2002 г. был принят Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в котором была разрешена частная собственность на земли аграрного сектора, определены права и ограничения по ее обороту. Закон распространяется лишь на земли сельскохозяйственного назначения, занимающие 406 млн.га или 24% из 1,7 млрд.га общей площади земель России (табл. 1).
Таблица 1 - Структура земель сельскохозяйственного назначения РФ
Виды угодий Площадь, млн.га В % к итогу
Сельхозугодья (пашня, сенокосы, пастбища, многолетние насаждения) 191 47,0
Леса 47 11,6
Болота 26 6,4
Кустарники 20 5,0
Вода 13 3,2
Дороги 2 0,5
Застройки 1 0,2
Прочие 106 26,1
ИТОГО 406 100
Как следует из таблицы 1 земли сельскохозяйственного назначения -это не только сельхозугодья. В их состав также входят участки за чертой поселений, предоставленные физическим и юридическим лицам для нужд
17
сельского хозяйства. Поэтому в п.2 ст. 77 ЗК земли сельскохозяйственного назначения классифицируются в первую очередь на сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные, используемые лишь в качестве территориальной основы аграрного производства.
В состав сельскохозяйственных угодий в соответствии с п.1 ст. 79 ЗК включаются: пашня, пастбища, сенокосы, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями, виноградниками и другие земли, используемые в растениеводстве. Именно эти 47% земель сельхозназначения являются наиболее значимыми для сельскохозяйственного производства и поэтому изучению особенностей их оборота будет в основном посвящено данное исследование [28].
Для того чтобы выяснить эффективность действующего в настоящее время земельного законодательства следует, прежде всего, проанализировать существующие формы собственности на землю. Согласно ст. 8 Конституции РФ признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Аналогичным образом в ст. 212 ГК РФ и ст.ст. 15-19 ЗК РФ указывается, что в РФ признается частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Наличие в этих формулировках дополнений «и иные формы собственности» свидетельствует о возможности дополнения перечисленных в законодательных документах форм собственности [1].
Тем не менее, многие ученые и в настоящее время считают, что нужно вообще отказаться от введения частной собственности на сельхозугодья и не потому, что она сама по себе неприемлема, а потому что в условиях криминальной российской экономики земля достанется не сельскохозяйственным товаропроизводителям, а перекупщикам и спекулянтам. К тому же, введение частной собственности на землю нарушает традиции России, противоречит желанию большинства крестьян. Еще до XIX века ученый-аграрник А.Н. Энгельгардт говорил: «...разделение земель на

Получить работу