Введение
Актуальность исследования
Проблемы борьбы с таможенными преступлениями многообразны и остры, подвержены изменениям, приобрели особую значимость в последние годы в связи с переходом России на новую экономическую систему, отказом государства от монополии во внешней торговле, повышением ее роли в экономике стране. Распад СССР, оставление наиболее хорошо оснащенных в техническом и кадровом отношении таможен в сопредельных государствах, прозрачность российских границ, приватизация, активное включение России в систему международной торговли, либерализация внешнеэкономической деятельности (ВЭД), появление множества участников ВЭД, часто не имеющих достаточного опыта международной торговли, разрушение прежней системы ведомственного и вневедомственного контроля, в том числе финансового -все это вызвало значительный рост числа таможенных преступлений, их общественной опасности и необходимость усиления борьбы с этими преступлениями, поиска путей построения новой системы таможенного контроля, усиления этого контроля и надзора за исполнением законов таможенными органами в целях выявления и предупреждения рассматриваемых преступлений. Таможенные преступления посягают на национальные интересы России, экономическую ее безопасность, особенно в условиях активизации попыток других стран завоевать или взять под контроль российский рынок, значительного роста зависимости России от импорта продовольствия и экспорта сырьевых товаров, низкой конкурентоспособности российских товаров, монопольного положения во внешней торговле ряда хозяйственных субъектов.
5
Актуальность проблемы обусловлена и тем, что в настоящее время таможенные органы обеспечивают 38% доходной части бюджета России. Доля таможенных поступлений в бюджет непрерывно возрастает (например, в 1994 г. он составлял лишь 18,1%). В 1999 г. в бюджет поступило из таможен 187,15 млрд. руб.1 Таможенные преступления часто связаны с уклонением от уплаты таможенных платежей - это удар по федеральному бюджету, невыплата зарплат, пенсий, пособий, отсутствие финансирования государственных программ, государственных инвестиций в приоритетные сферы экономики.
Таможенные преступления должны выявляться, прежде всего, таможенными органами, которые контролируют соблюдение законов участниками внешнеэкономической деятельности, таможенными брокерами, таможенными перевозчиками, владельцами таможенных складов и другими субъектами таможенных правоотношений. Статистика,
отражающая деятельность правоохранительных органов2, свидетельствует
to ^
о том, что этот вклад явно недостаточный. Соответственно весьма
актуальна проблема поиска повышения эффективной деятельности таможенных органов по борьбе с таможенными преступлениями. Таможенные органы действуют в трудных условиях, когда контролю подвергаются огромные потоки перемещаемых через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств; проведение таможенных процедур отличается сложностью, связанной с необходимостью проверки многочисленных товаросопроводительных, транспортных и таможенных документов; имеет место дефицит времени для таможенного контроля, отсутствуют необходимые технические средства контроля. В то же время, выполнение поставленных перед таможенными органами задач требует
1 Приводятся данные I осу дарственного таможенного комитета РФ
2 Здесь и далее, если нет специального указания, данные из единой статистической отчетности правоохранительных органов.
6
скорейшего таможенного оформления товаров и транспортных средств и завершения процедур таможенного контроля. Это в значительной степени определяет высокий уровень латентности таможенных преступлений. Для таможенной сферы характерно установление неформальных отношений между работниками таможенных правоотношений, базирующее на личных взаимоотношениях , связанных с даче и получением взяток, должностными злоупотреблениями и пр. Эти отношения заменяют установленный порядок организации таможенного контроля, взимания таможенных платежей. Очень остро стоит проблема выявления преступлений, связанных с их использованием.
Таможенный контроль осуществляется, в основном, только по документам. Досмотру подвергаются лишь 1% перемещаемых через таможенную границу товаров. Это способствует высокой латентности таможенных преступлений.
Работники таможенных органов подвергаются мощному давлению со стороны лиц, заинтересованных в уклонении от уплаты таможенных платежей, провозе контрабанды. Масштабы заинтересованности выражаются в огромных размерах, особенно в товарном обороте. Это способствует злоупотреблениям, ими допускаемым, чревато тяжкими негативными последствиями. Нельзя не отметить, что работники таможенных органов обладают огромными дискреционными полномочиями, что создает почву для корыстных злоупотреблений, участия в таможенных преступлениях. В этой связи весьма актуальна проблема, с одной стороны снижения уровня латентности таможенных преступлений и других правонарушений, с другой - обеспечение использования законных мер борьбы с ними.
Исследования диссертанта совпали по времени и включили в свой предмет новые реалии, связанные с принятием в 1993 году нового Таможенного кодекса РФ и Закона "О таможенном тарифе", Конституции РФ.
7
, Все эти перемены сопровождались пересмотром иерархии защищаемых
государством и законом ценностей. Впервые на конституционный уровень были подняты гарантии прав граждан в экономической сфере, провозглашены единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности и ряд других важнейших принципов, обеспечивающих либерализацию экономики и внешней торговли, в частности. Это повысило значимость защиты экономических прав и свобод граждан. Вместе с тем, имела место гипертрофированная защита этих прав в ущерб интересам государства, общества в целом. Либерализация экономики нередко воспринималась как вседозволенность. Забвение в первые годы реформ интересов государства привело к неконтролируемому вывозу из страны в ущерб национальным интересам сырьевых товаров, невосполнимым потерям морепродуктов, редких растений и животных, контрабанде секретных технологий и изобретений, других объектов интеллектуальной собственности, ввозу порой недоброкачественных, не сертифицированных импортных продовольственных и промышленных товаров. Это также обостряет актуальность проблемы борьбы с таможенными преступлениями в условиях обеспечения прав участников таможенных правоотношений.
Проблема борьбы с таможенными преступлениями включает в себя наряду с правоприменительным законотворческий аспект. Речь идет, прежде всего о таможенном законодательстве. В условиях новой экономики это законодательство в значительной степени создавалось заново, непрерывно изменялось. Потребность в дальнейшем его совершенствовании не ослабевает и вряд ли отпадет в обозримом будущем. В Послании Президента РФ Федеральному собранию 8 июля 2000 г. отмечено: "Действующую таможенную систему нельзя назвать эффективной. Существует миф, будто манипулируя ставками тарифов,
8
можно защитить отечественного производителя... Однако при нынешнем уровне таможенного администрирования, такая система в большой степени защищает и поощряет только коррупцию. Поэтому нужно кардинально упростить таможенную систему, унифицировать ставки тарифов". Таким образом, поставлена задача совершенствования таможенно-тарифного регулирования внешней торговли при изменении существующей системы таможенного администрирования в целях борьбы
! с коррупцией. Это требует существенных изменений в действующем
таможенном законодательстве.
Нельзя не отметить сложность таможенного законодательства, распространенность бланкетных норм, огромный объем, что приводит к его невыполнению, манипулированию им, способствует таможенным преступлениям. Лишь в последние годы принято более 3 тыс. ведомственных - Государственного таможенного комитета России (ГТК РФ) нормативных актов. По одному только валютному контролю таможенными органами применяется 133 лишь основных нормативных ведомственных актов. Таможенный кодекс РФ (ТК РФ) настолько "оброс"
I нормативными актами ГТК РФ, что сложно понять суть
регламентируемого вопроса, для этого нужен анализ всей совокупности нормативных актов. ТК РФ не дает представления о значимости ряда институтов таможенного дела, самых существенных положениях, например, о роле складов временного хранения, доставки товаров, условиях режимов экспорта, выпуска в свободное обращение и пр. Иногда по одному и тому же вопросу практически ежемесячно издаются
! нормативные акты, каждый из которых дополняет или частично отменяет
предыдущий, а, в конечном счете, принимается нормативный акт, лишающий юридической силы их все. Таким образом, актуальность рассматриваемой темы связана с необходимостью значительного, с одной стороны, дополнения, с другой - упрощения и сокращения этого
9
законодательства, правового регулирования с помощью норм прямого действия. Как отмечено в Послании Президента РФ 8 июля 2000 г.: "Надо обеспечить принятие законов прямого действия, свести к минимуму ведомственные инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов".
Проблема совершенствования таможенного законодательства в целях эффективной борьбы с таможенными преступлениями будет актуальна, наверное, всегда, так как изменения во внешней торговле, те или иные негативные тенденции в деятельности участников таможенных отношений должны немедленно выявляться, эти и другие факторы следует постоянно "отслеживать" с тем, чтобы своевременно вносить изменения в закон. При этом нельзя не учитывать мгновенную реакцию на изменения в законе со стороны правонарушителей, которые находят новые лазейки для уклонения от уплаты таможенных платежей и т.д., что опять вызывает необходимость изменений в законе. Требует решения сама проблема своевременного "отслеживания" нормативных актов, нуждающихся в совершенствовании.
В настоящее время вопрос совершенствования таможенного законодательства в целях борьбы с таможенными правонарушениями стоит весьма остро и по той причине, что закончился этап "ухода" государства от регулирования экономики, внешней торговли; стихийного развития рыночных отношений, при котором отсутствовало противодействие использованию сверхприбыльных незаконных внешнеторговых операций. Государство "возвращается", и важно закрепить это в правовых нормах, определив границы государственного регулирования и контроля. Значимость этого процесса трудно переоценить.
Актуальность темы обусловлена и тем, что масштабы некоторых таможенных преступлений и правонарушений приобрели настолько угрожающий характер, что борьба с ними - вопрос выживания нации. Это,
10
прежде всего - контрабанда наркотиков - она стала для России проблемой номер один. Значительную опасность приобрели и контрабанда оружия, валюты. В 1999 г. из России ушло за рубеж 15 млрд. дол. США, в 1998 -25 млрд.3 Контрабандный вывоз культурных ценностей также весьма распространен, что причиняет ущерб культурному развитию страны, подрывает дружбу и культурное сотрудничество с другими странами.
Криминальное поле таможенной сферы заполняется сейчас правонарушениями и преступлениями, связанными с применением электроники, доступом к компьютерным, телекоммуникационным системам, что обусловлено, в частности, переходом таможенных органов к использованию этих систем в своей работе, особенно в обработке, обмене, хранении информации. В этой связи весьма важен поиск путей обеспечения эффективной борьбы с таможенными преступлениями в условиях компьютеризации таможенной деятельности.
Имеются и объективные условия, способствующие криминализации таможенной сферы. Внешняя торговля - высокоприбыльная деятельность. Сверхприбыль дают контрабанда, уклонение от уплаты таможенных платежей. Это не может не привлекать внимания криминального мира, а значит, и внимания научных работников к вопросам борьбы с этой преступностью.
Ухудшение криминогенной обстановки в таможенной сфере наблюдается в большинстве регионов России, что отмечалось на итоговых коллегиях Государственного таможенного комитета РФ, а также других правоохранительных органов последние несколько лет. Это выражается, прежде всего, в высоком уровне таможенных правоотношений и преступлений, их непрерывном росте. В 1999 г. выявлено 202,5 тыс. нарушений таможенных правил, по которым общая сумма наложения штрафов и санкций материального характера только за год возросла в 7
3 Данные Международного валютного фонда.
11
раз. В 1999 г. по сравнению с предыдущим годом выявленных случаев контрабанды увеличилось на 13%, на столько же увеличилось число уклонений от уплаты таможенных платежей.
Таможенные правонарушения и преступления, их последствия, устойчивые негативные тенденции развития представляют для России в настоящее время значительную опасность своим влиянием на многие аспекты жизни общества как экономического и социального характера. Интернационализация, специализация, высокая латентность преступности в таможенной сфере, стремительное возрастание ее опасных организованных форм, участившиеся случаи нападения, захвата в заложники таможенников и членов их семей привели к необходимости принятия неотложных мер по усилению борьбы с этой преступностью, контроля и надзора в таможенной сфере, координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с этой преступностью. Резко обостряет решение этой проблемы высокая коррумпированность, взяточничество, соучастие в контрабанде, злоупотребления служебным положением, халатность ее работников, причиняющие огромный ущерб государству.
Нельзя не отметить, что актуальность рассматриваемой проблемы связана и с тем, что от эффективного противодействия таможенным правонарушениям во многом зависит состояние борьбы с экономической преступности в целом. Наращиваемый преступный капитал, получаемый в результате контрабанды, уклонения от уплаты таможенных платежей, используется для вложения в новые виды преступной деятельности. Прослеживаются связи и взаимозависимости между таможенными преступлениями и отмыванием "грязных" денег, хищениями, насильственными преступлениями, преступники пользуются вновь открывшимися возможностями, предоставляемыми им международной финансовой системой, глобализацией финансовых рынков,
12
компьютеризацией денежного обращения, финансовыми гаванями, долларизацией экономики России. Между тем, экономические реформы, соответственно - правовое регулирование этих реформ протекали в России спонтанно и противоречиво. Отсутствовала концепция их проведения, не уделялось должного внимания формированию новой системы контроля и надзора за законностью в экономике, хотя это было необходимо в связи с названными возможностями. Слабость механизма защиты государственных интересов, отставания реформы таможенного законодательства от потребностей времени, несоответствие его Конституции РФ, международным договорам, ратифицированным Россией, мировым стандартам, ведет к поспешному латанию законов, их дополнению Указами Президента, другими подзаконными актами, прежде всего - ГТК РФ, наличию противоречий действующих норм, что используется преступниками, отрицательно влияет на правоприменительную деятельность, способствует многочисленным нарушениям, в т.ч. судебным ошибкам, ослабляющим борьбу с таможенными преступлениями. Со всей остротой встает вопрос об определении предпочтительности противоречивых правовых актов, постановлений Конституционного суда РФ, оценке законности деятельности таможенных органов, прокуроров, судей.
Преодоление трудностей переходного периода, охватывающие как законотворческий, так и правоприменительный аспекты борьбы с таможенными правонарушениями, представляется невозможным без научного анализа проблемы с учетом происходящих перемен, разработки научно обоснованных предложений по рассматриваемым вопросам.
Актуальность проблемы связана и с совершенствованием законодательства, регламентирующего административную и уголовную ответственность за таможенные преступления и преступления в сфере ВЭД.
13
О высокой и возрастающей степени актуальности проблемы борьбы с таможенными преступлениями в мире свидетельствует большое внимание к ней, проявляемое международными органами и организациями. Многие международные конвенции касается проблем борьбы с отдельными видами таможенных преступлений, особенно с контрабандой наркотиков, культурных ценностей и т.д.
Сказанное и определяет актуальность диссертационного исследования.
Целью исследования явилось внесение вклада в повышение эффективности борьбы с преступлениями и правонарушениями в таможенной сфере в условиях проведения реформы экономики и ее корректировки.
В основные задачи исследования входило:
1. Дальнейшая разработка (с учетом новых потребностей, изменения правовой системы РФ, современного уровня развития проблемы борьбы с преступностью в юридической науке) теоретических основ этой борьбы, определение направлений совершенствования законодательства, прежде всего таможенного , а также уголовного, уголовно-процессуального и др „ поиск путей совершенствования системы таможенного контроля, контроля вышестоящих таможенных органов, вневедомственного контроля и надзора, в целях выявления и профилактики таможенных преступлений и правонарушений,
2. Исследование проблем борьбы с таможенными преступлениями в неразрывной связи с определением путей повышения эффективности борьбы с административно наказуемыми нарушениями таможенных правил, что обусловлено их взаимозависимостью: невыявление административных правонарушений влечет невыявление уголовных преступлений, одновременно с расследованием уголовных дел о та-моженных преступлениях ведется административное производство о
г
14
нарушении таможенных правил юридическим лицом, соответственно установлению подлежат зачастую одни и те же обстоятельства; возбуждению уголовного дела, как правило, предшествует возбуждение административного производства, одинаковы способы совершения административных правонарушений и уголовных преступлений и пр.
3. Изучение состояния преступности и других правонарушений в таможенной сфере; состояния борьбы с этими правонарушениями, связи таможенных преступлений с другими экономическими преступлениями: исследование обстоятельств, способствующих рассматриваемым преступлениям. Изучение основных направлений борьбы с такими преступлениями за рубежом на предмет использования в российских условиях.
4. Анализ наиболее распространенных и опасных преступлений на основных участках таможенного дела: при складских операциях, доставке товаров в таможни назначения и т.д.
5. Изучение влияния процесса формирования нового таможенного законодательства, отвечающего требованиям рыночной экономики, на состояние таможенных преступлений и борьбу с ними.
6. Анализ таможенного законодательства на предмет выявления его пробелов, других недостатков, особенностей, обусловливающих совершение таможенных преступлений и ошибок в правоприменительной практике.
7. Изучение недостатков в системе выявления таможенных преступлений, системе контроля и надзора за законностью деятельности таможенных органов, судебной практике.
8. Критический анализ концепций, касающихся защиты прав участников таможенных правоотношений от необоснованных решений по административным делам о нарушениях таможенных правил и уголовным делам о таможенных преступлениях.
15
9. Разработка предложений и рекомендаций, прежде всего, по совершенствованию Таможенного кодекса РФ и Закона РФ "О таможенном тарифе", Кодекса об административных правонарушениях, Уголовного кодекса РФ, направленных на предупреждение и борьбу с таможенными правонарушениями.
10. Разработка научно обоснованных рекомендаций для таможенных органов, других контролирующих и правоохранительных органов, а также прокуроров, судей на основе изучения положительного опыта и недостатков их деятельности на рассматриваемом направлении.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу исследования составили положения Конституции РФ о государственном устройстве, правовой системе, приоритетах защищаемых государством ценностей, правовых гарантиях в таможенной сфере, фундаментальные труды ученых-юристов по правоведению, теории государства и права, криминологии, таможенному праву, криминалистике, уголовному процессу, прокурорскому надзору.
В своих исследованиях диссертант руководствовался диалектическим методом познания. Применялись также методы сравнительного, системного, структурно-функционального анализа.
В конкретных исследованиях проблем борьбы с таможенными правонарушениями, проводившихся на базе многих регионов России (Северо-Кавказского, Северо-Западного, Московского, Татарского и др.), использовались разработанные в социологической и криминологической науках методы. Проводились научно-обоснованный выбор мест и конкретных предметов изучения. В транспортных и территориальных прокуратурах всех звеньев (от районного звена до высшего - Генеральной прокуратуры РФ), а также в таможенных органах, органах внутренних дел изучались различные документы: приказы, методические рекомендации,
16
материалы коллегий, оперативных и координационных совещаний, обобщения, справки проверок и пр. По специально разработанным для каждого конкретного исследования вопросникам были проведены опросы и интервьюирование работников таможенных органов, в т.ч. работников отделов дознания, таможенных лабораторий и экспертов; изучено более 1000 дел о нарушениях таможенных правил и 500 дел о таможенных преступлениях, произведен опрос прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением таможенного законодательства, и следователей, имеющих опыт расследования дел о таможенных преступлениях, изучены акты судебных органов по жалобам на решения таможенных органов. При обработке данных статистической отчетности (внешней торговли, деятельности таможенных органов, отчетов о следственной работе, работе прокуроров, судебных отчетов) и количественных результатов конкретных исследований использовались с применением электронно-вычислительной техники методы корреляционного и других видов математического анализа.
Исследования проблем борьбы с таможенными преступлениями и правонарушениями проводились диссертантом в процессе участия, в качестве члена, руководителя авторских коллективов при разработке целого ряда тем по плану НИР Института: "Прокурорский надзор за законностью в сфере внешнеэкономической деятельности", "Борьба с таможенными преступлениями и отмыванием "грязных" денег", "Расследование контрабанды", "Сборник нормативных актов о таможенном деле", "Состояние законности в Российской Федерации" и др. Комплексное исследование при их осуществлении взаимодополняющих и взаимно корректирующих методов на большом массиве фактических данных обеспечивало достоверность полученных результатов.
С участием диссертанта было организовано проведение научно-практической конференции - "Координация деятельности правоохранительных
17
органов в борьбе с таможенными преступлениями" и подготовлен сборник по ее итогам. Автор участвовала в семинарах и конференциях, занятиях по повышению квалификации прокурорско-следственных работников; в проверках, проводимых транспортными прокурорами в таможенных органах; подготовке заключений по законопроектам, касающимся таможенного дела, борьбы с таможенными правонарушениями, программам борьбы с преступностью, включающим позиции, связанные с борьбой с таможенными преступлениями.
В ходе исследования автор использовал свой тридцатилетний опыт работы в системе органов прокуратуры, практику преподавания студентам юридических вузов.
Научная новизна работы, прежде всего, определяется ее вкладом в изучение опыта борьбы с таможенными преступлениями в новых экономических условиях. Автором впервые на уровне докторской диссертации осуществлено многостороннее комплексное исследование проблем борьбы с таможенными преступлениями, охватывающее законотворческий и законоприменительный аспекты.
Эти проблемы - мало исследованная тема. В юридической литературе они рассматривались в самых общих чертах при исследованиях более общих проблем борьбы с экономической преступностью, преступностью в сфере ВЭД, с организованной преступностью, а также в ряде исследований уголовно-правового и криминалистического плана и несколько менее - в криминологическом аспекте. В частности, эти проблемы исследовались И.С.Викторовым, С.Е.Вициным, Б.В.Волженкиным, Е.Ф. Галанжиным, Ю.П.Гарамаевым, А.А.Герцензоном, Н.С.Гильмутдиновой,
А.В.Грязновым, А.И.Долговой, С.В.Душкиным, С.В.Дьковым, В.М.Егоршиным, С.Ю.Ивановой, И.И.Карпецом, Ю.Г.Кисловским, В.МКолдаевым, В.В.Колесниковым, Н.Ф.Кузнецовой, А.Н.Ларьковым, Б.В.Луневым, Ю.М.Ляпуновым, С.В.Максимовым, А.М.Никитиным, |
