4 ВВЕДЕНИЕ
В последние годы реформирование межбюджетных отношений неизменно входит в число официально обозначенных приоритетов государственной внутренней политики современной России. На необходимость совершенствования финансовых взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы указывают такие значимые документы по вопросам внутренней политики, как Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 года и Программа социально-экономического развития РФ на период до 2010 года.
Реформирование межбюджетных отношений вытеклет из содержания проводимых в Российской Федерации социально-экономических и политических преобразований. Развитие федеративного государства и становление системы местного самоуправления неизбежно акцентирует проблемы распределения полномочий и ответственности между различными уровнями власти и управления. Решение этих проблем неразрывно связано с формированием на качественно новой основе финансовых отношений между субъектами публичной власти. Если до начала переходного периода они складывались на фоне существования единой, основанной на административном подчинении системы управления государственной экономикой и государственными финансами, то с децентрализацией управления экономикой и общественным сектором вектор развития межбюджетных отношений смещается в сторону децентрализации управления финансовыми ресурсами в целях повышения эффективности их использования.
Преобразования в сфере межбюджетных отношений необходимо рассматривать в контексте глубоких изменений, происходящих в системе государственных финансов и экономике России. Переход от государственного управления экономикой к ее государственному регулированию, приватизация государственной собственности, становление характерной для рыночной экономики налоговой системы, проведение структурных и институциональных преобразований, реформы традиционно зависимых от государства социальной сферы и
жилищно-коммунального хозяйства предъявляют новые требования к формированию межбюджетных отношений. Полноценная реализация этих и многих других задач требует наличия развитого механизма финансовых отношений между уровнями бюджетной системы - расширения бюджетных прав и ответственности каждого уровня бюджетной системы, четкого разграничения их расходных полномочий, создания финансовых механизмов координации деятельности органов управления в решении вопросов общегосударственного характера.
В этом контексте особую актуальность приобретает проблема формирования и совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Ее разрешение может не только повысить эффективность экономической и социальной п шитики органов государственной власти и местного самоуправления и создать условия для более эффективного управления общественным сектором, в значительной степени финансируемого за счет консолидированных бюджетов регионов, но и стать значимым фактором в становлении самого института местного самоуправления. Не случайно предстоящая в 2005 г. реформа местного самоуправления уделяет первостепенное внимание именно этой проблеме.
Разработанность темы исследования. Несмотря на значительное число исследований по проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, затрагивающих отдельные аспекты межбюджетных отношений региональных и местных органов власти, данная тематика в научной литературе изучена только по ряду конкретных аспектов.
Исследования по тематике работы представлены работами Е.Журавской, В.П.Иваницкого, А.Г.Игудина, Г.А.Ковалевой, Г.С.Курляндской, А.М.Лаврова, В.Н..Лексина, Е.И.Николаенко, Э.В.Пешиной, С.А.Суспицына, К.И.Таксира, А.Н.Швецова и др.
Раскрытие содержания и практических аспектов развития бюджетного федерализма в России отражено в работах О.В.Богачевой, Е.В.Бушмина, А.Г.Игудина, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Ю.И.Любимцева, Л.И.Прониной,
О.С.Пчелинцева, К.И.Таксира, И.В.Трунина, М.И.Ходоровича, В.Б.Христенко, С.Н.Хурсевича, С.Д.Шаталова, М.И.Яндиева и др.
Существенный вклад в развитие теории и методологии финансовой и экономической науки, используемой автором при раскрытии темы исследования, внесли Э.А.Вознесенский, Л.А.Дробозина, В.П.Иваницкий, А.Ю.Казак, Л.П.Павлова, Г.Б.Поляк, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, Н.Г.Сычев, Д.Г.Черник, Л.И.Якобсон и др.
Проблемы функционирования децентрализованных бюджетных систем рассматриваются в зарубежных исследованиях по проблемам экономической теории, теории федеративных отношений и теории общественнных финансов, в частности, в работах Д.Брюммерхофа, Я.Корнаи, В.Острома, Р.Масгрейва, Дж.Стиглица, Д.Стрика, С.Тибу, У.Оутса, Д.Элейзера и др.
Отдавая должное известным исследованиям, следует признать неисчерпаемость проблем в комплексном исследовании межбюдже^ ных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в теоретико-методологическом аспекте, а также необходимость дополнительного научного обоснования предпринимаемых в этой области федеральными и региональными органами государственной власти практических действий.
Объектом диссертационного исследования является система бюджетных отношений Российской Федерации.
Предметом исследования являются принципы и закономерности формирования и совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Целью настоящего исследования является разработка и обоснование направлений формирования и совершенствования межбюджетных отношений между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании автором были поставлены и решены следующие задачи:
7
- рассмотрены принципы и закономерности функционирования и развития децентрализованных бюджетных систем;
- исследовано содержание проблемы развития финансовой автономии местного самоуправления;
- проведен анализ условий формирования межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
- разработаны подходы к анализу и оценке существующих или возможных к использованию инструментов регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, взаимосвязей между ними;
- разработаны предложения по совершенствованию инструментов регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне;
разработаны подходы к формированию стратегии реформирования межбюджетных отношений субъекта РФ и местного самоуправления.
В качестве исследовательского подхода был применен целостный подход к рассмотрению различных элементов межбюджетных отношений, а также взаимосвязанных с ними элементов систем государственного и муниципального управления, общественных финансов, особенностей экономической среды и общественного сектора.
В исследовании были применены общенаучные методы исследования — наблюдение, сравнение, аналогия, анализ и синтез, индукция и дедукция, исторический и логический методы, а также элементы системного подхода.
В качестве информационной базы исследования использовались составили федеральные и региональные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы межбюджетных отношений федерального, регионального и местного уровней, местного самоуправления; опубликованные данные государственной статистики; материалы и отчетность Министерства финансов РФ, финансовых
8
и налоговых органов Иркутской области; фактические материалы, содержащиеся в отечественных исследованиях; результаты практической деятельности автора.
Научная новизна работы заключается в теоретическом и методологическом обосновании основ формирования и совершенствования межбюджетных отношений субъектов РФ и органов местного самоуправления на основе рассмотрения межбюджетных отношений в контексте формирования фискального выбора органов управления, разработке более полных по сравнению с существующими исследованиями методологических, методических и практических рекомендаций по их формированию и совершенствованию.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту, заключаются в следующем:
1. На основе рассмотрения проблем развития бюджетного федерализма и фискальной децентрализации разработаны авторские определение межбюджетных отношений и концепция финансовой автономии местного самоуправления, позволяющая раскрыть динамический аспект финансовой автономии местного самоуправления и межбюджетных отношений.
2. С использованием данной концепции систематизированы ограничения на развитие финансовой автономии местного самоуправления в РФ (в том числе содержащиеся в федеральном законодательстве) и по-новому раскрыто их содержание, с качественно иных позиций обоснована несовместимость существующей системы межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями с целями обеспечения финансовой автономии местного самоуправления и повышения эффективности государственной экономической политики.
3. На основе концепции финансовой автономии выде.г:ен ряд новых инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления, проведена систематизация данных инструментов регулирования и инструментов, выделяемых другими исследователями.
4. Предложены авторская классификация и методология оценки инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления, с ее использованием проведена оценка инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления и предложен ряд новых мер по их совершенствованию на федеральном уровне.
5. Предложены методические подходы к разработке стратегии и конкретных мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления на региональном уровне, с использованием указанных подходов проведена разработка стратегии и мероприятий по реформированию межбюджетных отношений региональных и местных органов власти на примере Иркутской области.
Достоверность полученных результатов определяется научной обоснованностью постановки проблемы, примененных методов исследования, а также практическими результатами, полученными в ходе реализации результатов диссертационного исследования.
Практическая значимость работы определяется возможностью использования содержащихся в ней разработок, выводов и рекомендаций для совершенствования федеральной и региональной финансовой политики в сфере межбюджетных отношений регионального и местного уровня.
Реализация результатов исследования. Результаты исследования были использованы при проведении в 2001-2003 гг. в Иркутской области при непосредственном участии автора исследования комплекса мероприятий по реформированию межбюджетных отношений области и местного самоуправления и нашли отражение в Законах Иркутской области «О межбюджетных отношениях в Иркутской области», «О бюджетном процессе Иркутской области», «Об областном бюджете на 2002 год», «Об областном бюджете на 2003 год», Методике распределения дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований области.
Материалы и результаты исследования используются в учебном процессе Иркутского государственного университета.
10
Внедрение результатов диссертационной работы документально подтверждено справкой Главного финансового управления Иркутской области, прилагаемой к диссертации.
Апробация работы. Основное содержание и результаты исследования докладывались и обсуждались на межрегиональной научно-практической конференции (Иркутск, 2001).
Публикации. По теме исследования автором опубликовано 7 научных работ общим объемом авторского текста 2,85 п.л.
Структура работы определяется ее целями, задачами и логикой исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и 16 приложений.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Исследования проблем межбюджетных отношений занимают в последние десятилетия все более заметное место в отечественной и зарубежной финансовой науке. Рост интереса к изучению теоретических аспектов взаимодействия уровней публичной власти проявляется и в других научных дисциплинах - экономике, менеджменте, политологии, теории государства и права. Эти факты отражают потребности практики, возникающие вследствие постоянно растущей роли регионального аспекта в реализации государственной экономической политики.
Проблема формирования и совершенствования межбюджетных отношений регионов и муниципальных образований находится несколько в стороне от главного направления исследований - финансовых взаимоотношений государства и входящих в его состав регионов. Тем не менее, эта проблема обладает определенными особенностями в силу отличий в субъектном составе участников межбюджетных отношений, а актуальность ее исследований - создание эффективных региональных финансовых систем и становления местного самоуправления - вполне сравнима с актуальностью проблем развития федеративных отношений.
Настоящая глава посвящена исследованию теоретических аспектов формирования и совершенствования межбюджетных отношений субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
12
1.1. Межбюджетные отношения в контексте фискальной децентрализации и бюджетного федерализма
Происходящие в обществе процессы развития экономических и финансовых отношений на фоне роста регулирующей роли государства обуславливают рост потребностей в делегировании функций государственного управления нижестоящим субъектам государственной власти, местному самоуправлению и иным общественным институтам. Эти изменения оказывают глубокое влияние на систему государственных финансов. «При всем разнообразии форм государственного устройства большинство государств сегодня сталкиваются с необходимостью построения децентрализованных финансовых систем» [65].
Децентрализация управления общественными финансами (в западной научной литературе [156; 167; 169 и др.] применяется термин «фискальная децентрализация») представляет собой противоречивое явление. С одной стороны, она не сводится лишь к перемещению финансовых ресурсов на нижестоящие уровни бюджетной системы, так как сопровождается децентрализацией полномочий по проведению экономической и социальной политики. С другой стороны, необходимость обеспечения государственного единства, единства экономического пространства и сбалансированного в территориальном аспекте экономического развития, решения общегосударственных задач предполагает сохранение в той или иной форме единства бюджетной системы страны. Поиск путей разрешения данного противоречия стоит за длительными научными дискуссиями, ведущимся вокруг бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.
Термин «бюджетный федерализм» в значении «финансовый аспект федеративных отношений» (в описательном смысле) был введен американским исследователем У.Оутсом [165]. Идея бюджетного федерализма восходит к проблемам федерализма в целом как политической системы «...сдержек и противовесов, с целью расширения индивидуальных свобод и самоуправления» (В.Остром [166]). Федерализм на этапе его становления в США рассматривался как инструмент противодействия чрезмерным полномочиям федерального пра-
13
вительства некоторыми видными политическими деятелями (напр., А.Гамильтоном).
Федеративная организация государства создает возможность более полной реализации предпочтений населения каждой субфедеральной, единицы как через механизмы политической культуры и политического участия ее населения, так и косвенным путем, посредством формирования заинтересованных групп (напр., [154]), что создает предпосылки для более эффективной политической организации общества.
В то же время, как отмечают В.Н.Лексин и А.Н.Швецов [86], «в строго научном смысле ... канонического определения самого понятия [бюджетного федерализма] не существует». В исследованиях встречаются подходы к рассмотрению бюджетного федерализма с позиций взаимодействия органов власти в осуществлении бюджетного процесса, взаимоотношений органов власти при осуществлении перераспределительных процессов, а также с выделением в качестве основного признака автономности звеньев бюджетной системы [102]. И, тем не менее, бюджетный федерализм часто рассматривается в нормативном смысле как наиболее экономически эффективная модель организации бюджетной системы.
В теории государственных финансов и экономики общественного сектора [148] бюджетный федерализм рассматривается в контексте максимизации общественного благосостояния посредством перераспределительной и аллокаци-онной экономической политики. Нерыночный характер большинства мероприятий государственной политики исключает использование ценовых сигналов, типичных для производства частных благ, для принятия решений об объеме производства общественных благ и уровне налогообложения. Реальные государственные решения принимаются с использованием механизма «общественного выбора» [45]. В этих условиях децентрализованное принятие решений при определенных условиях способствует росту общественного благосостояния.
14
У.Оутсом было доказано, что если «бюджетная децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности» [165] (теорема о децентрализации). С.Тибу рассмотрен механизм конкуренции между юрисдикциями и показано, что децентрализованное принятие решений со временем способствует миграции населения в соответствии с индивидуальными предпочтениями относительно налогового режима и объема общественных благ, что также повышает общественное благосостояние [171]. В рамках экономической теории рассматривается также влияние различных видов бюджетных грантов на эффективность аллокации ресурсов общественного сектора (А.Пигу, С.Тибу, Дж.Стиглиц).
Другой взгляд на проблемы функционирования децентрализованных бюджетных систем получил развитие на основе положений институциональной экономической теории. Органы управления можно рассматривать как экономических агентов, а модель организации бюджетной системы - как элемент институциональной среды, оказывающий влияние на формирование решений (фискального выбора) того или иного органа управления.
Фискальный выбор органа управления может не быть оптимальным с точки зрения общественного сектора в целом вследствие искажающих воздействий, формируемых институциональной средой. В качестве таковых рассматриваются, например, «мягкие бюджетные ограничения». Согласно Я.Корнаи, они возникают в условиях «отношений вертикального подчинения» между «центром» и экономическим субъектом, а также «пересогласования финансовых планов (нижестоящих единиц) постфактум» [77; 160; тж. 167]. Исследователями рассматриваются и другие виды искажающих воздействий (искажение «фискальных стимулов» [156]), например, особенности распределения внешних эффектов от налогообложения или оказания бюджетных услуг [173], порождающие классическую «проблему безбилетника», или проблема принципала-
15
агента ~ несовпадение действий органа публичной власти с предпочтениями избирателей.
По мнению автора, подходы институциональной теории в контексте рассмотрения проблем развития бюджетного федерализма заслуживают особого внимания. Их главное достоинство заключается в возможности перехода к рассмотрению децентрализованных бюджетных систем в динамическом аспекте. Это, во-первых, открывает возможности рассмотрения ряда новых практических проблем в децентрализованных бюджетных системах (например, проблемы региональных и муниципальных банкротств, недобросовестной налоговой конкуренции или оптимального варианта финансового контроля со стороны вышестоящих органов власти), а во-вторых, представляется важным для изучения межбюджетных отношений в нестабильных бюджетных системах, и в частности, в переходных экономиках, которые находятся под сильным влиянием иных, нежели бюджетный федерализм, традиций.
Сходным подходам уделяется все более заметное место и в отечественных исследованиях. Так, например, А.Г.Игудин [71] выделяет среди принципов бюджетного федерализма заинтересованность органов государственной власти и местного самоуправления в увеличении уровня собственных доходов, взаимной ответственности, ясности, прозрачности и гласности, А.М.Лавров [83] — наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между уровнями власти и управления, В.Н.Лексин и А.Н.Швецов [86] - процедурную обеспеченность и обеспечение устойчивости бюджетных и налоговых систем.
Все указанные принципы, по существу, призваны сформировать такие условия принятия решений (фискальный выбор) органами управления, которые позволили бы эффективно координировать экономическую, финансовую и социальную политику органов управления на всех уровнях. Однако в аналогичном контексте можно рассматривать и остальные выделяемые этими и другими авторами принципы бюджетного федерализма, в том числе рассматриваемые ими в качестве основополагающих - принцип единства бюджетной системы,
16
принцип разграничения доходов и расходов, принцип самостоятельности бюджетов. Так, например, М.В.Романовский и О.В.Врублевская определяют бюджетный федерализм как «совокупность принципов построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления» [59].
В то же время фискальный выбор, осуществляемый органами управления в рамках модели бюджетного федерализма можно в свою очередь рассматривать как движущий фактор развития бюджетного федерализма и фискальной децентрализации. В контексте вышеприведенного определения, это позволяет охарактеризовать бюджетный федерализм (в позитивном смысле) как динамическую систему принципов построения бюджетных отношений в децентрализованных бюджетных системах. Так как одна из основных характеристик децентрализованных бюджетных систем - содержание и соотношение полномочий каждого уровня власти по управлению бюджетной системой, стоит выделить нормативное определение бюджетного федерализма, приводимое О.В.Богачевой: «автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах» [50].
Концепция бюджетного федерализма позволяет по-новому раскрыть содержание межбюджетных отношений. Если в централизованной бюджетной системе межбюджетные отношения рассматривались в основном в контексте бюджетного регулирования как «сбалансирования нижестоящих бюджетов за счет вышестоящих и процесса сбалансированности государственного бюджета» (Б.М.Сабанти [113]), «перераспределения средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимального уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий» (Г.Б.Поляк [58]), то уже в 1980-х гг. происходил активный поиск альтернативных административному контролю механизмов, способных устранить главный недостаток такого подхода -проблему мотивации нижестоящих органов управления к эффективному ис-
17
пользованию ресурсов общественного сектора (напр., [58]). В исследованиях последнего десятилетия (Горского И.В.[63]; Лексина В.Н., Швецова А.И.[87]; Синельникова С. и др. [118]; других ученых) наблюдается тенденция к рассмотрению межбюджетных отношений во взаимосвязи с другими элементами государственной финансовой и экономической политики, а также экономическими, социальными, политическими процессами, с использованием методологического аппарата соответствующих дисциплин.
Многие авторы современных определений межбюджетных отношений, так или иначе, связывают их с бюджетным федерализмом. Так, Ю.И.Любимцев определяет их как «функционирование многоуровневой бюджетной системы, где каждый уровень имеет собственный бюджет и действует в пределах своих полномочий» [89]. А.Ю.Казак и О.А.Бойтуш рассматривают их как «механизм и своеобразный индикатор реализации модели бюджетного федерализма», подчеркивая при этом, что межбюджетные отношения, возникая в процессе бюджетного регулирования, не ограничиваются только бюджетным регулированием, а охватывают широкий спектр вопросов взаимных отношений между различными уровнями власти [52]. А.М.Бабич и В.И.Павлова отмечают, что «совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме» [46].
По мнению автора, межбюджетные отношения в модели бюджетного федерализма можно охарактеризовать следующим образом.
Во-первых, межбюджетные отношения закрепляются в правовых нормах, определяющих содержание разграничения предметов ведения, компетенций и полномочий [102] органов государственной власти и местного самоуправления, их прав и обязанностей.
Во-вторых, межбюджетные отношения представляют собой совокупность инструментов финансового регулирования, предметом которого служат денежные потоки между бюджетами различных уровней. Инструменты финансового регулирования, денежные потоки и соответствующие им взаимоотношения |
