4 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность проблемы исследования.
Процессы преобразований, осуществляемые в России в связи с переходом к системе рыночных отношений, наряду с определенными позитивными сдвигами в экономике, политике и социальной сфере сопровождаются противоречиями и негативными явлениями, в числе которых наиболее опасным является экономическая преступность.
Существовавшая до середины девяностых годов пошлого столетия в режиме жесткого социально-профилактического контроля экономическая преступность теперь, в условиях либерализации общественной жизни, прежде всего экономической деятельности, получила новые стимулы криминальной активности и стала быстро распространяться. Нарастание вала экономической преступности достигло того уровня, при котором она препятствует развитию производственной сферы, лишает бюджет страны значительной части доходов, сдерживает приток инвестиций, провоцирует инфляцию, мешает нормальной деятельности управленческих, банковских и предпринимательских структур, обостряет социально-экономические проблемы, сводит на нет усилия по реформированию общества, стабилизации экономики государства.
В условиях неблагоприятной криминогенной обстановки борьба с преступностью ведется неэффективно. На это, по нашему мнению, влияют недостатки правового обеспечения деятельности правоохранительных органов, несовершенство уголовного законодательства, регулирующего вопросы ответственности за новые виды противоправных действий в условиях формирования многоукладной экономики. Негативно сказывается также дефицит научных разработок и рекомендаций по борьбе с экономической преступностью в переходный к рынку период.
В сложившейся ситуации исследование проблемы борьбы с экономической преступностью представляется весьма актуальной,
необходимой правоохранительным органам, осуществляющим экономико-обеспечительные функции, что и определило выбор темы диссертационного исследования.
Опыт борьбы с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности в период нэпа, когда правоохранительным органам удалось сдержать вал экономической преступности, представляется поучительным в настоящее время. Изучение научных, архивных и других материалов дает возможность провести объективный и целостностный анализ деятельности милиции и уголовного розыска, как органов борьбы с экономической преступностью, её правовой базы.
Актуальность исследуемой проблемы обусловлена, в первую очередь, отсутствием в историко-правовой и исторической литературе объективной оценки деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности в период нэпа; во-вторых, задачами дальнейшего совершенствования прежней и разработки новой нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел в современных условиях, где богатый опыт исследуемого периода может быть учтен в борьбе с преступностью и поможет избежать некоторых ошибок прошлого.
Степень научной разработанности темы.
В связи с началом демократических преобразований в нашем государстве в 90-х годах двадцатого столетия в обществе, среди юристов, историков, экономистов резко усилился интерес к историческому опыту периода нэпа, в том числе и к таким важным аспектам, как обеспечение законности рыночных преобразований. Немало исследований посвящено изучению роли органов внутренних дел в осуществлении экономико-обеспечительной функции государства.
Общие вопросы разработки и реализации новой экономической
политики, анализ её основных концепций рассматриваются в коллективных трудах и сборниках научных статей1, а также книгах А. Богемского, Г. Бордюгова, Н. Васецкого, О. Волобуева, М. Горинова, Ю. Емельянова, В. Козлова, С. Кулешова, М. Новикова, И. Орлова, В. Рябова, В. Селунской, В. * Сироткина, А. Угроватова, а также в трудах зарубежных исследователей Л.
Белади, Д. Боффа, Н. Верта, С. Коэна, П. Соломона и др. Особенностям проведения новой экономической политики в Петрограде-Ленинграде посвящены труды В. Секушина2. Но сама проблематика деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности в период нэпа в научно-исследовательской среде не получила достаточной разработки. Отсутствие публикаций по избранной теме побудило автора изучить широкий круг литературы, раскрывающий роль правоохранительных органов в осуществлении экономической функции советского государства не только в период нэпа, но и в предыдущий и последующий периоды.
К этой группе исследований следует отнести работы В. Баранова, С. Биленко, В. Бородина, В. Власенкова, В. Гольдмана, В. Егоршина, М. Еропкина, М. Киссиса, И. Кизилова, И. Коваля, В. Курицына, М. Куцына, е> А. Лобанова, Н. Максименко, А. Малыгина, Р. Мулукаева, П. Николаева,
В. Перфильева, В. Сальникова, А. Скилягина, С. Степашина, В. Суслова, Н. Янгола и др.
Вопросы организационно-правового строительства милиции и уголовного розыска Петрограда (Ленинграда) в период нэпа рассматриваются в коллективном труде «Дела и люди Ленинградской
1 Вехи Российской истории. СПб., 1994; Драма обновления. М., 1990; История и сталинизм. М, 1991; История России с древности до наших дней. М, 1999 и др.
2 Секушин В.И. Отторжение нэпа. Л., 1990.
милиции»1, в работах М. Гутмана2, А. Павлова3, И. Савченко, М. Скрябина4 и
др.
Особую группу научных публикаций составляют труды, авторы которых стремились дать анализ часто меняющегося в период проведения новой
^_ экономической политики уголовного законодательства5. Но на характере
«Г
этих работ, конечно же, сказывался соответствующий идеологический контроль.
Попытки создания общей картины формирования, становления и развития органов внутренних дел на длительном историческом этапе были предприняты многими учеными и коллективами исследователей6.
Вместе с тем, исследуемая проблема настолько объемна и многообразна, что в одной или нескольких работах, посвященных организационпо-° правовым основам деятельности органов внутренних дел по борьбе с
преступностью, не могло быть исчерпано все многообразие и богатство этого опыта. Кроме того, изучение состояния экономической преступности, уголовного законодательства, изменений форм и методов борьбы с
1 Скилягин А., Лесов В., Пименов Ю., Савченко И. Дела и люди Ленинградской милиции. Л., 1967.
2 Гутман М.Ю. Петроградская Рабоче-крестьянская милиция в годы иностранной интервенции и гражданской войны (1918-1920 гг.): Дис. ... канд. истор. наук. Л., 1975.
Павлов А.Н. Петроградская милиция: её развитие и деятельность в условиях нэпа (1921-1925 гг.). Дис. ... канд. истор. наук. СПб., 1995.
Скрябин М.Е., Савченко И.К. Непримиримость: страницы истории Ленинградского уголовного розыска. Л., 1988.
См., например, Пионтковский А.А.. Система особенной части уголовного права // Советское право. 1926. № 2; Портнов В.П. Из истории советского 0 уголовного права // Уголовное право в борьбе с преступностью / Под ред.
A.M. Яковлева. М., 1981; Трайнин А.Н. Уголовное право РСФСР (особенная часть). Л., 1925.
6 См., в частности, Мулукаев Р.С., Картаиюв Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.): Историко-правовой очерк. Орел, 1995; Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995; Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996.
8
преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности наиболее объективно возможно только во взаимосвязи и взаимозависимости развития социальных, экономических, политических и иных процессов, протекавших в обществе в период нэпа. Только в таком комплексном виде можно приблизиться к объективному пониманию исследуемой проблемы.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывавшиеся по поводу реализации экономико-обеспечительной функции государства правоохранительными органами Петрограда (Ленинграда) в период нэпа.
Предметом исследования являются организационно-правовые формы
о
деятельности органов внутренних дел Петрограда (Ленинграда) по борьбе с
преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности в период нэпа.
Цель и задачи исследования.
Исходя из научной и практической значимости проблемы исследования, уровня её разработанности в историко-правовои и исторической литературе, Q автор ставит цель на основе анализа нормативных документов и научных
публикаций, привлечения новых архивных и других материалов исследовать историко-правовои аспект организации деятельности органов внутренних дел Петрограда (Ленинграда) по борьбе с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности в период нэпа.
Исходя из общей цели, автор поставил перед собой следующие задачи: ф 1. Показать динамику и основные особенности развития уголовного
законодательства в области регулирования общественных отношений в сфере экономической деятельности в период нэпа.
2. Проанализировать правовые документы, регламентировавшие реорганизацию структуры органов внутренних дел Петрограда (Ленинграда),
занятых борьбой с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности, и причинно-следственные связи их принятия.
3. Выявить особенности правового регулирования и организационно-правовых форм деятельности органов внутренних дел Петрограда (Ленинграда) по борьбе с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности в рассматриваемый период.
4. Раскрыть и обобщить историко-правовой опыт взаимодействия милиции и уголовного розыска с другими органами правопорядка (объединенным государственным политическим управлением, народным комиссариатом юстиции), занимавшимися борьбой с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности.
5. На основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы, сформулировать рекомендации, направленные на улучшение правовой базы деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступлениями в сфере экономической деятельности в современных условиях.
Хронологические рамки исследования определены 1921-1929 годами. Именно в этот период происходят наиболее значимые преобразования в правоохранительных органах государства после 1917 года. С отходом от политики «военного коммунизма» и переходом в 1921 году к нэпу начинаются глубокие изменения как в структуре органов внутренних дел, так и в совершенствовании их основных организационно-правовых форм и методов работы. Завершение исследуемого периода 1929 годом обусловлено свертыванием нэпа, заключавшимся в наступлении на капиталистические элементы и их ликвидации к 1929 - началу 30-х годов чрезвычайными мерами.
Методологические основы исследования. Настоящее исследование осуществлялось с диалектических позиций, основу которых составили принципы объективности и историзма, преемственности и системности
10
научного анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании.
Характер задач, поставленных в диссертации, вызвал необходимость применения различных методов исследования. В ходе работы автором использовались историко-правовой, структурно-функциональный, сравнительно-исторический анализы, выявление причинно-следственных связей, а также статистические методы.
Источниковая база.
Исследование диссертационной проблемы проводилось на базе печатных и архивных материалов.
Источниковой базой исследования явился законодательный материал, сосредоточенный в Собраниях узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР, Собраниях законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР, а также сборники правовых документов, касающихся деятельности органов внутренних дел в 20-е годы1; выступления, статьи и другие работы руководителей страны Н. Бухарина, Ф. Дзержинского, Г. Зиновьева, В. Ленина, Л. Рыкова, И. Сталина, Л. Троцкого; представителей правоохранительных органов и ученых А. Вышинского, М. Гернетта, С. Иппа, Р. Катаняна, Н. Крыленко, Д. Курского, С. Мокринского, А. Пионтковского, А. Семенова, П. Стучки, А. Трайнина и др.
Несомненный интерес представляют материалы съездов, конференций, совещаний работников милиции и уголовного розыска, раскрывающие характер основных направлений деятельности правоохранительных органов
1 См., например, Померанцев В.А., Любимов И.А. Действующие распоряжения по милиции. Под ред. И.Р. Киселева. М.: Изд. НКВД РСФСР, 1928; Сборник приказов начальника Центрального административного управления НКВД - начальника милиции Республики. М., 1924-1927; Сборник действующих распоряжений по уголовному розыску. М.: Изд. НКВД РСФСР, 1928.
11
по борьбе с преступностью и их организационное развитие в исследуемый период1.
В работе нашли отражение сведения различных статистических сборников, изданных в центре и на местах и содержащих материал по экономической преступности и борьбе правоохранительных органов с этой группой преступлений2, проанализированы и использованы несколько сборников документов по истории уголовного законодательства, организации и деятельности органов внутренних дел3.
Ценными источниками явились материалы, содержащиеся в статьях и публикациях периодической изданий: «Административный вестник» (1925-1929 гг.), «Бюллетень Центрального административного управления НКВД» (1923-1927 гг.), «Еженедельник советской юстиции» (1922-1929 гг.), «Известия ЦИК СССР и ВЦИК» (1924-1929 гг.), «Красный милиционер» (1921 г.), «На страже» (1922-1929 гг.), «Правда» (1921-1929 гг.), «Право и жизнь» (1925-1929 гг.), «Пролетарский суд» (1922-1929 гг.), «Советская волость» (1923-1925 гг.), «Рабоче-крестьянская милиция» (1922-1924 гг.), «Рабочий суд» (1923-1930 гг.), «Революция права» (1927 -1929 гг.) и др.
См.: Бюллетень Пятого Всероссийского съезда заведующих отделами управления. М., 1922; Всероссийский съезд начальников губернских административных отделов и начальников подотделов уголовного розыска. М.: Изд. НКВД РСФСР, 1925; Сборник протоколов и отчетов заседаний начальников Управлений гормилиции и представителей Петроградской милиции (1921-1922 гг.). Пг., 1922 и др.
2 См.: Бюллетень Центрального Статистического управления. М., 1924. № 84; Бюллетень Ленинградского губстатотдела . Л., 1925. № 12; Статистический сборник по Петрограду и Петроградской губернии. Пг., 1922; Статистический обзор деятельности местных административных органов НКВД РСФСР. М., 1928. вып. 6.
3 Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР (1917-1952 гг.). М., 1953; Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917-1934 гг.). М., 1957; Первые годы Ленинградской милиции, 1917-1922 гг.: Сб. документов / Под ред. ГГ. Надсон. Л., 1967 и др.
12
Ведущее место в общем комплексе источников принадлежит документам центральных и местных архивов. В основу диссертационного исследования легли фактические материалы, выявленные в фондах Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ), Центрального fe государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГЛ СПб), Центрального
государственного архива историко-правовых документов Санкт-Петербурга (ЦГА ИПД СПб), Отдела специальных фондов и реабилитации жертв политических репрессий информационного центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ и РИЦ ГУВД СПб и ЛО), музея истории милиции Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Всего автором изучены документы 312 дел 14 фондов четырех центральных и ведомственных архивов. Многие из приведенных в диссертационном исследовании документов вводятся в научный оборот впервые. Трудность работы с архивными документами состоит в том, что большинство из них фрагментарны по содержанию освещаемой проблемы и с точки зрения полноты собранных в них статистических данных. Как и материалы периодической печати, многие документы архивов требуют критического к
о себе отношения, сопоставления и сверки содержащихся в них данных и
фактов с другими источниками.
Таким образом, в процессе исследования диссертант стремился выявить и систематизировать многообразные по видам и содержанию источники, необходимые для решения научной проблемы, какой является борьба органов внутренних дел с преступлениями против порядка управления в
_ сфере экономической деятельности в период нэпа.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором впервые предпринята попытка комплексного анализа опыта правового регулирования деятельности органов внутренних дел Петрограда (Ленинграда) по борьбе с преступлениями в сфере экономической деятельности в период нэпа. На
13
документальной основе показано формирование правовой базы функционирования органов внутренних дел как структурной единицы системы правоохранительных органов, осуществляющих экономико-обеспечительную функцию государства. Автор вводит в научный оборот много новых нормативных документов, дающих возможность проследить этот процесс, а также по-новому взглянуть на отдельные явления в исследуемый период.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Экономические отношения, существовавшие в нашей стране в период нэпа, охранялись рядом составов преступлений, заключенных в главе об имущественных преступлениях, в главе о хозяйственных преступлениях и некоторыми составами преступлений, находящимися в главе о преступлениях против порядка управления УК РСФСР 1922 и 1926 годов. Именно борьбе с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности, подрывавшими основы государственного управления и хозяйственной мощи страны и получившими в годы нэпа наибольшее распространение по сравнению с другими группами экономических преступлений, отводилось особое место в экономико- обеспечительной деятельности правоохранительных органов.
2. В развитии милиции и уголовного розыска Петрограда (Ленинграда) рассматриваемого периода прослеживаются два основных этапа. На первом этапе (1921-1923 гг.) была осуществлена централизация руководства всеми видами Петроградской милиции; формировалась правовая база их деятельности. Задачи, права и обязанности определялись специальными нормативными актами, но были очень раздуты, имели расплывчатые формулировки, что привело к возложению на органы внутренних дел многочисленных, в том числе и несвойственных им обязанностей. На втором этапе (1924-1929 гг.) после коренной реорганизации был сформирован административный отдел губисполкома, куда милиция и уголовный розыск
14
вошли на правах равных подотделов. Полномочия милиции и уголовного розыска были впервые достаточно детализированы в Положении об административном отделе губернских и областных исполнительных комитетов, утвержденном декретом ВЦИТС и СНК РСФСР 11.08.1924 г.; осуществляемая нормотворческая деятельность позволила к концу рассматриваемого периода завершить создание правовой базы строительства и деятельности органов внутренних дел Петрограда (Ленинграда).
3. Издаваемые в период нэпа нормативно-правовые акты, помимо традиционных задач, возлагали на милицию обязанности «содействовать органам всех ведомств при проведении последними ь жизнь возложенных на них задач», что отвлекало органы милиции от выполнения своих основных функций, не давая возможности в полном объеме осуществлять деятельность по борьбе с уголовной преступностью, в том числе и по борьбе с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности.
4. Реализация милицией и уголовным розыском функций по борьбе с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности проводилась в двух направлениях: первое - непосредственное обнаружение и раскрытие преступления; второе - оказание содействия различным государственным органам по проведению их работы но пресечению преступления.
5. Деятельность органов внутренних дел Петрограда (Ленинграда) по борьбе с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности осуществлялась в тесном взаимодействии с другими правоохранительными органами (органы ОГПУ и НКЮ). Но правовая неурегулированность разграничения функций в области борьбы с преступностью и стремление сделать милицию и уголовный розыск вспомогательными органами в области предварительного расследования преступлений - для Наркомюста и в оперативно-розыскной деятельности -
15
для ОГПУ вызвали к существованию во взаимоотношениях между данными правоохранительными органами противоречий, которые не могли не сказаться на результатах борьбы с экономической преступностью.
6. Милиция и уголовный розыск Петрограда (Ленинграда), деятельность которых регламентировалась юридическими документами центральных и местных органов власти, в любых условиях вели борьбу с экономической преступностью, но качество этой работы и ее результативность на различных этапах периода нэпа были разными, поскольку частые реорганизационные мероприятия, высокая текучесть кадров, материальная необеспеченность, громкие процессы по делам сотрудников милиции, обвинявшихся в тяжких преступлениях, приводили к нежелательным последствиям.
Практическая значимость диссертационного исследования вытекает из её актуальности и новизны и заключается в том, что идеи и положения диссертации способствуют развитию знаний о правоохранительной деятельности в целом и о деятельности милиции в период нэпа, в частности, для совершенствования работы по борьбе с экономической преступностью в настоящее время.
Кроме того, положения и рекомендации исследования могут быть учтены в вопросах совершенствования правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, использованы в преподавании курсов истории отечественного права и государства, других юридических, экономических и социально-политических дисциплин.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, получили апробацию в выступлениях автора на межвузовских и внутривузовских научно-практических конференциях, семинарах, на занятиях с офицерами в системе командирской подготовки, на теоретических семинарах и заседаниях кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России.
16
Кроме того, апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных научных работах. Эти результаты обсуждались и были одобрены на заседании кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
17
ГЛАВА I. Историко-правовые аспекты деятельности органов внутренних дел Петрограда (Ленинграда) по борьбе с преступлениями против порядка управления в экономической сфере в период нэпа
В декабре 1921 года XI конференция РКП(б) записала в своих решениях: «Новые формы отношений, созданные на почве проводимой властью новой экономической политики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке...»1. Нэп меняла не только подход к организации экономики страны, но и требовала создания такого правового порядка, при котором обеспечивались права всех физических и юридических лиц. Чтобы «запустить» нэп, следовало добиться от органов власти, особенно местных, действительного исполнения принимаемых законов. Только подчинив государственный аппарат режиму строгой законности, можно было завоевать доверие крестьянства и частных предпринимателей к власти и её политике.
Немаловажное значение имела борьба с преступностью, наведение порядка в стране. Гражданину России нужны были твердые правовые гарантии обеспечения его законных прав, защиты от возможных судебных ошибок, личной и имущественной неприкосновенности. С другой стороны и государство должно было оградить себя от возможного неповиновения законам, сопротивления органам власти, препятствования их деятельности и иных действий, вызывающих ослабление своей силы и авторитета. Все это не могло не отразиться на принимаемом законодательстве 20-х годов, построении и деятельности правоохранительных органов.
Борьба с преступлениями против порядка управления в сфере экономической деятельности в период нэпа выходит на передний план деятельности правоохранительных органов, осуществлявших экономико-
1 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Изд.9. Т.2. М., 1983.С.472. |
