Введение
Все усиливающаяся деградация природных экосистем, сокращение биоразнообразия, глобальные изменения окружающей среды, возрастание угрозы здоровью населения и состоянию окружающей среды со стороны не только промышленно-хозяйственных, но и природных объектов (загрязненных в результате длительно осуществляемой промышленно-хозяйственной деятельности, техногенных аварий и катастроф, природных явлений и стихийных бедствий) обострили обеспокоенность общества и государства недостаточным 1.1 уровнем обеспечения техногенной и экологической безопасности*' и, как
следствие, нарушением экологических прав граждан.
Особую общественно-социальную значимость и проблемный характер приобретает решение этих вопросов в условиях крупных поселений и, прежде всего, города Москвы - крупнейшего мегаполиса, столицы РФ, субъекта Федерации.
В материалах специальных исследований, конференций, симпозиумов, семинаров по экологическим проблемам и безопасности крупных городов [1-6] констатируется, что Москва представляет собой сложную эколого-социальную систему; развивалась как крупнейшая промышленная агломерация; и при этом интенсивно заселяется. Генеральный план развития Москвы, принятый в 1971 году, ограничивал рост населения пятью миллионами жителей, определял неприкосновенность территорий лесопаркового защитного пояса. Но уже к началу 90-х годов в Москве насчитывалось около 9 миллионов жителей, а лесопарковый пояс активно застраивается.
далее «экобезопасность»
5
На современном этапе развития г. Москвы необходимо рассматривать город не только как гигантский многонаселенный промышленный центр, но и как устойчиво развивающуюся столицу России, в которой должны быть созданы благоприятные условия жизнедеятельности и установлен баланс между социально-экономическими целями развития и экологическими требованиями.
Однако осуществлению многих видов техногенной деятельности в г.Москве сопутствуют факторы техногенного, эколого-экономического и организационно-правового характера, негативное совместное действие которых может привести к возникновению угроз безопасности не только для окружающей среды и населения, но и для объектов, являющихся «первичными» загрязнителями природной среды.
К числу таких факторов относятся: рост антропогенных нагрузок, деградация городских природных объектов, высокая вероятность техногенных аварий и катастроф вследствие износа оборудования большинства предприятий, оттока квалифицированных специалистов из производственно-хозяйственной сферы, ее недофинансирования и других причин, характерных для глубокого экономического кризиса в России; недостаточность правовой базы в области безопасности, охраны окружающей среды; периодическое изменение структуры федеральных органов исполнительной власти; незавершенность формирования органов местного самоуправления (МСУ) [5-7].
Правовое регулирование деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан (населения Москвы) становится одной из комплексных правовых и эколого-экономических проблем. В процессе ее исследования должно быть проанализировано законодательство федеральное и г. Москвы о МСУ, о техногенной безопасности, охране окружающей среды, экобезопасности, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и
6 техногенного характера (ЧС), о гражданской обороне с учетом развивающихся
социально-общественных, правовых, эколого-экономических и иных видов отношений, а также предложены юридические нормы, закрепляющие новые экономические, организационные и правовые инструменты обеспечения экологических прав граждан, безопасности и области их применения.
Решение указанной проблемы должно быть предусмотрено государственной экологической политикой Российской Федерации (РФ) и субъекта Федерации - г.Москвы, концептуальными положениями развития Москвы. Деятельность по реализации государственной экологической политики должна основываться на реальной структуре федеральных органов ; исполнительной власти, органов государственного управления и МСУ в г.Москве,
: на действующем законодательстве.
i
| Отмеченное выше явилось объективной предпосылкой для проведения
г - <
i научного исследования и представления диссертационной работы.
i
Актуальность темы исследования подчеркивается необходимостью: организации деятельности по обеспечению экологических прав граждан в соответствии с принципами экологически безопасного устойчивого развития России, направлениями государственной политики и стратегии в экологической сфере*', российским законодательством, международными конвенциями, соглашениями, договорами;
учета существующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и органов МСУ, их полномочий и функций при обеспечении экологических прав граждан;
*) далее «экосфера»
7
учета реального состояния экологической обстановки на территории районов и округов г.Москвы и тенденций его изменения;
внедрения в практику организационно-правовых, эколого-экономических, инженерно-технических, научно-методологических, воспитательных и иных механизмов, предусмотренных законодательством при осуществлении деятельности в областях: обеспечения безопасности (техногенной и экологической), охраны окружающей среды; защиты населения и территорий от ЧС; гражданской обороны, с целью большей ориентации перечисленных видов деятельности на обеспечение экологических прав граждан;
совершенствования существующих, разработки новых правовых механизмов обеспечения экологических прав граждан и внедрения их в правоприменительную практику,
отработки понятийно-терминологического аппарата, используемого в процессе решения научно-теоретических и практических задач обеспечения экологических прав граждан, с учетом правовых, морально-этических, финансовых, материально-технических, временных и иных ограничений.
Цель исследования: проведение научно обоснованных правовых, эколого-экономических, системных разработок, направленных на совершенствование правового регулирования деятельности МСУ по обеспечению экологических прав граждан, и способствующих решению этой важной общественно и социально значимой прикладной задачи.
Область исследования обусловлена рассмотрением правового регулирования деятельности ооганов местного (городского и районного) самоуправления г. Москвы (субъекта Федерации РФ) по обеспечению прав граждан
на благоприятные условия жизнедеятельности (на техногенно безопасную и экологически чистую окружающую среду). Тем не менее, это допущение не снижает, на наш взгляд, определенной теоретической и практической ценности результатов исследования.
Поставленная цель исследования и требуемая научная обоснованность выдвинутых предложений достигается решением следующих задач:
уточнением и комментариями основных положений, понятий и терминов, закрепленных (но не определенных) законодательством о безопасности, охране окружающей среды, защите от ЧС, гражданской обороне и используемых при проведении исследований;
анализом федерального законодательства о МСУ, нормативно-правовой базы становления местных (городских и районных) территориальных образований г.Москвы;
анализом норм специального законодательства о техногенной безопасности, охране окружающей среды, экобезопасности, защите от ЧС, гражданской обороне, закрепляющих компетенцию органов МСУ;
обоснованием выводов о достаточности предоставленных органам МСУ полномочий для осуществления указанной деятельности;
анализом научно-теоретических разработок и практики создания систем экобезопасности и защиты от ЧС, а также опыта деятельности по обеспечению безопасности в экосфере как реализации экологических прав граждан;
обоснованием: структуры безопасности в экосфере местного муниципального образования как основы деятельности по обеспечению экологических прав граждан; комплекса мер организационно-правового, эколого-экономического и иного характера, осуществляемых органами МСУ в экосфере; предложений по совершенствованию структуры органов районной Управы.
9
Задачи связаны единством проблемы, замысла ее исследования, предмета, методологии исследования и области практической деятельности органов местного (районного) самоуправления.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся по поводу деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан в процессе осуществления промышленно-хозяйственной и иных видов деятельности на территориях района «Лефортово» и близлежащих районов Юго-Восточного административного округа г.Москвы (ЮВАО), путем обеспечения техногенной безопасности и экобезопасности населения и территории, организации защиты от ЧС, гражданской обороны.
Предметом исследования являются правовые нормы регулирования общественных отношений при осуществлении деятельности в экосфере, направленной на обеспечение экологических прав граждан.
Методология исследования базируется на общих принципах системного анализа и синтеза, позволивших по единому замыслу и в едином комплексе исследований учесть философские, правовые, социологические, эколого-экономические и иные аспекты, связанные с такой сложной социально-общественной, организационно-правовой и научно-технической проблемой как обеспечение экологических прав граждан и безопасности территории муниципального образования.
В процессе исследования применялись системный анализ, методы эколого-экономической оценки, экологического картографирования, сравнительного анализа правовых норм, использовались результаты мониторинга окружающей среды. Специфика работы потребовала проведения исследования на стыке различных отраслей знаний, входящих в данную проблемную область: права, управления, экономики, прикладной экологии и др.
10
Теоретической основой исследований явились:
основы социально-правовой концепции безопасности человека, разработанные Тер-Акоповым А.А. [8];
основы методологии исследования правовых проблем
природопользования и охраны окружающей среды на примере отдельных видов деятельности, сформулированные научным коллективом Института государства и права РАН под руководством Колбасова О.С. [9];
основы методологии исследований правового регулирования в области обеспечения безопасности населения и территорий, сформулированные научным коллективом под руководством Бринчука М.М., Голиченкова А.К. [10];
основы методологии исследований и принципы обеспечения экобезопасности граждан (населения) и территории, изложенные в работах Винокурова Ю.В. [11], Жевлакова Э.Н. [12], Злотниковой Т.В. [13], Серова ГП. [14,15] и др.;
основы защиты экологических прав граждан, разработанные Боголюбовым С.А. [16,17], Васильевой М.И. [18] и др.;
а также работы ученых и специалистов-практиков в области защиты населения от ЧС: Алексеева Б.Н., Аметистова Е.В., Данилова-Данильяна В.И., Зотова В.Б., Ишкова А.Г., Карпачевского Л.А., Лужкова Ю.М., Медведева ВТ., Прохожева А.А, Разуванова Р.Ф., Торгуна И.Н., Харченко С.Г., Щахраманьяна М.А., Шойгу С.К,
Эмпирическую базу исследования составили: действующее законодательство о местном самоуправлении, безопасности, защите от ЧС, охране окружающей среды, гражданской обороне; материалы префектуры ЮВАО по экологическим проблемам; результаты анализа промышленно-хозяйственной
11 деятельности на территории района «Лефортово» и ЮВАО; результаты анализа
опыта создания федеральных и местных систем экобезопасности и защиты от ЧС. На защиту выносятся следующие положения.
1. Определения и сущность правовых категорий: «экосфера» как операционное пространство и сфера специфических правовых отношений; «техногенная опасность окружающей среды» - как свойство предприятий, организаций, учреждений, осуществляющих техногенную деятельность, создавать угрозу загрязнения окружающей среды; «экологическая опасность» - как свойство загрязненных природных объектов создавать угрозы населению и территории; «техногенная безопасность окружающей среды», «экобезопасность населения и территории» - как состояние защищенности жизненно-важных интересов объектов безопасности от вышеперечисленных угроз; «безопасность в экосфере» - как состояние защищенности экологических прав граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, в частности, на техногенно- безопасную и экологически чистую окружающую среду.
2. Структура безопасности местного (районного) уровня в экосфере как основа организации деятельности по обеспечению экологических прав граждан.
3. Результаты анализа нормативно-правовой базы становления местных территориальных образований г.Москвы и компетенции органов МСУ в области техногенной и экобезопасности, защиты от ЧС и гражданской обороны как правовой основы обеспечения экологических прав граждан.
4. Результаты анализа теоретических разработок и практики создания на местном уровне систем экобезопасности и систем защиты от ЧС и предложения: по программе обеспечения экобезопасности территории района «Лефортово» и по комплексу мероприятий, направленных на повышение промышленной безопасности особо опасных производственных объектов,
12
расположенных на территории района; по совершенствованию структуры органов районной Управы и правовому закреплению их функций (создание районных комиссий по вопросам защиты от ЧС и по делам гражданской обороны, по вопросам безопасности в экологической сфере); по декларированию безопасности загрязненных природных объектов; по приданию части территории района «Лефортово» статуса высокоэнергетической зоны.
5. Направления реализации выдвинутых по результатам исследований предложений о деятельности органов районной Управы в экосфере и направления дальнейших исследований проблемы совершенствования правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан.
Научная новизна исследований. Проблеме защиты экологических прав граждан посвящены монографии Боголюбова С.А. [16], Васильевой М.И. [18], материалы школы-семинара под руководством Боголюбова С.А. [17], Руководство для граждан и неправительственных организаций Института эколого-правовых проблем «Экоюрис» [19].
Опубликованы работы Петровой Е.Н. [20], Сидорчука В.Л. [21], Переверзева В.П. [22]. по исследованию возможностей применения отдельных организационно-правовых и экономических механизмов управления природным комплексом города или административной единицы.
В 1999 г. в Санкт-Петербурге проведены две международные конференции, участниками которых в постановочной форме обсуждались вопросы исследования функций органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан.
В диссертации исследуются возможности обеспечения экологических прав граждан во-первых, разработкой и применением комплекса превентивных мер по обеспечению безопасности, охраны окружающей среды, защиты от ЧС, гражданской обороны; во-вторых, эта задача анализируется в рамках
компетенции районных органов МСУ. Полное и всестороннее освещение проблемы правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан как сложного социально-общественного явления в увязке с Концепцией перехода России к экологически безопасному устойчивому развитию, Московским проектом устойчивого развития городов, Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, комплексной программой «Безопасность Москвы», Комплексной экологической программой ЮВАО, с работами по созданию систем экобезопасности и систем защиты от ЧС федерального и местного уровня, по реализации мер по гражданской обороне -проведено впервые.
Теоретическая и практическая значимость работы.
В диссертации изложены результаты научно-обоснованных организационно-правовых, эколого-экономических и системных разработок, направленных на совершенствование правового регулирования указанной деятельности органов МСУ и способствующих решению важной прикладной задачи обеспечения экологических прав граждан.
Результаты диссертационных разработок могут быть использованы: при создании системы безопасности в экосфере как подсистемы Московской городской системы предупреждения и ликвидации ЧС (МГСЧС); при разработке предложений по совершенствованию структуры органов местного (районного) самоуправления и организационно-правовых механизмов обеспечения экологических прав граждан; в системе повышения квалификации муниципальных служащих, специалистов по защите от ЧС и гражданской обороне; в учебно-образовательной деятельности; при организации практической деятельности в сферах безопасности, охраны окружающей среды, защиты от ЧС и гражданской обороны.
Апробация результатов исследований и внедрение их в практику.
14
Основные результаты и отдельные положения работы:
докладывались на: Международной конференции «Электромеханика и электротехника» (г.Клязьма, Московской обл. 1998 г.); Международной конференции «Права человека в России: декларации, нормы и жизнь» (МНЭПУ.1999 г.); конференции аспирантов и студентов (МНЭПУ. 1999 г.); заседании кафедры Экологического и международного права МНЭПУ;
опубликованы: в «Вестнике МЭИ» (1998 г.), в журнале «Экологическое право» (1999 г.);
использованы при подготовке монографии «Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан» (МНЭПУ, 1999 г.); написании курса лекций для студентов по юриспруденции «Правовое обеспечение национальной безопасности России в экологической сфере» (в соавторстве) (МНЭПУ, 1999);
реализованы: в отчете о научно-исследовательской работе (МНЭПУ. 1999 г.); при подготовке программы по обеспечению экобезопасности населения и территории района «Лефортово» и ЮВАО; при разработке положений о районных комиссиях по обеспечению безопасности в экосфере, по защите от ЧС и гражданской обороне; при подготовке предложений по организации высокоэнергетической зоны на территории района.
Обоснование структуры диссертации. Диссертация состоит из введения и 3 глав объемом 152 л. машинописного текста, (в том числе 2 рисунка, 1 таблица), списка литературы из 68 наименований и отдельной книги приложений.
Во введении обосновываются актуальность, научная новизна и практическая значимость исследования, раскрываются его цели и задачи, методологическая, теоретическая и эмпирическая базы, освещается апробация полученных результатов, излагаются основные положения, выносимые на защиту.
15
В главе I уточнены, прокомментированы, дополнены основные понятия и термины, используемые при регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении видов деятельности, характерных для предприятий, организаций, учреждений, расположенных на территории ЮВАО г.Москвы..
Проанализирована нормативно-правовая база становления местных территориальных образований г. Москвы и обоснована структура их безопасности в экосфере как гарантия защищенности экологических прав граждан.
Деятельность органов МСУ по обеспечению безопасности экологических прав фаждан рассматривается как реализация их прав на благоприятные условия жизнедеятельности (на техногенно безопасную и экологически чистую окружающую среду).
Система безопасности местного уровня в экосфере рассматривается как организационно-функциональная основа деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан.
В главе II проанализированы общие функции и полномочия органов МСУ (на основании нормативно-правовых актов Российской Федерации и г, Москвы), выявлены источники техногенной и экологической опасности на территориях районной Управы «Лефортово» и близрасположенных районов ЮВАО.
С учетом выявленных взаимосвязей между техногенной безопасностью окружающей среды и экобезопасностью населения и территории муниципального образования с единых методологических позиций проанализировано состояние правового регулирования деятельности органов МСУ при обеспечении техногенной и экологической безопасности, при осуществлении различных видов техногенной деятельности, а также полномочия органов МСУ в области защиты ЧС и гражданской обороны, вскрыты отдельные пробелы законодательства и конкретизированы задачи дальнейшего исследования.
16 В главе III представлены результаты заключительного этапа исследования
возможностей применения организационно-правового и экономического механизмов обеспечения безопасности в экосфере (занимающих «нижний» уровень системы безопасности). Указанные материалы конкретизируют результаты теоретических исследований, содержат предложения о внедрении ряда принципиально новых механизмов обеспечения безопасности в экосфере (декларирование безопасности природных объектов, отнесение территорий к группам гражданской обороны с учетом опасности загрязненных природных объектов) и др., а также дают представление о практической апробации сформулированных предложений в целях защиты экологических прав граждан .
В заключении подведены итоги выполненного теоретического исследования и намечены направления дальнейших теоретических и практических работ в области правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан на муниципальном уровне.
Список литературы характеризует научно-методологический базис проведенных исследований.
Отдельная книга Приложений к диссертации содержит пакет нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность районной комиссии по ЧС и гражданской обороне, программу экобезопасности района, предложения по созданию «высокоэнергетической зоны» на территории района, проекты положения о районной комиссии по безопасности в экосфере и декларации о безопасности загрязненных природных объектов, материалы о деятельности по обеспечению благоприятной окружающей среды, разработанные при непосредственном участии диссертанта, а также перечень нормативно-правовых актов, использованных при проведении исследований.
17
Глава I Обеспечение экологических прав граждан
как приоритетное направление деятельности
органов местного самоуправления
1.1. Экологическая сфера деятельности и устойчивое развитие местного территориального образования
Существенным для раскрытия сущности сформулированной проблемы, уточнения предмета и границ исследования, компетенции, полномочий и функций органов МСУ является установление однозначно трактуемых понятий «экосфера», «окружающая природная среда», «природная среда», «окружающая среда», «область...», «пространство...», «природный объект», «территория», «экологические права граждан», «опасность и безопасность в экосфере» и т.д.. Сущность этих понятий обсуждается в работах ряда юристов-экологов: Боголюбова С.А. [12], Бринчука М.М. [23], Голиченкова А.К. [24], Горельцева СБ. [25], Ерофеева Б.В. [27], Жевлакова Э.Н., Жарковой Ю.Г., Рубиной Е.А. [26], Петрова В.В.[28], Серова Г.П. [14].
При осуществлении различных видов промышленно-хозяйственной деятельности правоотношения возникают по поводу индивидуализированных, имеющих правовой статус объектов окружающей среды.
Природный объект в целом или его часть как предмет экологических правоотношений, должны обладать существенными признаками: объект (его часть) выделен в натуре; с требуемой точностью установлены его границы, площадь (объем), осуществлена его топогеодезическая привязка на местности; выявлены характерные признаки его природного режима (сезонные изменения объема, площади и т.д.); учтены его связи с иными компонентами экосистем процессами обмена вещества и энергии; установлен его юридический статус и проведена его государственная регистрация. |
