3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации (ст. 8) гарантирует признание и защиту государством равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, создавая гражданину возможности свободно использовать свое имущество для экономической деятельности. Проблема надежной охраны собственности в настоящее время выдвинулась в число общенациональных приоритетов. Общество, его материальные ценности выступают одним из основных объектов жизненно важных интересов личности и государства, что ставит на одно из ведущих мест борьбу с административными правонарушениями в области охраны собственности.
Наряду с другими государственными органами, реализующими функцию охраны собственности, эта обязанность возложена и на органы внутренних дел, что указывает на возрастающую государственную и социальную значимость деятельности органов внутренних дел в области обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, в особенности в области отношений собственности.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ознаменовавший собой один из этапов строительства правового государства, содержит в себе раздел, посвященный охране собственности - главу 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности". Вступление в силу КоАП РФ требует не только от правоприменителя, но и от исследователя нового осмысления многих вопросов правового регулирования административных правоотношений, в частности, регулирующих отношения собственности и отношения охраны собственности.
Анализ новелл российского Кодекса об административных правонарушениях в регулировании охраны собственности, а также результаты изучения практики применения норм его седьмой главы в течение времени, прошедшего со дня его принятия, показали наличие теоретических и практических проблем,
требующих своего разрешения. Актуальными являются вопросы, в том числе, касающиеся, таких фундаментальных проблем, как понятие и виды административных правонарушений, посягающих на собственность, ответственность за их совершение.
Наличие в главе 7 КоАП РФ норм, предусматривающих ответственность за совершение весьма неоднородных деликтов, диктует необходимость осуществления более детального анализа понятия административного правонарушения, а также формулировки определения административного правонарушения в области собственности.
Одновременно необходимо отметить несовершенство устоявшихся научных взглядов на проблемы административно-правовой охраны собственности, включая вопросы организации правоприменительной практики органов внутренних дел и их роли в данной сфере. Несмотря на накопленный органами внутренних дел опыт по этому направлению деятельности, многие правовые и организационные основы данной работы изучены недостаточно.
Следует отметить, что отдельные аспекты проблем административно-правовой охраны собственности получили отражение в научных трудах: В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Г.В. Васильевой, И.И. Веремеенко, В.Г. Гаршина, И.В. Голованева, А.Ф. Гранина, М.И. Еропкина, Т.Н. Зарубицкой, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, Г.А. Кузмичевой, А.В. Крысина, А.П. Лончакова, В.Д. Малкова, В.А. Минаева, Н.П. Мышляева, Н.Л. Назаровой, М.В. Никифорова, А.А. Пинаева, О.В. Попова, В.Д. Резвых, НТ. Салищевой, И.А. Склярова, Ю.П. Соловья, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Черникова, Е.В. Шорина, А.П. Шергина, К.Ф. Шергиной, Х.Б. Шейнина, Н.Ю. Хаманевой, А.Ю. Якимова, В.Б. Ястребова, Г.А. Ястремского и др. Вместе с тем, большинство исследований по данной тематике в основном посвящены вопросам борьбы с правонарушениями против собственности в условиях социалистической общественно-экономической формации.
После принятия и вступления в силу КоАП РФ опубликовано небольшое количество научных работ по исследованной в диссертации проблематике, ав-
торы которых в основном ограничивались комментированием положений Ко-АП РФ. При этом следует отметить, что недостатком таких работ является фрагментарность исследования рассматриваемой темы и традиционность подходов, когда теоретические установки без изменений переложены на новое законодательство, хотя целый ряд вопросов административно-правовой охраны собственности в КоАП РФ решен иначе, чем в административном законодательстве эпохи социализма.
Диссертации последних лет были посвящены разработке лишь отдельных аспектов проблемы борьбы с административными правонарушениями против собственности, в основном касались исследованию вопросов борьбы с мелкими хищениями чужого имущества и правонарушениями в области охраны интеллектуальной собственности (А.А. Коваленко, Н.Л. Назарова). Проблемы административно-правовой охраны собственности и организации деятельности органов внутренних дел в этой сфере не нашли полного и систематизированного отражения в трудах ученых. Комплексные работы по данной проблематике отсутствуют вовсе.
Изложенное позволяет сделать вывод об актуальности избранной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с нарушением административно-правовых запретов, применением норм административного права в отношении лиц, посягнувших на правоотношения охраны собственности, а также вопросы, связанные с реализацией полномочий органов внутренних дел.
Предметом диссертационного исследования являются нормативно-правовые акты различных отраслей права, регулирующие охрану собственности. Также в диссертации исследована практика применения административного законодательства и вопросы организации административной деятельности органов внутренних дел в области охраны собственности.
Целью исследования является комплексная научная разработка теоретических, правовых и организационных аспектов административно-правовой ох-
раны собственности, а также деятельности органов внутренних дел в этой области.
Достижение указанной цели связано с решением следующих задач:
1) научный анализ понятия охраны собственности как предмета административно-правового регулирования: общетеоретического, доктринального административно-правового и нормативного;
2) выяснение сущности, юридической природы и нормативного содержания института административно-правовой охраны собственности, разработка его определения;
3) разработка критериев систематизация административных правонарушений в области охраны собственности;
4) выявление роли органов внутренних дел в государственном механизме охраны собственности от административно наказуемых деликтов;
5) разработка административно-правовой концепции деятельности органов внутренних дел по борьбе с административными правонарушениями в области охраны собственности на современном этапе развития Российского общества;
6) научный анализ нормативной базы борьбы органов внутренних дел с административными правонарушениями в области охраны собственности;
7) исследование организации и практики деятельности органов внутренних дел по профилактике, предотвращению и пресечению административных правонарушений в области охраны собственности;
8) разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства и деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с административными правонарушениями в области охраны собственности.
Методика, методологические и теоретические основы исследования. Диссертационное исследование проводилось на основе всеобщего метода познания, позволяющего изучить во взаимосвязи и взаимообусловленности комплекс элементов, образующих предмет исследования. В качестве частных методов познания использованы сравнительно-правовой, системный, логико-юриди-
ческий, социологический, статистический и другие методы научного познания.
Правовой основой работы послужили положения Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также нормативные правовые акты МВД России.
Теоретическую базу исследования составляют научные труды в области теории административного права, общей теории права, гражданского и уголовного права, а также специальная литература по теме исследования.
Эмпирической базой исследования являются результаты изучения 192 дел об административных правонарушениях, интервьюирование научных и практических работников органов внутренних дел, статистические данные за 1999 - 2003 г.г., отражающие динамику административных правонарушений в Российской Федерации и административную практику органов внутренних дел.
Научная новизна диссертации определяется разработкой темы, которая в современных условиях не была предметом комплексного научного исследования, и заключается в осуществленном впервые после принятия КоАП РФ изучении института административно-правовой охраны собственности, монографической разработке теоретических и прикладных аспектов проблемы правовой регламентации деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с административными правонарушениями в области охраны собственности.
В диссертации затрагиваются вопросы административно-правовой охраны собственности и методико-теоретической базы практической деятельности органов внутренних дел, которые ранее не являлись объектом научных исследований, так как многие существующие научные разработки, относящиеся к советскому периоду развития административного права, касались защиты и охраны государственной, колхозной и иных форм общественной собственности. Административные нормативные акты РСФСР, Союза ССР и союзных республик в его составе не имели в качестве своей первостепенной задачи охрану, обеспечение и защиту прав человека и гражданина, а об охране права частной собственности не могло быть и речи.
8
Изложенные обстоятельства обоснованно позволяют считать весьма недостаточным и во многом устаревшим существующий потенциал научно-практического и учебно-методического обеспечения деятельности органов внутренних дел, направленной не только на борьбу с административными правонарушениями, посягающими на право собственности, но и на выполнение всего комплекса задач по охране собственности.
Комплексное исследование диссертантом новых и малоизученных вопросов темы позволило автору разработать ряд теоретических положений, выводов и научно-практических предложений, значимых для теории административного права и обладающих признаками новизны.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское видение понятия, структуры и содержания административно-правового института охраны собственности.
2. Понятие и признаки административного правонарушения в области охраны собственности.
3. Классификация видов административных правонарушений, посягающих на собственность, и критерии структурирования совокупности административных правонарушений в области охраны собственности.
4. Состав нормативно-правовой основы деятельности органов внутренних дел по охране собственности.
5. Система функций органов внутренних дел в сфере охраны собственности.
6. Характеристика содержания компетенции органов внутренних дел и их должностных лиц в юрисдикции и административно-юрисдикционном процессе относительно административных правонарушений в области охраны собственности.
7. Система видов и уровней компетенции должностных лиц органов внутренних дел по применению административного задержания по делам об административных правонарушениях в области охраны собственности.
8. Содержание деятельности органов внутренних дел по профилактике
административных правонарушений в области охраны собственности.
Теоретическое значение диссертации определяется актуальностью проблематики, рассмотренной автором, а также тем, что им предложены решения ранее не исследованных или неполно исследованных теоретических и научно-практических проблем института охраны собственности. Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в результате исследования, вносят вклад в науку административного права, поскольку они восполняют пробелы относительно проблем, связанных с вопросами административно-правовой охраны собственности и деятельности органов внутренних дел в этой сфере. Результаты исследования могут быть использованы в процессе дальнейшего развития науки административного права России в современный период.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения автора, результаты его работы могут быть использованы в совершенствовании действующего законодательства; в дальнейшей научно-исследовательской работе по проблемам административно-правовой охраны собственности; правоприменительными органами - для повышения эффективности борьбы с административными правонарушениями в области охраны собственности; в учебно-педагогической работе при преподавании курса "Административное право" по темам: "Административные правонарушения в области охраны собственности", а также в рамках ряда разделов Особенной части курса "Административная деятельность органов внутренних дел" на юридических факультетах в высших и средних учебных заведениях, включая учебные заведения системы МВД России.
Апробация и практическая реализация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации докладывались автором на межвузовских научно-практических конференциях "Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел" (Москва, 2001, 2002 гг.), опубликованы в четырех научных работах.
Результаты диссертационного исследования использованы при подготовке научно-практического комментария к Кодексу Российской Федерации об
10
административных правонарушениях и в преподавании курса административной деятельности органов внутренних дел в Московском университете МВД России.
Внедрение результатов диссертации в научные исследования, практическую деятельность и учебный процесс подтверждены актами, выданными Московским университетом МВД России и Главным управлением обеспечения общественного порядка Службы общественной безопасности МВД России.
Структура и объем диссертации. Структура работы определена логикой исследования и изложения его результатов. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.
11
ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ СОБСТВЕННОСТИ
§ 1. Институт охраны собственности в административно-деликтном праве
Законодатель в ст. 1.2. КоАП РФ четко определил, что одной из задач законодательства об административных правонарушениях, кроме защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты общественной нравственности, охраны окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, являются: охрана собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений. В этом смысле знаковым моментом для системы КоАП РФ является то, что среди объектов правовой защиты ведущее место занимают права и интересы личности, то есть, человека и гражданина. Кроме того, особое внимание законодатель уделил защите законных экономических интересов физических и юридических лиц.
Охрана собственности является одним из правовых явлений, возникающих в процессе реализации соответствующих правоотношений: правоотношений, в рамках реализации которых осуществляется охрана собственности; правоотношений, которые складываются в сфере оборота собственности, регулируемого, как вещным правом, так и иными отраслями права. Кроме того, правонарушения в данной сфере имеют в качестве своих объектов определенные общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации прав собственности, субъектами нормативных актов различных отраслей права, а также осуществления различными субъектами хозяйствования, субъектами владения, субъектами администрирования своих правомочий. Охрана собственности как правовое явление, по нашему мнению, является специфическим правовым от-
12
ношением, суть которого определяется установленными российским законодательством задачами органов государства в части обеспечения реализации тех правоотношений, которые складываются в процессе реализации права собственности, а также охраны этого права.
Применительно к задачам административно-деликтного законодательства, названная функция государства состоит в применении норм КоАП РФ, предусматривающих ответственность за посягательства на интересы охраны собственности. Однако, учитывая превентивную роль норм, о которых идет речь, мы можем говорить не только об охранительной, но и о регулятивной сущности правоотношения охраны собственности.
Административно-правовые отношения — это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Элементами структуры административного правоотношения являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения); содержание правоотношения. В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности)1. Мы считаем необходимым согласится с Д.Н. Бахрахом в том, что объектом административного правового отношения необходимо признавать действия, активное волевое поведение человека, его деяния2. Учитывая охранительную направленность административно-деликтных правоотношений — они возникают в связи с юридическим фактом совершения административного правонарушения, необходимо говорить о том, что в их содержание входят меры государственно-принудительного воздействия - санкции3, а также обременение правонарушителя юридической ответственностью4. Поэтому в содержание административно-деликтных правоотношений охраны собственности необходимо
1 Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. М.: Изд-во БЕК, 1996. С. 21.
2 В этом мы едины также и с Ю.М. Козловым (Административное правоотношение. М., 1976) и P.O. Халфиной (Общее учение о правоотношении. М., 1974).
3 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. II. М., 1982. С. 108.
4 Подробнее об этом см. § 2 гл.1.
13
включать непосредственную охрану и обеспечение реализации правоотношений, которые возникают и существуют по поводу оборота и сохранности материальных и нематериальных благ, осуществлении правомочий субъектов в отношении тех или иных объектов собственности. Таким образом, имеет смысл утверждать, что указанные правоотношения являются объектом правонарушений, предусмотренных главой 7 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны собственности", так как объектом любого правонарушения, в том числе и административного, являются общественные отношения5.
В административно-деликтном праве выделяются: общий объект (установленный в ст. 1.2. КоАП РФ), родовой (кроме него, иногда и видовой как часть родового) и непосредственный. Последний указывает на то непосредственное общественное отношение, на которое посягает конкретный деликт. Если общий объект представляет собой совокупность всех общественных отношений, охраняемых нормами с административной санкцией, то родовой - это группа однородных общественных отношений6, блок общественных отношений, составляющий неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта7.
Родовой объект является признаком, в соответствии с которым осуществляется группировка норм КоАП РФ в главы. В этом смысле примечательно то, что в главе 7 КоАП РФ собственность упомянута в качестве единого правоох-раняемого объекта. Этим поддерживается конституционный принцип равной правовой защиты всех форм собственности. Помимо данного объекта все правонарушения в области охраны собственности посягают и на такую важную функцию государства, как защита прав граждан и проживающих в Российской Федерации лиц, в частности, охрана их собственности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, му-
5 Содержание общего объекта административного проступка (применительно к действующему законодательству, он указан в ст. 1.2. КоАП РФ) составляют общественные отношения, которые регулируются различными отраслями права, а охраняются административными взысканиями (см.: Бахрах Д.Н. Административное право. С. 288).
6 См.: Дугенец А.С., Мышляев Д.Н., Поспелова Л.И., Шергин А.П., Якимов А.Ю. Основные институты административно-деликтного права: Учебное пособие. М, 1999. С. 38.
7 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. С. 288.
14
ниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), а право частной собственности охраняется законом, и каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35 Конституции РФ). Одним из путей обеспечения претворения в жизнь этих конституционных положений и является применение норм главы 7 КоАП РФ.
"Собственность является сущностной характеристикой любого общества. Именно она выступает «кристаллизационным ядром» экономической системы, определяет ориентиры и содержание политического и социального развития общества". С этим нельзя не согласиться, так как собственность - это исторически определенная общественная форма присвоения материальных благ, ее характером определяется тип производственных отношений9. Как отметил В.П. Мозолин, такая роль собственности определена рядом факторов. Во-первых, собственность является наиболее гарантированным средством удовлетворения интересов, как конкретного индивида, так и общества в целом в производстве и удовлетворении их материальных и духовных потребностей. Во-вторых, собственность предоставляет ее обладателям экономическую власть над вещами и отношениями, возникающими по поводу использования этих вещей, а, значит, и экономическую свободу в отношениях с другими людьми. В-третьих, собственность обеспечивает ее обладателям стабильность и долговременность удовлетворения потребительских нужд10.
Правонарушитель, посягая на определенный объект, находящийся под охраной закона, в частности, на родовой объект, предусмотренный главой 7 КоАП РФ, согласно общепринятой теоретической аксиоме об объекте правонарушения, причиняет вред не какому-либо предмету, а определенным правоотношениям, складывающимся в процессе правового регулирования конкретным
о
Миронов В.М., Смитюшенко С.А. Правоотношения в сфере охраны собственности в Российской Федерации: Лекция. М., 1999. С. 13.
9 См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 1225.
10 См.: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 5 - 6.
15
правовым актом определенной общности отношений. Таким образом, административно-правовые деликты в качестве объекта предусматривают не какое-либо явление материального мира, как то предмет (объект) собственности, а общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования определенной сферы жизнедеятельности общества. Следовательно, административно-правовые деликты, каким-либо образом "посягающие на собственность", в качестве своего объекта предполагают комплекс соответствующих правоотношений, складывающихся в сфере правового регулирования конгломерата отношений, возникающих не только по поводу присвоения, как отмечалось ранее, но и по поводу создания и отчуждения, иными словами, оборота, а также владения, пользования и распоряжения. Данный тезис лег в основу предложенного в следующем параграфе понятия правонарушения против собственности.
Изложенное позволяет определить, что правонарушения против собственности, ответственность за совершение которых предусмотрена нормами гл. 7 КоАП РФ, посягают не только "на охрану собственности", как это предполагал законодатель, формулируя название указанной главы: "Административные правонарушения в области охраны собственности", а значит, и указывая на родовой объект этих правонарушений, но и на те объекты, которые предполагаются названиями и смыслом диспозиций статей 7.1. — 7.28. КоАП РФ.
Анализ структуры КоАП РФ позволяет предположить, что перечень видов правонарушений против собственности, входящих в состав указанной главы не может быть признан исчерпывающим. В работах об административной ответственности, изданных в советский период, социалистическая собственность вполне обоснованно выделяется в качестве самостоятельного видового объекта административных проступков11. Это соответствовало правовой доктрине того времени. Система действующего Кодекса, как известно, построена на основе смешанного принципа: по родовому объекту и сфере (правовой от-
11 См.: Серегин А.В. Административная ответственность за нарушение общественного порядка. М, 1968. С. 17.
16
расли), в которой совершено противоправное действие. Кроме этого, необходимо учитывать, что некоторые из правонарушений, посягающих на правоотношения собственности, помещены законодателем в другие главы.
Не получил однозначного решения вопрос о признаках и составе правонарушений против собственности и в науке. Существовало мнение, что подобными действиями должны признаваться все проступки, которые так или иначе нарушают целостность отношения владения, пользования и распоряжения материальными благами. Такая точка зрения может быть отчасти нами принята с учетом наличия в КоАП РФ многих других составов, которые либо не содержались в КоАП РСФСР, либо не учитывались как посягающие на собственность. Кроме того, многие составы административных проступков включают в себя комплексный объект, состоящий из основного и факультативного либо дополнительного. В число таких правонарушений, по нашему мнению, не имеет смысла включать такие правонарушения, как порча земель, незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев, повреждение электрических сетей, безбилетный проезд, повреждение телефонов-автоматов. В этом мы основываемся на том, что такие деяния, хотя и наносят ущерб собственникам и законным владельцам земель, лесов и зеленых насаждений, электросетей, средств связи и др., но собственность в этих случаях является дополнительным объектом указанных правонарушений. По мнению других авторов к правонарушениям, посягающим на собственность, следует относить лишь действия, наносящие прямой материальный ущерб собственнику12.
Рассматривая посягательство на собственность в широком смысле как действие, заключающееся в неправомерном изъятии, уничтожении и иных противоправных действий в отношении материальных ценностей (денег, вещей, и т.п.) либо нематериальных (невещественных) предметов (например, некоторых правил, использование которых может принести (приносить) ре-
12 Шатский Е.С. Институт административной ответственности за посягательства против социалистической собственности и его характерны черты // Проблемы административного права и совершенствование административной деятельности органов внутренних дел. Киев, 1981. С. 59.
17
альную материальную выгоду их владельцу, собственнику, на наш взгляд, следует согласиться с С.А. Великян и В.Ю. Приходько в том, что к административным правонарушениям, посягающим на собственность, можно отнести значительное количество правонарушений, помещенных в иные главы, как в ранее действовавшего КоАП РСФСР, так и ныне действующего КоАП РФ13. Невозможность отнесения таких составов как порча земель (ст. 8.6); незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан (ст. 8.28), повреждение тепловых сетей, топливопроводов совершенное по неосторожности (ст. 9.10); безбилетный проезд (ст. 11.18), повреждение телефонов-автоматов (ст. 13.24) к правонарушениям, посягающим на собственность, высказанная нами ранее, обусловлена, прежде всего, особенностями их составов. Последние кроме непосредственного объекта, объединенного родовым признаком (отнесением к определенным группам, главам), имеют в качестве объекта посягательства и дополнительный объект, который можно охарактеризовать как правоотношения собственности. Однако помещение указанных правонарушений в иные, кроме седьмой, главы КоАП РФ обусловлено именно спецификой их непосредственного объекта посягательства и направленностью умысла виновного.
Результаты исследования позволяют нам встать на позицию В.В. Черникова и согласиться с тем, что основания ни чрезмерно расширять, ни искусственно сужать объем понятия "правонарушения против собственности" не имеют под собой почвы. Действительно, "отношения присвоения пронизывают все сферы жизнедеятельности общества.
Поэтому многие правонарушения, имея своим основным объектом какую-либо сторону общественной жизни, одновременно затрагивают те или
13 Великян С.А., Приходько В.Ю. Законодательство об ответственности за совершение административных деликтов, посягающих на отношения собственности, нуждается в кардинальном реформировании // Законотворчество и правоприменение в Российской Федерации и Республике Казахстан: вопросы теории и практики: Сб. науч. трудов / Под общей научн. ред. В.Г. Татарян и Н.А. Фроловой. М., 2000. С. 113. |
