ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
В механизме развертывания местного самоуправления наметилось явное противоречие, суть которого состоит в том, что степень управляемости общественными процессами постоянно снижается, между тем как требования к качеству местного самоуправления возрастают. Это во многом объясняется тем, что под местное самоуправление пока не подведена необходимая материально-техническая база, в том числе связанная с обеспеченностью финансовыми ресурсами. В принятых законах в области материально-финансового регулирования пока недостаточно проработаны правовые механизмы, имеют. место разноречивые нормы.
Поэтому создание материально-финансового механизма местного самоуправления, его правового обеспечения - есть проблема, от решения которой зависит судьба местного самоуправления. Местное самоуправление должно иметь материально-финансовую базу, соразмерную его функциям и полномочиям. В связи с этим требуют своего решения вопросы разграничения предметов ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти, особенно в области владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, осуществления финансовой и налоговой политики, создания собственных социально-финансовых институтов.
Состояние и степень разработанности проблемы.
В научной литературе имеется ряд работ по финансовому праву. Постепенно формируется муниципальное право. Появились исследования, в которых затрагиваются отдельные правовые вопросы формирования материально-финансовой базы местного самоуправления. К их числу
4
относятся работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Ю.Е. Веденеева, Н.И. Глазуновой, Г.А. Гладышева, А.Е. Козлова, О.Е. Кутафина, В.Н. Кудрявцева, В.А. Прокошина, В.И. Фадеева, Н.А. Емельянова и многих других авторов.
Однако недостает исследований, которые были бы специально посвящены изучению правовых аспектов создания материально-финансовой базы местного самоуправления. Исключением, пожалуй, является работа Зайченко Л.А., которая посвящена правовым механизмам материально-финансового развития большого города. Издаваемые в этой сфере законы, преимущественно носят фрагментарный характер, что не позволяет осуществить эффективное законотворчество в этой области, как на региональном, так и на местном уровнях.
Поэтому в качестве объекта научного исследования избрано материально-финансовое обеспечение местного самоуправления, а предмета - правовое регулирование этого процесса.
Цель диссертации: изучить механизмы материально-финансового обеспечения местного самоуправления, дать оценку правовой базы в этой области и предложить пути ее совершенствования.
Задачи исследования:
1. Сформулировать контуры финансово-правовой модели материально-финансового обеспечения местного самоуправления с учетом отечественного и зарубежного опыта.
2. Дать оценку правовой ситуации в области материально-финансовых основ развертывания местного самоуправления.
3. Предложить некоторые меры по совершенствованию правового регулирования материально-финансовой базы местного самоуправления.
Методологическую и теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики местного самоуправления, муниципального и финансового
5
права. Исследования проводились на основе системного и программно-целевого подходов, сравнительно-правовых методов исследования, прежде всего диалектического метода познания правовых, экономических, социальных и духовно-нравственных процессов и явлений муниципальных образований.
Работа выходит за рамки чисто правового исследования и в значительной мере носит междисциплинарный характер, в которой осуществлен анализ функций местного самоуправления по критерию материально-финансового и правового обеспечения.
В диссертационной работе дан анализ основных нормативно-правовых актов России и ряда других стран, относящихся к материально-финансовой стороне обеспечения местного самоуправления.
Нормативную базу диссертации составляют: Конституция РФ, законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, законодательство ряда зарубежных государств.
Эмпирической базой исследования послужили материалы международных конгрессов и семинаров, научно-практических конференций по проблемам местного самоуправления, практика работы государственных (федеральных и региональных) органов управления и местного самоуправления, материалы периодической печати, данные Госкомстата РФ и зарубежной статистики, а также собственный опыт работы автора в Московской областной Думе, в администрации Одинцовского района Московской области.
Основные научные результаты полученные автором и их новизна.
1. Путем сравнительного, анализа зарубежного и отечественного
опыта намечены механизмы рационального формирования финансовых
ресурсов, привлечения средств населения, адекватные потребностям
территорий, местных сообществ, сформулированы основные направления дальнейшего развития муниципального финансового права в области финансово-экономической деятельности муниципальных образований.
2. Обоснованны контуры теоретической модели, которая позволяет достаточно объективно оценивать уровень материально-финансового обеспечения местного самоуправления и его правового закрепления. В качестве приоритетов использования материально-финансовых ресурсов местного самоуправления выделены: качество жизни людей; их здоровье; выравнивание доходов; сораспоряжение и совладение муниципальной собственностью, что позволяет лучше мотивировать людей к зарабатыванию средств на социальные нужды, развивать местное хозяйство, находить ресурсы на развитие территорий.
3. Обоснован комплексный подход, с использованием которого принципиальные рычаги финансовой политики государства: бюджетный процесс, налоги, кредитование, займы, инвестиции должны получать поддержку населения, которое участвует в финансово-экономической жизни общества через промышленно-финансовые группы, муниципальные банки, страховые компании и другие финансовые институты под гарантии и под контролем органов местного самоуправления.
Состояние материально-финансовой базы местного самоуправления, является важнейшей сферой государственной политики, средством преодоления кризисных явлений в самой политической власти, критерием эффективности и рациональности государственного управления.
4. На основе предложенных аналитических моделей проведена оценка финансово-правовой ситуации муниципальных образований, суть которой заключается в том, что материально-финансовая база местного самоуправления находится в тяжелом состоянии, она крайне ослаблена,
7
финансирование муниципальных нужд осуществляется по остаточному принципу. Многие объекты муниципальной собственности после малой приватизации перепрофилированы, доходная часть местного бюджета резко сократилась, а расходная - возросла, существующая налоговая система делает бессмысленным любое производство, способствует сокрытию прибыли от налогообложения.
Федеральное, региональное и местное законодательство, призванное укрепить материально-финансовую базу местного самоуправления, создается недостаточно комплексно и целенаправленно. Многие правовые нормы в этой области давно устарели, противоречат друг другу, а вновь создаваемые, не имеют механизма реализации.
5. Сформулированы основные направления совершенствования правового регулирования материально-финансовой базы местного самоуправления; источники и гарантии муниципальной собственности; устойчивые поступления в местные бюджеты; минимальные социальные стандарты, являющиеся основой формирования местных бюджетов; последовательная реализация концепции формирования бюджетов "снизу вверх".
В работе проведен анализ нормативных документов в области материально-финансового обеспечения местного самоуправления, принятых в Московской, Саратовской областях, позволяющий выявить ряд принципов для совершенствования нормотворческого процесса в этой сфере и на других территориях.
Практическая значимость исследования и его апробация.
Полученные результаты и выводы в диссертационном исследовании могут быть использованы для разработки текущего законодательства в области материально-финансового укрепления местного самоуправления. Ряд рекомендаций нашли отражение в законодательном процессе Московской области, где автор работал консультантом. Результаты
8
исследования могут быть использованы в учебных курсах по проблемам местного самоуправления.
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, научной литературы и перечня использованных законодательных актов.
ГЛАВА I. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ В СИСТЕМЕ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§1. Системный подход в становлении материально-финансовой базы местного самоуправления
Местное самоуправление в научной литературе рассматривается как форма народовластия, социальный институт. Но это сложное социальное образование может быть исследовано и как открытая социальная система, состоящая из структурных элементов: территориальных, организационно-правовых, материально-финансовых. В свою очередь, каждый из них представляет собой подсистему состоящую из многих более простых элементов. Ставя перед собой задачу исследовать материально-финансовый блок развития местного самоуправления, важно не забывать взаимосвязь и взаимообусловленность этого блока с другими подсистемами, факторами, потребностями населения, которое проживает на определенной территории и является субъектом местного самоуправления. Решая самостоятельно местные проблемы под свою ответственность они ожидают от государственных органов управления общих "правил игры", помощи в пополнении местных ресурсов, если их не хватает для организации жизни в соответствии с минимальными социальными стандартами. Поэтому системный подход предполагает изучение проблемы укрепления материально-финансовых основ местного самоуправления не только по горизонтали, но и по вертикали: "Федеральный Центр - субъект Федерации - местное самоуправление". Здесь уже затрагиваются вопросы межбюджетных отношений, перераспределения финансовых ресурсов между территориями.
Учитывая очень большой разброс в уровне социально-экономического развития территорий России, очень важно законодательно согласовать разные интересы субъектов Федерации, в развитии местного самоуправления. Становится теоретически крайне
10
важным осмыслить все элементы, все составляющие материально-финансовой базы местного самоуправления во взаимосвязи с другими подсистемами и попытаться смоделировать реальную ситуацию в России.
Правовое пространство, в котором бы нормально функционировало местное самоуправление, его материально-финансовое обеспечение формировалось в Западных странах на протяжении многих десятков лет, создавая благоприятные правовые условия для жизнедеятельности местных сообществ. Это длительный эволюционный путь развития местного самоуправления. И этот опыт требует тщательного изучения. Имеется и достаточно интересная практика стран Восточной Европы, которые, как и Россия, находятся на историческом переломе, переходе от одной модели развития к другой. Появившиеся подходы в решении вопросов материально-финансового обеспечения местного самоуправления в этих странах представляются нам особенно актуальными. При этом все элементы системы материально-финансового обеспечения: муниципальная собственность, налоги, субсидии, дотации, субвенции, займы, местное хозяйство имеют в разных странах разное значение, разный удельный вес, и соответственно оказывают различное влияние на качество жизни людей, на степень самостоятельности органов самоуправления.
Величина расходов местных бюджетов свидетельствует о роли местных органов власти в экономической и социальной жизни той или иной страны. В зависимости от доли этих расходов в ВВП Европейские страны можно подразделить на три группы.
В первую группу входят страны, в которых расходы местных бюджетов составляют 20-30% ВВП (Дания, Норвегия, Швеция).
Вторая группа - страны, в которых эти расходы колеблются в диапазоне от 14 до 20% (Нидерланды, Великобритания, Италия, Ирландия).
11
В третьей группе стран эти расходы ниже 10% ВВП (Бельгия, Германия, Франция, Португалия, Испания).1
Данная классификация, несомненно, весьма условна, а границы между группами стран достаточно подвижны. Она лишь отражает те пропорции, которые сложились в отдельных странах в распределении властных полномочий хозяйственно-экономических функций, а следовательно, социальных ролей между центральной государственной администрацией и местными органами самоуправления.
Приведенные данные характеризуют две тенденции в этих странах: централизации и децентрализации власти. С одной стороны, более четко определяется круг проблем, компетенций, полномочий Центра, с другой, происходит постоянный процесс делегирования полномочий вниз. Достигается баланс интересов, осуществляется поиск равновесия, механизмов реализации принципа "проблема решается на том уровне, где
она возникает".
Изучение показывает, что наибольшее число жизненных проблем возникает именно на местном уровне, успешное решение которых в максимальной степени зависит от доходов местных бюджетов, материально-финансовой базы.
Поступления в местные бюджеты складываются из двух основных источников: налоги; неналоговые доходы, включающие в себя доходы от муниципальной собственности, местного хозяйства, местной промышленности и производства и т.д., а при недостаточности этих источников, дополнительными выступают - субсидии, дотации; займы.
Во всех странах большое внимание уделяется формированию муниципальной собственности, ее эффективному использованию в интересах населения. Именно она составляет экономическую основу местного самоуправления. Поэтому первую группу вопросов, актуальную
1 Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт- Тула: 1997-112с.
12
для становления местного самоуправления в России, следует рассматривать в рамках с муниципальной собственности.
Муниципалитеты североамериканских городов по разному решают проблемы городской собственности. В Сан-Франциско например, предпочитают сдавать собственность в долгосрочную, до 50 лет, аренду. Продажа недвижимости осуществляется в случаях, если те или иные объекты не могут более выполнять необходимые городу функции. Вырученные от их реализации средства используются для приобретения аналогичной собственности.1
Рыночная стоимость собственности определяется посредством сравнения аналогичных по содержанию сделок, совершаемых в этом районе. Этот метод считается предпочтительным, поскольку отражает действия большинства покупателей и продавцов на местном рынке недвижимости.
Переоценка облагаемой налогом собственности в соответствии с законом производится ежегодно. Владелец может опротестовать сумму, облагаемую налогом по собственности, в специальном апелляционном совете. Налог на недвижимость арендатор не уплачивает, этот налог взимается с собственника.
До 90% учреждений, преимущественно мелких, торговых, промышленных, семейных и индивидуальных, ежегодно приобретают у муниципалитета лицензии на занятие определенным видом деятельности стоимостью в 150 $. Более крупные фирмы осуществляют налоговые платежи в размере 1,5% от общей суммы оборота или выплачиваемой
1 Политический механизм городского управления (на материалах США): научно-аналитический обзор\\Никифорова Н.В.: РАН.ИНИОН. М, 1994.-С.27
13
заработной платы. Эти поступления образуют доход городской казны от коммерческих предприятий.1
В США имеется опыт оригинального решения такой сложной экономической и общественно-политической проблемы, как реализация права населения на ресурсы недр. Обладателями такого опыта являются органы местного управления Аляски, где на предприятиях по добыче нефти и газа занят каждый десятый житель этого региона. Из поступивших в казну штата в 80-е годы доходов, 85% составили отчисления от продажи нефти. В суммарном выражении они оказались настолько большими, что на Аляске были отменены подоходный налог и налог на покупки. Власти штата образовали за счет отчислений от добычи нефти специальный фонд, величина которого к 1988 г. достигла 8,5 млрд. долл.2
В Швеции коммунальная собственность весьма ограничена и по закону разрешена только в сфере коммунальных услуг и строительстве.
Муниципалитету столицы Швеции, например, принадлежит около 40% земли в черте города, а также значительное ее количество в ряде близлежащих коммун. Обычно муниципалитет не продает землю, а сдает земельные участки в аренду различным предприятиям, организациям, домовладельцам, получая с них арендую плату.
Недвижимую собственность муниципалитета Стокгольма составляют прежде всего административные здания и незначительное количество жилых домов. Вместе с тем, через свои предприятия (акционерные общества) муниципалитет косвенно выступает владельцем ряда
1 Басе Т., Редберн С. Государственные субсидии и интересы частного предпринимательства\\США: экономика, политика, идеология. - 1995
2 Местные бюджеты и система местного налогообложения в странах Запада. -М, 1993; Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М., 1994; Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде 1987.
14
промышленных зданий, жилых домов, объектов, составляющих культурно-историческую ценность.1
Государственный налог на муниципальную недвижимость Швеции составляет от 0,5 до 2% ее стоимости. Муниципальные услуги, не приносящие прибыли, налогом не облагаются. Приватизация объектов муниципальной собственности осуществляется редко.2
В Норвегии распоряжение муниципальной собственностью в значительной степени децентрализовано, большая часть полномочий делегирована низовым звеньям управления.
В этой стране существует так называемое концессионное законодательство, согласно которому на осуществление сделок с недвижимостью необходимо получить специальное разрешение (концессию) от Министерства сельского хозяйства. При этом центральные и местные органы власти имеют преимущественное право на приобретение объявленного к продаже имущества.
Коммунальный налог, на недвижимость также регулируется особым законом. Им установлено, что ставка налогового обложения должна составлять от 0,2 до 0,7 % стоимости недвижимого имущества, к которому относятся здания и сооружения с прилегающими земельными участками, незастроенные территории (например сады), производственные и торговые помещения, оборудование и т.п. Конкретная ставка налога и порядок его исчисления уточняется ежегодно.
Помимо распоряжения собственной недвижимостью муниципалитет осуществляет контроль за куплей-продажей ее частными лицами: все
1 Семеко Г.В. Местные финансы стран Европейского Сообщества\\Финансы -1993.-№11
2 Эландер М., Мончан С. Децентрализация и контроль. Отношения между центральным правительством и общинами в Швеции. Зарубежный опыт. - М,
1996.
15
такие сделки подлежат обязательной регистрации в городской кадастровой книге.
В Бельгии муниципальные власти стараются получать доходы, сдавая в аренду собственность муниципалитета, предоставляя концессии на ее эксплуатацию, заключая контракты и выдавая подряды на выполнение определенного вида работ на выгодной основе т.е. с таким расчетом, чтобы стоимость подряда оказывалась меньше запланированной и выделенной суммы.
Наиболее часто заключаются контракты на ремонт дорог, содержание парков, обеспечение города водой и электроэнергией. В наем и аренду сдаются подземные складские и гаражные помещения, здания, смотровые площадки, пляжи, "неудобные" земли в черте города за его пределами.1
Одной из стабильных статей доходов муниципалитетов является эксплуатация гостиниц, автостоянок, гаражей, магазинов и т.д. Как правило, большинство из них строится на земле муниципалитета и за это взимается соответствующая арендная плата. В ряде случаев и муниципалитет принимает финансовое участие в их строительстве и является акционером, что также обеспечивает ему стабильные доходы. Классическим примером является первоклассный отель "Амиго" рядом с брюссельской ратушей. Раньше в этом здании была городская тюрьма, но по инициативе городских властей после необходимой реконструкции ее переоборудовали в один из лучших и наиболее дорогих отелей столицы, от которого муниципалитет получает немалые доходы.
В Бельгии довольно редки случаи приватизации муниципальной собственности. В немалой степени это связано со сложностью процедуры таких операций. В то же время гораздо чаще решаются проблемы
1 Местные бюджеты и системы местного налогообложения в странах Запада: обзор Семеко Г.В., РАН. ИНИОН. - М., 1995, -35 с.
16
отчуждения - деприватизации собственности. В строго определяемых законом случаях муниципальные власти имеют право на нее, если нет другой возможности получить участок земли, необходимый для выполнения работ в интересах сообщества. В одной из статей конституции страны подчеркивается, что никто не может быть лишен собственности кроме как в тех случаях, когда речь идет об интересах большинства населения и только в рамках, предусмотренной законом процедуры, при обязательной и полной компенсации.
В Вене также редки случаи продажи с торгов общинной собственности, в том числе земельной. Вопросы продажи объектов городской собственности решаются только Советом общины (представляющим ее высший орган). В случаях частичной приватизации собственность города не может составлять менее 51% ее стоимости.
Вопросы владения и использования земли и муниципальной собственности разрешаются на основе "Закона о поземельной книге г. Вены". В соответствии с этим законом каждый квадратный метр земли в городе зарегистрирован и нанесен на карту.
Подлежащее регистрации муниципальное имущество имеет свой паспорт, в котором указываются регистрационный номер, дата регистрации, приводится описание недвижимого имущества, данные о его владельце (владельцах), их финансовом положении, размер налогового обложения имущества. Поземельные книги имеются во всех районах Вены и ведутся районными судами. Контроль за правильностью ведения этих документов в районах осуществляется городским судом.
Почти половина территории Вены принадлежит Совету общины, выступающему в роли законодательной власти столицы, а оставшаяся часть - частным лицам.
Плата за аренду земли, налог на недвижимость и муниципальные услуги определяются Федеральным законом об аренде земли,
17
регламентирующим отношения в области ее использования в сельскохозяйственных целях; Федеральным законом о жилом праве, регулирующим отношения найма квартир; Федеральным законом о садовых участках, регламентирующем вопросы аренды земли в целях организации отдыха населения. Конкретные условия аренды земли и квартир определяются договорами, в которых на рыночной основе фиксируются условия аренды.
В ФРГ накоплен большой и разносторонний опыт управления муниципальной собственностью. Выделим лишь те его элементы, которые имеют для нас практическое значение в условиях формирования рыночных отношений.
В ФРГ ни столица, ни какие-либо иные территориальные структуры экономических и юридических привилегий не имеют. Поэтому рассмотрев механизм управления какой-нибудь одной административно-территориальной единицы, например, города Бонна, можно ознакомиться с опытом практически всей страны.
Объектом управления Бонна является хозяйство, состоящее из муниципальных и арендуемых у частных лиц земель и участков, арендованных домов и помещений и другого имущества. Особо примечателен тот факт, что в собственности города находится 20-25% всех земельных участков и строений, причем такой удельный вес ее сохраняется на протяжении многих лет. С этой целью городские власти гибко сочетают продажу собственности с ее приобретением, проводят политику привлечения в столицу наиболее выгодной с финансовой точки зрения клиентуры, принимают иные меры.1
Приватизация муниципальной собственности осуществляется только с санкции горсовета в каждом случае по отдельному решению.
1 Гравет Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ: Ст.из Германии\\ Государство и право- №10- С.96-102 |
