Введение
Актуальность темы исследования. Рассмотрение административно -правового регулирования электроэнергетики Российской Федерации является малоизученной сферой научных исследований, проводящихся в рамках науки административного права. Ранее эта тема в основном рассматривалась не самостоятельно, а в комплексе, - в рамках особенностей государственного управления промышленной деятельностью и естественными монополиями.
Возникновение электроэнергетики произвело революцию в
общемировой промышленности. Электроэнергетика открыла неисчерпаемые возможности в совершенствовании механических процессов, а для промышленности - неограниченные перспективы развития. На данном историческом этапе развития общества электрическая энергия является всеохватывающей и всюду проникающей движущей силой, которая обеспечивает быстрое развитие и совершенствование производительных сил, рост экономического могущества человеческого общества, рост благосостояния людей. В России эта отрасль занимает 4 место по объему приносимого ВВП (после машиностроения, топливной и пищевой промышленности).
Сегодня, как никогда ранее, нашему государству необходимо создать стабильную правовую базу в сфере электроэнергетики, являющуюся определенным фундаментом, достаточным для успешного развития этого вида промышленности, а также осуществления деятельности в этой области хозяйствующими субъектами. В настоящее время в государстве проводятся реформы естественных монополий, определяются экономические и правовые основы отношений в реформируемых отраслях. Именно сейчас происходит формирование новой правовой базы в электроэнергетике, создается полноценный рынок электроэнергии (мощности). Отдельные виды деятельности выводятся в рыночное пространство, соответственно создаются новые правила игры для участников этих отношений.
Практически не вызывает сомнений тот факт, что Россия рискует пережить серьезный энергетический кризис. Генерирующие мощности в электроэнергетике сильно устарели и износились, то же можно сказать и о сетевом хозяйстве, а отдельные регионы вообще оказались практически изолированными от полноценного энергоснабжения. Объективно государство не располагает финансовыми средствами для того, чтобы справиться с указанными проблемами. В связи с повышением цен на топливо (газ, уголь, топочный мазут) повышаются тарифы на электроэнергию. Государство, регулируя цены на газ, который является основным топливом для электроэнергетики, на внутреннем рынке, создает серьезные экономические проблемы для газовой отрасли. В настоящее время предпринимаются серьезные попытки вывода определенной его доли из под государственного регулирования. Широкомасштабное перекрестное субсидирование, имеющее место в электроэнергетике, вызывает причины ухода крупных промышленных потребителей с энергосистем, что оборачивается колоссальными финансовыми потерями для электроэнергетиков (так называемые «выпадающие доходы»). Все это, а также многое другое побуждает государство найти способы привлечения достаточных для решения этих жизненно важных проблем финансовых средств. В случае, когда нет своих финансов, приходится прибегать к заимствованиям, а также привлекать в российскую экономику как отечественные, так и зарубежные инвестиции. Следовательно, необходимо создавать полноценный стабильный и предсказуемый рынок электроэнергии. Вот эту сложную задачу и решает в настоящее время государство. Разработана и утверждена Энергетическая стратегия России, принят правительственный пакет законопроектов, определены принципы, этапы, правила реформирования электроэнергетической отрасли.
Характер развития электроэнергетики на современном этапе подтверждает, что проблемы, вставшие перед этой отраслью, не могут быть решены без вмешательства государства, однако порой встречаются вопросы, которые входят в компетенцию нескольких органов исполнительной власти
одновременно, и ими, зачастую, при их решении принимаются взаимоисключающие решения.
Кроме того, постоянные попытки усовершенствовать структуру федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики приводят к тому, что зачастую у предприятий нет полного понимания того, к какому органу нужно обращаться при решении той или иной проблемы и вопроса. Поэтому, в целях эффективного функционирования электроэнергетики, требуется проведение четко сформулированной государственной политики по развитию указанной отрасли промышленности, а также более четкое определение компетенции федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере.
В связи с изменениями законодательства в сфере электроэнергетики требуется внесение изменений в целый ряд нормативно - правовых актов, в том числе в части, касающейся лицензирующих полномочий органов исполнительной власти.
Для решения данных вопросов необходимо устранить существующие противоречия, анализируемые и рассматриваемые, с самых различных точек зрения, в диссертационном исследовании. Именно попытка выявления и обобщения основных проблем, мешающих нормальному развитию рассматриваемой отрасли промышленности, а также необходимость и проработка возможностей их решения в рамках правового поля, и определило выбор темы диссертации.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. На данный момент не публиковалось крупных научных исследований, монографий по административно - правовой специфике регулирования отношений в сфере электроэнергетики Российской Федерации. В целом несомненный вклад в раскрытие тематики по административно -правовому регулированию промышленности внесли Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов, И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева, М.М. Славин, Н.Г. Салищева, В.В. Лаптев, B.C.
Пронина, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Б.Б. Хангельдыев, П.М. Курдюк, В.Н. Петухов, И.М. Лазарев другие ученые Московской Государственной Юридической Академии, Московского Государственного Университета им. Ломоносова, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Института государства и права РАН.
Тем не менее, несмотря на труды указанных и других ученых, следует отметить, что среди них нет таких, которые в своей основе ставили бы вопросы административно - правового регулирования электроэнергетики РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование административно - правового регулирования электроэнергетики Российской Федерации, включающее последовательное рассмотрение вопроса компетенции различных органов исполнительной власти в сфере электроэнергетики, а также особенности их воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов в этой сфере, формулирование выводов и разработка предложений по совершенствованию рассматриваемого правового регулирования. Указанная цель определила следующие задачи:
1. Показать динамику развития электроэнергетики РФ и, соответственно, развитие правовой базы для регулирования общественных отношений, возникающих в указанной отрасли.
2. Провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере электроэнергетики.
3. Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования в сфере электроэнергетики России в ходе ее реформирования на современном этапе.
4. Раскрыть сущность осуществляемых структурных преобразований в электроэнергетике России, а также охарактеризовать и дать анализ
отношениям, составляющим технологическую и экономическую основу электроэнергетики Российской Федерации.
5. Раскрыть практические аспекты реализации органами исполнительной власти своей компетенции в сфере электроэнергетики, показав, как имеющийся объем полномочий используется для организации осуществления основных направлений деятельность отрасли.
6. Сформулировать предложения по совершенствованию системы исполнительных органов, осуществляющих регулирование в сфере электроэнергетики.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования является основанная на государственной энергетической политике многообразная регулирующая деятельность в сфере электроэнергетики Российской Федерации.
Предметом исследования являются научно - теоретические и нормативно - правовые аспекты административно - правового регулирования в сфере электроэнергетики Российской Федерации, органов исполнительной власти осуществляющих такое регулирование, их организационной структуры и функциональной компетенции, роль и место в системе органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности промышленности в целом, обеспечении и защите экономических интересов и безопасности страны.
Методологическая основа диссертационного исследования. Наиболее значимыми методами научного познания, составившими основу анализа административно - правового регулирования электроэнергетики и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились: диалектический, формально - логический, исторический, системный, комплексного исследования, сравнительного правоведения, конкретно -социологический и статистический.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Исследование в
рамках настоящей работы широкого комплекса вопросов вызвало
необходимость обращения к обширному кругу работ по теории государства и
права, административному праву, конституционному праву России,
гражданскому праву, экономике. При этом использовались труды:
по административному праву - А.И. Елистратова, А.Ф. Евтихеева, И.Е.
Андреевского, И.Т. Тарасова, В.А. Власова, Н.А. Волкова, Ю.М. Козлова, Л.Л.
Попова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, О.Л. Дубовик, Д.Н. Бахраха,
Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомирова, B.C. Прониной, А.Е. Лунева, В.Г.
Афанасьева, М.И. Пискотина, Б.М. Лазарева, Н.Г. Салищевой, Ц.А.
Ямпольской, И.Л. Бачило, А.П. Коренева, В.Д. Ардашкина, Г.И Петрова, В.В.
Лаптева, Н.Ю. Хаманевой, Л.А. Мицкевича, Г.С. Яковлева, B.C. Рыжова, Ю.П.
Соловей, Д. Галлагана, В.В. Полянского, Ю.Н. Старилова.
по теории государства и права — А.И. Экимова, С.С. Алексеева, А.Б.
Венгерова, Т.В. Кашаниной.
по конституционному праву России - О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, В.А.
Рахмиловича.
по гражданскому праву - А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, А.Г. Калпина, А.И.
Масляева.
по экономике - Е.Ф. Борисова, В. Леонтьева, К.Р. Макконела, С.Л. Брю,
Р.Строупа, Д. Гвартни, B.C. Милова.
а также многочисленные экономические, статистические, научно -
технические публицистические материалы.
Нормативно - правовая база исследования. В настоящем диссертационном исследовании были использованы: Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации, федеральные законы: «О естественных монополиях», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
8
рынках», «Об электроэнергетике», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием ФЗ «Об электроэнергетике», ФЗ «О техническом регулировании» и др.
Кроме того, при написании данной работы были проанализированы правовые акты, изданные Президентом и Правительством Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия в сфере электроэнергетики.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту. С учетом общей недостаточной разработанности научно - теоретических основ административно - правового регулирования электроэнергетики Российской Федерации, определенной степенью научной новизны, на наш взгляд, обладают следующие положения, выводы и предложения диссертации, выносимые на защиту:
1. На базе имеющихся разработок формулируется понятие «административно — правовое регулирование в сфере электроэнергетики».
2. На анализе действующего законодательства РФ обосновываются правовые риски в организации электроэнергетики, а также в регулировании оборота электрической энергии.
3. Обосновывается необходимость структурных преобразований в данной отрасли, а также предлагается определенная корректировка отдельных механизмов реформирования электроэнергетики, предложенных правительственным пакетом законов, опираясь на анализ действующего законодательства РФ, а также общеэкономическую ситуацию в электроэнергетике.
4. Предложения по исключению случаев параллелизма и дублирования в компетенции федеральных органов исполнительной власти и субъектов естественных монополий - ОАО РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром».
5. На основе анализа роли и места органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в сфере электроэнергетики, проводится обоснование системы федеральных органов исполнительной власти, действующих в указанной сфере, в которую входят Правительство Российской Федерации, Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Федеральная служба по тарифам Российской Федерации, Федеральное агентство по энергетике Российской Федерации.
6. Предложения по совершенствованию административно — правового регулирования в сфере электроэнергетики.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской Государственной Юридической Академии. Основные теоретические положения, обобщения и выводы апробировались на кафедральных теоретических семинарах, при участии в заседаниях комиссии Совета Федерации Федерального Собрания РФ по естественным монополиям, в ряде публикаций по теме диссертации, в учебном процессе, при проведении семинарских и лекционных занятий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и библиографии.
10
Глава 1. Организационно - правовые основы административно -правового регулирования в сфере электроэнергетики РФ.
Параграф 1. Исторический экскурс развития электроэнергетики.
Для понимания сущности правового регулирования электроэнергетики РФ необходимо определиться в ее понятии, для чего обратимся к легальному и теоретическому определениям, но прежде уместнее обратить внимание каким образом исторически формировалась электроэнергетика. Для этого обозначим объективные и субъективные предпосылки возникновения и развития электроэнергетики, а также проследим определенную историческую хронологию важнейших этапов ее становления.
В течение веков человеческий ум по крупинке копил все, что относилось к электричеству. Примитивные наблюдения по возникновению статического электричества в янтарной палочке, потертой шерстью, опыты Гальвани с животными и опыты Вольта с химическими процессами, образующими электрическую энергию, опыты Фарадея и Фуко - все это было тщательно собрано и проанализировано перед решающим моментом всемирно-исторического открытия нового вида энергии, который произвел переворот во всех сферах материальной деятельности человека.
До появления электрической энергии и электропривода силовые процессы осуществлялись паровой и гидравлической энергией или живой силой. Ограниченная делимость и узкий фронт распространения паровой и гидравлической энергии становится с середины XIX в. основным тормозом роста промышленности, концентрации производства и, в конечном счете, развития производительных сил.
С открытием электроэнергии первые усилия были направлены на ее использование как привода рабочих машин. Изобретение электродвигателей постоянного и особенно трехфазного переменного тока открыло перед электроприводом неисчерпаемые возможности в совершенствовании механических процессов, а перед промышленностью - неограниченные перспективы развития.
И
Широкое использование электрической энергии во всех отраслях производства началось с момента перехода на производство, передачу и потребление трехфазного переменного тока. Практическое решение задачи использования переменного трехфазного тока было осуществлено русским инженером О. Доливо-Добровольским, который в 1891 году построил в Лауфене (Германия) энергосиловую установку мощностью 22,5 л.с. Электрическая энергия переменного трехфазного тока из Лауфена передавалась во Франкфурт-на-Майне на расстояние 178 км при напряжении 25 кв. При этом надо заметить, что в России электропривод внедрялся в промышленность медленнее, чем в других промышленно развитых странах.
Исследователи и изобретатели установили, что электрическая энергия обладает особыми свойствами и качественными показателями. Во-первых, электрическая энергия сочетает в себе два характерных для других видов энергии противоречия — она обладает способностью неограниченной делимости в потреблении и концентрации при производстве. Делимость решала проблему самого широкого использования электроэнергии как движущей силы в любом процессе, при этом обеспечивался высокий коэффициент полезного действия. Концентрация производства, выражающаяся в мощности агрегатов электростанций и способности их к объединению для работы в обитую электрическую сеть, позволила обеспечить высокий технико-экономический уровень сооружения и эксплуатации энергетических установок.
Кроме того, появляется возможность получения электрической энергии из многих первичных источников (механической, гидравлической, тепловой, газовой, химической и др.) при неограниченной способности к обратному превращению в другие виды энергии (обратимость процесса). Сравнительная легкость и техническая простота получения электроэнергии из других видов позволяют широко использовать природные ресурсы - энергию рек и водопадов, топливные запасы, солнечную радиацию и силу ветра, химические реакции и т.д. В свою очередь, электрическая энергия, полученная, например,
12
из гидравлической, дает возможность использовать ее в химическом процессе, электролизе металлов и минералов, орошении полей.
Как показали уже первые опыты, производство, передача на расстояние и потребление электроэнергии происходят при очень высоком КПД, невиданном при всех раннее применявшихся установках. Так, КПД пароэлектрической установки Доливо-Добровольского был в четыре-пять раз выше аналогичных паровых.
Изобретение генераторов и двигателей трехфазного тока, трансформаторов и другого электротехнического оборудования переменного тока открыло перспективы использования электрической энергии во всех отраслях производства. Электрическая энергия позволяла в широких пределах механизировать и ускорять процессы производства, что обеспечивало повышение производительности общественного труда. Новый вид энергии значительно увеличивал коэффициент полезного действия, как отдельных машин, так и установки в целом, что обеспечивало сокращение издержек производства и рост прибылей.
Очевидно колоссальное значение и безусловная потребность в электрической энергии общества, причем вне зависимости от того, в каком государстве оно существует и развивается. Кстати решающая и главенствующая роль электрификации (тогда еще зарождающегося явления) справедливо была подмечена идеологами Советского государства. В программе Коммунистической партии Советского Союза было указано: «Определяя основные задачи строительства коммунистического общества, партия руководствуется гениальной формулой В.И. Ленина: «Коммунизм - это есть Советская власть плюс электрификация всей страны».
На данном историческом этапе развития общества электрическая энергия является всеохватывающей и всюду проникающей движущей силой, которая обеспечивает быстрое развитие и совершенствование производительных сил, рост экономического могущества человеческого общества, рост благосостояния людей.
13
Перейдем к хронологии важнейших этапов становления и развития электроэнергетики России.
Историческое начало развития электроэнергетики положил датский ученый Ханс Эрстед, который в 1820 году открыл эффект магнитной индукции. В 1831 году Майкл Фарадей открывает эффект и выдвигает теорию электромагнитной индукции, создает первый электромагнитный генератор постоянного тока (для выработки «электричества малой мощности») и первую работающую модель трансформатора. А уже в 1844 году, созданный Вернером и Карлом Сименсами электрогенератор, работающий от паровой машины, используется братьями Сименс для производства изделий гальванопластики.
Чрезвычайно важно заметить, что становление и развитие электроэнергетики в России происходило в эпоху активных рыночных отношений и под господствующим влиянием германских предпринимателей, что далее будет проиллюстрировано многочисленными историческими фактами.
Электрификация России началась в 50 - е годы девятнадцатого века, когда в 1851 году немецкая электроэнергетическая компания «Сименс унд Гальске» поставила в Россию первые 75 телеграфных аппаратов и в 1852 году построило подземную телеграфную линию «Петербург-Ораниенбаум». В 1853 году «Сименс унд Гальске» строит подводную телеграфную линию «Ораниенбаум-Кронштадт», а затем в 1853 - 1856 годах прокладывает кабели Гатчина-Варшава, Москва-Киев, Киев-Одесса, Одесса-Севастополь.
В 1864 году произошло очередное важнейшее событие, связанное с электрификацией России, а именно, Карл Сименс, ставший российским купцом первой гильдии, приобрел месторождение меди на Кавказе (Кедабег) и организовал снабжение медью своих предприятий в России. В то же время Вернер Сименс усовершенствовал генератор, и сообщил об изобретении им такой динамо-машины, которая позволяет «дешево и удобно производить электрический ток неограниченной силы». Более того, в 1879 году Вернер Сименс разрабатывает и демонстрирует электродвигатель.
14
Тем временем электрификация России продолжается, и в 1879 году в Петербурге на Кожевенной линии Васильевского острова Карл Сименс построил кабельный завод (в советское время производственное объединение «Севкабель»). В 1880 году в Петербурге на 6-й линии Васильевского острова Сименсами построена фабрика электротехнических изделий (в советское время - Объединение им. Козицкого).
В 1884 году Российское отделение компании «Сименс унд Гальске» вводит в строй электросистемы (генераторы, распределение и лампы) Зимнего дворца и Невского проспекта в Петербурге. А в том же 1884 году в США построена первая гидротурбина.
По мере становления и развития электроэнергетики как таковой, происходит объективное развитие рыночных отношений с нею связанных, в частности в Петербурге было учреждено «Общество электрического освещения 1886 года». Среди учредителей этого общества «Сименс унд Гальске», «Дойче Банк», русские банкиры. «Общество 1886 года» построило заводы в Петербурге, Москве, Лодзи, имело отделение в Баку, владело концессиями в Петербурге.
В 1897 году между Петербургская городской управой и российским представительством немецкой компании «Гелиос» (г. Кёльн) был заключен договор, по которому «Гелиосу» сроком до 1937 года предоставляется концессия на электроснабжение города. В том же, 1897 году, было начато сооружение станции. Была проложена кабельная сеть по улицам столицы до 300 погонных вёрст. Из года в год нагрузка росла, ее расширили, установили еще две турбины (турбо-динамы) по 2300 лошадиных сил и 4 котла по 400 куб. метров. Как писал справочник тех лет: «Благодаря станции ток поступает в правительственные и частные учреждения на количество ламп около 1,5 миллиона, а также и для уличного освещения». Российское отделение «Гелиоса» возглавляет Павел Ратнер, ранее по приглашению генерал-губернатора Бибикова электрифицировавший Варшаву.
15
Хотелось бы отметить, что для того, чтобы сложилось достаточно полное представление о развитии электроэнергетики необходимо представить не только факты, связанные с техническим прогрессом и его особенностями, но и исторические факты, связанные с экономическим развитием, эволюцией в сфере электроэнергетики. Вот, например, немецким предпринимателем Гуго Стиннесом в 1900 году был реализован комплекс мероприятий, включающих стратегический маркетинговый план и технологические инновации. В основу этих мероприятий был положен сделанный им расчет, показывающий, что промышленным предприятиям экономически выгодно отказаться от использования в рабочих процессах паровых машин, работающих на энергии сжигаемого угля. Новая технология, предложенная Стиннесом, исключила целую технологическую ветвь - транспортировку угля на предприятия, его складирование, сжигание, производство пара. Паровые машины были заменены электромоторами. Концентрация производства электроэнергии сделала экономически оправданным строительство больших электростанций с блоками крупных электрогенераторов, позволив резко снизить удельные издержки. В результате такого удешевления рентабельной становится и передача электроэнергии по проводам высокого напряжения к местам промышленного потребления. Новый тип покупателя электроэнергии (по сравнению с покупателями освещения) революционизировал и саму электроэнергетику, и технологии ее использования у промышленных потребителей. Для экономики проекта существенным являлось то, что электроэнергия стала поставляться конечному потребителю компанией, одновременно владеющей и генерацией, и передачей.
А в этом же году в России, в Петербурге по инициативе главы российского отделения «Гелиоса» П. Ратнера было учреждено акционерное общество «Санкт-Петербургское общество Электрических сооружений», к которому перешли все права по концессионному договору между «Гелиосом» и городской управой.
16
В 1909 году «Союз немецких электроинженеров» (председатель Оскар фон Мюллер) направил в имперское Министерство иностранных дел проект Закона «О линиях электропередач высокого напряжения». Законопроектом предусматривалось обязать общины бесплатно предоставлять право прокладки ЛЭП вдоль общественных (т.е. муниципальных) дорог, а также через частные землевладения. Проект был отвергнут, после чего его попытались принять на уровне имперской земли Пруссия. Он был отвергнут и Прусским правительством на том основании, что проект «односторонне» принимал во внимание интересы только электроэнергетических компаний, «требовал необычных привилегий», и «подрывал конституционный принцип собственности».
В 1912 году «Электробанк» (Швейцария), российское отделение Сименса и «Общество 1886 года» учредили в Москве акционерное общество «Электропередача». Это общество построило под Москвой (г. Богородск) первую электростанцию на торфяном топливе. В том же году в Петербурге, на Московском шоссе Сименсом был сооружен крупный завод по производству электродвигателей, турбогенераторов, трансформаторов (в советское время был переименован в ПО «Электросила» им. СМ. Кирова). В правление (председатель - А.И. Путилов) вошел бывший член террористической организации большевиков и будущий министр внешней торговли Советской России Л.Б. Красин. В августе того же года был утвержден устав созданного крупнейшими петербургскими банками «Санкт - Петербургского акционерного общества электропередачи силы водопадов». Общество приобретало участки, прилегающие к водопадам Иматра, Малая Иматра, Валликоски, а также участки в районе Волховских порогов для строительства гидроэлектростанций. Русские и немецкие инженеры, разрабатывавшие ТЭО и проект ГЭС, впоследствии образовали комиссию Главэлектро. Проект курировали петербургские отделения немецких электротехнических компаний «Сименс», «Фельтен унд Гийом» оборудование которых предполагалось установить на будущей Волховской ГЭС.
17 |
