3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Нормативный правовой акт - одна из важнейших правовых категорий, вызывающая повышенный интерес юридической науки. И это очевидно: законы и подзаконные нормативные акты являются основными источниками права, с их помощью происходит регулирование общественных отношений, а в конечном счёте они являются важнейшим фактором существования любого государства.
Конституция Российской Федерации провозгласила Россию правовым государством. Это, среди прочего, означает и повышенные требования, предъявляемые к нормативным правовым актам, их форме, содержанию, порядку подготовки, принятия и опубликования, а также к вступлению указанных актов в юридическую силу, их действию и утрате ими юридической силы. Реально же сложилась ситуация, когда до настоящего времени не принят федеральный закон о нормативных правовых актах, отсутствует его законодательное определение и единая научная концепция понимания сущности данного явления.
Повышенную актуальность представляет эта проблема и на уровне субъектов Федерации, в которых сформированы и действуют законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, наделённые правотворческими полномочиями. Связано это с тем обстоятельством, что нормативное обеспечение правотворческой деятельности, установление компетенции органов государственной власти субъектов Федерации не было своевременно осуществлено должным образом федеральными органами государственной власти, что в результате привело к тяжёлым последствиям для страны, до конца не прёодолённым до настоящего времени.
Как видно, Конституция Российской Федерации лишь в самых общих чертах регулирует соответствующие вопросы, предоставив самим субъектам
4 Федерации высокий уровень самостоятельности. Федеральный же закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» после ликвидации значительных разногласий и поисков компромиссов был принят только 6 октября 1999 г. и до настоящего времени подвергался неоднократным изменениям и дополнениям, а Конституционный Суд Российской Федерации признал некоторые его положения не соответствующими Основному Закону Российской Федерации. Специального федерального закона, регулирующего правотворческую деятельность органов государственной власти субъектов Федерации, не принято до сих пор. Осложняет положение и то, что Конституция Российской Федерации к исключительному предмету ведения субъектов Федерации относит остаточные полномочия, а это, в свою очередь, сказывается на развитии федеративных отношений, так как органы государственной власти субъектов Федерации вынуждены принимать значительное количество собственных актов, относящихся к сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Всё это приводит к ситуации, когда субъекты Федерации должны отменять и изменять свои акты в случае принятия по данному предмету ведения федеральных законов и других актов. В подобных условиях создание стабильных, эффективно действующих правовых систем субъектов Федерации вызывает значительные затруднения.
В настоящее время субъектами Федерации принимается значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны общественной жизни. При их издании и реализации возникает ещё одна проблема, а именно: определение характера и степени взаимодействия актов законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации - с одной стороны, а с другой стороны - соотношение законов субъектов Федерации и актов Президента и Правительства Российской Федерации. В конечном счёте решение данных вопросов является основанием для правильного установления уровня взаимосвязи законодательных и исполнительных
органов, так как именно в этом проявляется основа одного из важнейших конституционных принципов — принципа разделения ветвей власти.
Комплексное исследование нормативных правовых актов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации позволит разработать научные основы и качественно повысить уровень правовых форм и методов деятельности указанных органов, а также преодолеть негативные тенденции пробелов федерального законодательства, выработать меры по стабилизации активно формирующихся правовых систем субъектов Федерации, свести к минимуму коллизии между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.
Таким образом, тема «Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации» является актуальной как в теоретическом, так и в практическом отношении, что и обусловило её выбор в качестве диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы следует учитывать исходя из комплексного характера рассматриваемой проблемы, находящейся в сфере интересов многих юридических наук, среди которых прежде всего можно выделить теорию государства и права, государственное право Российской Федерации, административное право Российской Федерации и др. Поэтому в первую очередь для работы над диссертационным исследованием важное значение имели труды по общетеоретическим и методологическим проблемам сущности законов и актов управления таких учёных, как С.С. Алексеев, А.П. Алёхин, Р.Ф. Васильев, В.М. Горшенев, Б.В. Дрейшев, Д.А. Керимов, Д.А. Ковачев, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, В.О. Лучин, А.В. Мицкевич, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Шебанов, А.В. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др. В их работах рассматриваются вопросы, связанные с определением общего понятия нормативного правового акта, установления его признаков, анализируется правотворческая деятельность и компетенция государственных органов, её осуществляющих.
6
Заметный вклад в изучение отдельных сторон исследуемого явления на современном этапе внесли такие учёные, как А.И. Абрамова, С.А. Авакьян, Д.Н. Бахрах, Н.А. Боброва, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Т.Д. Зражевская, Н.П. Колдаева, И.В. Котелевская, В.А. Кряжков, Ж.И. Овсепян, Т.Н. Рахманина, С.Л. Сергевнин, Д.Л. Сурков, И.А. Умнова, А.В. Юсупов и др.
При подготовке исследования автор опирался и на диссертационные работы по данной теме исследователей государства и права, среди которых можно выделить СМ. Бекетову, Л.Б. Бутханову, И.И. Евтихиева, С.А. Иванова, А.В. Кочеткова, П.М. Курдюка, В.А. Лебедева, И.Р. Метшина, Е.Г. Никитину, Н.Г. Салищеву, A.M. Целик и др.
Вместе с тем, несмотря на пристальное внимание со стороны учёных-юристов и активизацию научных исследований по рассматриваемому вопросу, крайне слабо освещенными остаются такие проблемы, как определение соотношения законов и актов управления в субъектах Федерации, общая характеристика нормативных правовых актов субъектов Федерации, рассматриваемых в их единстве, полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в сфере правотворческой деятельности и др.
Эти вопросы заслуживают самого тщательного рассмотрения со стороны научных и практических работников, так как от их решения в целом напрямую зависит уровень правового регулирования в обществе и стабильность внутрифедеративных отношений.
Объектом исследования являются нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации как комплексное явление современной правотворческой деятельности и организации правовой системы в целом.
Предметом диссертационного исследования являются вопросы поня- тия, общей характеристики вышеобозначенных актов, правовые отношения, связанные с их принятием, опубликованием, вступлением в юридическую силу, действием и утратой ими юридической силы.
7 Цель исследования состоит во всестороннем изучении, анализе и
определении сущности такого сложного явления, каковым представляется нормативный правовой акт, и на основе этого установление особенностей актов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, их видовой характеристики и соотношения, а также специфики юридической силы и характера действия указанных актов.
При этом нам представляется важным в рамках данного исследования установить правовые формы деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, выявить их правотворческие полномочия, процесс принятия актов и взаимовлияние указанных органов в случае принятия ими нормативных правовых актов, нарушающих требования законности, для того, чтобы выработать предложения, направленные на совершенствование основной правовой формы деятельности органов государственной власти и повышения эффективности правотворческого процесса.
Достижение поставленной цели осуществляется на основе научного решения комплекса следующих исследовательских задач:
- проанализировать и обобщить законодательство Российской Федерации по вопросам, регулирующим правотворческую деятельность субъектов Федерации, на основании которой устанавливается система органов государственной власти и их компетенция в сфере правотворчества;
- определить характерные черты и правовую природу нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и на этой основе раскрыть их понятие;
- обосновать классификацию указанных актов и выяснить особенности их видов;
- дать анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе правотворческой деятельности;
- выработать предложения, направленные на совершенствование
8 правотворческого процесса и повышение эффективности реализации
указанных актов.
Методологическую базу диссертационного исследования составляет совокупность современных общенаучных (анализ, синтез, дедукция, абстрагирование и др.) и частно-научных (сравнительно-правовой, историко-юридический, структурно-функциональный и др.) методов. Их применение позволяет изучать и анализировать рассматриваемые проблемы в их взаимосвязи, единстве и противоречивых тенденциях развития, разработать рекомендации, имеющие значение для теории и практики правотворческого процесса и становления законодательства о нормативных правовых актах в субъектах Федерации.
Источниковую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Министерства юстиции Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Федерации (в первую очередь основные законы и законы о нормативных правовых актах), регламенты законодательных и исполнительных органов, положения об этих органах, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Важное значение для понимания рассматриваемой проблемы имеют постановления
Конституционного Суда Российской Федерации, который многократно обращался к конституционности основных законов субъектов Федерации в части, касающейся регламентации взаимоотношений законодательных и исполнительных органов.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые предпринята комплексная попытка исследования нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации как самостоятельного правового явления, а также их роль в регулировании
9
общественных отношений и формировании правовых систем субъектов Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, * содержащиеся в диссертационном исследовании:
^ - наделение законодательных и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации строго определёнными и чётко выверенными правотворческими полномочиями является обязательным условием для существования любого федеративного государства и реализации конституционного принципа федерализма;
- исследуемые акты являются внешне-объективированным результатом основной правовой формы деятельности органов государственной власти субъектов Федерации;
- решение проблемы соотношения закона и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Федерации заключается в определении исключительной правотворческой компетенции законодательных и исполнительных
ib органов государственной власти субъектов Федерации и установление
ответственности за ее нарушение;
- формирование эффективных механизмов взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации осуществляется в процессе законотворческой деятельности, прежде всего на этапе подготовки законопроектов;
- недостаточное правовое регулирование правотворческого процесса, в ф первую очередь органов управления, существенно искажает соотношение
законов и подзаконных актов, нарушает реализацию актов законодательных органов;
- создание и функционирование конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации - важнейшая предпосылка реализации конституционного принципа разделения властей и одна из основных гарантий законности
т принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации
нормативных правовых актов, ф На основе выдвинутых положений предлагаются следующие рекомен-
10
дации:
- о необходимости изменения некоторых статей Конституции Российской Федерации, которые не способствуют развитию правотворческих отношений в субъектах Федерации. В частности, наделение субъектов Федерации остаточными полномочиями приводит к тому, что более 4/5 всех законов субъектов Федерации издаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов1, что ведёт к нестабильности систем законодательства субъектов Федерации и нарушению федеративных отношений. Поэтому в предмет исключительного ведения субъектов Федерации следует включить перечень полномочий, не основывающийся на остаточном принципе его формирования, в рамках которого субъекты Федерации могли бы самостоятельно формировать собственные правовые системы. Кроме того, норма ч. 1 ст. 120 Основного Закона Российской Федерации предусматривает подчинение судей только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Подобное положение не способствует реализации принципов федерализма и разделения властей. По этой причине следует конституционно закрепить положение, в котором прямо указать, что судьи в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации и законом;
- направленные на оптимальное обеспечение правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, которые, по нашему мнению, необходимо реализовать Федеральному Собранию Российской Федерации, а именно: 1) принять федеральные законы «О нормативных правовых актах органов государственной власти Российской Федерации» и «О нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с целью раскрыть в них концептуальные положения рассматриваемого явления; 2) разработать и принять федеральный закон (кодекс) «Об административных процедурах», где, среди прочего, детально урегулировать процесс
1 См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 19.
11
принятия актов управления. Необходимость издания указанного закона вызвано тем обстоятельством, что нормотворческая деятельность исполнительных органов регулируется в основном административными актами. Поэтому решения о необходимости принятия подзаконных актов исполнительных органов во исполнение закона ставятся в прямую зависимость от органов управления, а это может самым серьёзным образом нарушить реализацию законов; 3) при издании законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, основной формой законов, издаваемых Парламентом Российской Федерации, должны стать основы законодательства. Издание законов в указанной форме позволит значительно стабилизировать правовые системы субъектов Федерации; 4) разработать и принять федеральный закон «О действии нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, принятых по предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации», в котором предусмотреть гарантии по пресечению появления подобных актов и механизм действия органов государственной власти субъектов Федерации в случае их вступления в юридическую силу;
- направленные на обеспечение реализации законов, заключающиеся в том, что законодательным органам субъектов Федерации следует предусматривать законодательные поручения органам исполнительной власти субъектов Федерации по своевременному принятию актов управления во исполнение законов.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в исследовании выводы и разработанные на их основе предложения способствуют раскрытию основных положений теории нормативных правовых актов, направлены на совершенствование правотворческого процесса органов государственной власти субъектов Федерации и установление основ эффективного взаимодействия законодательных и исполнительных органов.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного и
12 административного права, спецкурса по правовым актам органов
государственной власти. Результаты диссертационного анализа имеют значение для разработки проблем, связанных с укреплением внутрифедеративных отношений.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации нашли отражение в публикациях автора, а также докладывались на региональной научно-практической конференции «Развитие социально-культурной сферы Северо-Кавказского региона» (г. Краснодар, 2002). Материалы диссертационного исследования использовались автором при преподавании курсов государственного права Российской Федерации, административного права Российской Федерации и спецкурса «Правовые акты органов государственной власти Российской Федерации».
Структура диссертационной работы определена задачами и логикой проведённого исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
13
Глава I. Формы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: понятие, основания
классификации, виды.
1.1. Основная форма деятельности органов государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Деятельность любого государственного органа всегда имеет две стороны: содержательную и внешне формальную. Содержательная сторона деятельности — это главное, основное, смысл этой деятельности. Она состоит из двух взаимосвязанных элементов - функций и методов государственной деятельности. С помощью содержательной стороны можно определить компетенцию конкретного органа, место, которое он занимает в системе органов государственной власти.
Реализуя государственно-властные полномочия, соответствующий орган должен действовать определенным образом. Внешнее выражение этой деятельности и будет составлять формальную сторону, так как форма - это внешнее выражение деятельности государственных органов.
Раскрытие содержания деятельности государственных органов в научной литературе получило достаточно широкое освещение. Связано это с тем, что содержательная сторона деятельности подробно регламентирована законами и иными нормативными правовыми актами.
Определение же понятия, видов и сущности форм деятельности государственных органов достаточно противоречиво и носит полемический характер. Причем эта проблема характерна как для науки государственного права, так и для науки административного права. Возникнув более пятидесяти лет назад, она не получила окончательного разрешения и к настоящему времени.
Существо этой проблемы двухаспектно: во-первых, в некоторых случаях происходит смешение понятий «форма» и «содержание», форму путают с видами, функциями или методами государственной деятельности. Во-вторых, до настоящего времени не выработано четкое
14
определение понятия «правовая форма деятельности» и нет общепризнанной классификации форм деятельности.
Большинство авторов, разрабатывающих данную проблему, уделяют недостаточно внимания понятию формы деятельности государственных органов. Хотя нельзя сказать, что данные определения не даются. «Так С.С. Студеникин характеризовал формы в качестве имеющих самостоятельное значение элементов, из которых складывается деятельность государственного управления. Вместе с тем, существует мнение, что роль таких элементов выполняют не формы, а функции управления»1.
Очевидно, что форма деятельности элементом являться не может, так как она представляет собой совокупность определенных действий, имеющих внешнее выражение. Функции управления не могут быть формой деятельности в принципе, так как они относятся к содержательной стороне деятельности государственных органов.
Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что форма деятельности государственных органов — это выражение функций и методов деятельности государственных органов и должностных лиц с целью реализации государственной воли. Это практическое выражение направленности действий органов власти и должностных лиц.
Невозможно охарактеризовать деятельность государственных органов, учитывая только содержательную сторону, без внешнего выражения такая деятельность теряет всякий смысл.
Вместе с тем, при раскрытии содержания форм деятельности государственных органов следует учитывать то принципиально важное обстоятельство, что данное явление носит сложный неординарный характер и состоит из двух тесно взаимосвязанных, но в то же время и относительно автономных явлений:
1) формы внутренней организации деятельности органов государственной власти (организационно-правовые формы деятельности), в рамках которых государственные органы осуществляют свои полномочия (сессии законодательных органов, заседания правительства и т.д.);
1 Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 24.
15
2) формы непосредственно реализаций полномочий государственных органов, заключающейся в подготовке и принятии правовых актов и практической деятельности по претворению их в жизнь.
По этой причине более правильным и объективным можно считать определение форм деятельности государственных органов, предложенное Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявским, а именно: «как совокупность имманентных этим органом типичных, установленных в правовом порядке, их внутренних структурных устройств, организации их деятельности; проявление и реализация компетенции, характеризующие в целом жизнедеятельность этих органов»1.
В науке государственного права, как правило не возникает серьезных проблем и разногласий с определением форм деятельности представительных органов. Связано это с тем, что основной функцией законодательных органов является правотворчество и, как результат, создание нормативных правовых актов и доведение их до общего сведения. Например, В.И. Червонюк, раскрывая понятие форм деятельности палат Федерального Собрания, пишет: «организационно-правовые формы деятельности палат Федерального Собрания представляют собой обусловленные содержанием парламентской практики и закреплённые в действующем законодательстве юридические формы, в которых Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои конституционные полномочия»2.
Данные формы деятельности устанавливаются и регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов Федерации, специальными законами субъектов Федерации, регулирующими деятельность органов государственной власти субъектов Федерации, регламентами законодательных органов.
Формы внутренней организации деятельности законодательных органов субъектов Федерации — это законодательно закрепленные,
1 Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. Учебное пособие. М., 2003. С. 341.
2 Червонюк В.И. Конституционное право России. Учебное пособие. М., 2003. С. 310.
16
обусловленные содержанием законотворческой практики юридические формы реализации компетенции парламентов субъектов Федерации. К числу таких форм можно отнести прежде всего сессии, пленарные заседания депутатов, парламентские слушания, заседания комитетов и т.д.
Парламентская сессия — это установленный период работы законодательного органа, во время которого происходит реализация представительных и законодательных полномочий. Она состоит из совокупности раздельных заседаний парламента и иных действий, направленных на реализацию конституционных (уставных) полномочий. Количество парламентских сессий устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Так, например, в статье 38 Устава Красноярского края от 29.02.1996 г. (в ред. закона от 01.02.2002 г.) указывается: "депутаты Законодательного Собрания собираются ежегодно на четыре очередные сессии. Очередные сессии Законодательного Собрания края созываются его председателем таким образом, чтобы начало данных сессий приходилось на вторую половину марта, июля, сентября и декабря"1. Помимо очередных парламентских сессий депутаты могут в случае необходимости потребовать созыва внеочередной сессии.
Пленарное заседание — это форма внутренней организации деятельности законодательного органа, предусматривающая рассмотрение вопросов, относящихся к его компетенции, и принятия в результате обсуждения обоснованного решения. Пленарные заседания носят открытый и гласный характер. В отдельных случаях по предложению определенного количества депутатов (как правило не менее одной четвертой от установленного числа депутатов) или высшего должностного лица субъекта Федерации, могут проводиться закрытые заседания. На закрытом заседании не подлежат рассмотрению конституции (уставы), законы о референдуме, выборах, народной инициативе, финансах и некоторые другие вопросы. Отдельные субъекты Федерации прямо устанавливают круг вопросов, решаемых
1 Консультант Плюс. Региональный выпуск.
17 исключительно на пленарном заседании. Например, ч. 3 ст. 32 Устава
Краснодарского края от 04.07.1997 г. (в ред. закона от 01.03.2002 г.) в данный перечень включает:
а) принятие Устава края и внесение в него изменений и дополнений, толкование статьей Устава, законов и других нормативных правовых актов края;
б) осуществление права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации...;
в) утверждение... структуры администрации края1 и другие вопросы. Парламентские слушания являются одной из форм работы
законодательного органа в целях публичного обсуждения законопроектов, всестороннего и полного изучения вопросов, требующих нормативного правового регулирования с привлечением представителей общественности. Парламентские слушания проводятся по инициативе председателя законодательного органа, его заместителей, комитетов (постоянных комиссий), депутатских объединений. По результатам слушаний могут приниматься рекомендации, связанные с обсуждаемым вопросом.
Законодательные органы субъектов Федерации как самостоятельно, так и через создаваемые ими органы могут также осуществлять парламентский контроль, который является одной из форм внутренней организации деятельности, заключающийся в возможности осуществлять контроль за деятельностью высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Так, например, ст. 34 Устава Краснодарского края от 04.07.1997 г. (в ред. закона от 01.03.2002 г.) прямо предусматривает, что «Законодательное Собрание... осуществляет контроль за:
а) исполнением принятых им законов и иных нормативных правовых актов;
б) исполнением краевого бюджета, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из бюджета Российской Федерации, средств
1 Консультант Плюс. Региональный выпуск. |
