Введение
Актуальность и состояние разработки темы диссертации
В любом крупном федеративном государстве, таком, как Российская Федерация, с неизбежностью и особой остротой возникает вопрос о публичной земельной собственности, о ее субъектах и объектах. От решения этого вопроса во многом зависит целостность государства, эффективность охраны и использования земельных ресурсов, обеспечение интересов населения муниципальных образований.
В Союзе ССР вся земля в пределах государственной границы составляла единый государственный земельный фонд, находилась в исключительной
I государственной собственности и была передана в ведение органов советской
I власти общей компетенции - Советов народных депутатов. Кардинальные
V I изменения в России 90-х годов XX века, в том числе становление местного
i самоуправления, не могли не коснуться отношений публичной земельной
собственности. В качестве замены существовавшего в государстве на протяжении 70 лет земельного строя была предложена дифференциация публичной земельной собственности, в результате которой Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны стать самостоятельными и независимыми друг от друга собственниками земельных участков.
% Однако до сих пор не определена цель разграничения государственной
собственности на землю, не спрогнозированы последствия как самого процесса разграничения, так и установления права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки. Публичная земельная собственность осталась вне сферы пристального и постоянного внимания законодателя, вследствие чего
I состояние правового регулирования в данной области вызывает серьезную
озабоченность.
4
В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях предпринимаются активные попытки одностороннего опережающего разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки.
В трудах отечественных ученых-юристов, посвященных правовому регулированию земельных отношений, основное внимание уделялось и |у, . уделяется вопросам частной собственности на землю, и в то же время крайне малочисленны публикации по вопросам состояния и перспектив развития публичной земельной собственности в современной России.
Особенную актуальность тема диссертации приобретает в связи с тем, что в настоящее время продолжается работа над проектами Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", призванными заложить правовые L основы разграничения государственной собственности на землю.
i Предметом исследования являются:
I - законодательство Союза ССР о праве государственной собственности
± " на землю;
законодательство Российской Федерации о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;
- проекты федеральных законов, регулирующих указанные отношения;
- законодательство субъектов Российской Федерации о разграничении % государственной собственности на землю и формировании на этой основе 1 права муниципальной собственности на земельные участки;
- нормативные правовые акты органов местного самоуправления о разграничении государственной собственности на землю и формировании на
j этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;
. - акты Конституционного Суда Российской Федерации и иных
¦ш федеральных судов;
5
- труды советских и российских ученых-юристов, посвященных проблемам публичной земельной собственности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертации является определение современного состояния правового регулирования публичной земельной собственности в России, прогнозирование последствий разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки, и, в случае необходимости, предложение оптимального для современных российских условий вида публичной земельной собственности с обеспечением при этом интересов населения муниципальных образований в области земельных отношений.
Основная цель диссертации достигается путем решения следующих задач:
- определение основных черт права государственной собственности на землю в СССР;
- анализ Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;
- анализ законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;
юридическое прогнозирование последствий разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки;
- разработка, в случае необходимости, альтернативы разграничению государственной собственности на землю и формированию на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки.
6
Методологической основой диссертации явились методы эмпирического и теоретического познания - сбора и изучения единичных фактов, индуктивные методы, системно-структурный подход, сравнительно-правовые, прогностические и иные методы.
Теоретической основой диссертации послужили труды советских и российских ученых-юристов: Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, В.К. Григорьева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, А.В. Карасса, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Н.Н. Осокина, И.Ф. Панкратова, Н.А. Сыродоева, A.M. Турубинера Г.В. Чубукова и др.
Научная новизна диссертации заключается в том, что настоящая работа представляет собой первую в отечественной юридической науке попытку комплексного исследования проблем разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки. Обосновывается предложение об оптимальном для современных российских условий виде публичной земельной собственности с обеспечением при этом интересов населения муниципальных образований в области земельных отношений.
Основные теоретические положения, выносимые на защиту:
1. В Конституции Российской Федерации и некоторых нормативных правовых актах Российской Федерации содержится ряд положений о государственной и муниципальной собственности на землю. Однако комплексный анализ законодательства позволил автору прийти к выводу, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не приобрели в настоящее время право собственности на земельные участки, основанное на разграничении государственной собственности на землю. Вся земля в пределах территории Российской Федерации, за исключением земельных участков, переданных в собственность граждан и юридических лиц, находится в государственной собственности, субъект которой четко не
7
определен, ею без надлежащих правовых оснований (на "праве ведения") распоряжаются органы местного самоуправления.
2. Разграничение государственной собственности на землю в России, в
случае, если оно будет начато, должно происходить на основе федерального
закона, в котором в наибольшей степени могут быть согласованы интересы
Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В этой
Ф ¦ связи автор вносит предложение активизировать деятельность судов и иных
правоохранительных органов по признанию недействующими нормативных
правовых актов органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, в которых предпринимаются
попытки одностороннего опережающего разграничения государственной
¦ собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной
: собственности на земельные участки до принятия соответствующего
L федерального закона, поскольку названные акты противоречат Конституции
I Российской Федерации, законодательству Российской Федерации и приводят к
\ неблагоприятным последствиям.
; 3. Сформулирован вывод о недостаточной подготовленности
разграничения государственной собственности на землю и формирования
. права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных
образований на земельные участки, поскольку до сих пор не определена цель,
не спрогнозированы последствия как самого процесса разграничения, так и
установления права собственности Российской Федерации, субъектов
* Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки.
Отсутствует концепция правового регулирования земельных отношений после
разграничения государственной собственности на землю.
4. Вывод о том, что разграничение государственной собственности на землю и формирование права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки в современных
•'Ш условиях экономического неблагополучия, наличия значительного числа
Щ
конфликтов между публичными образованиями, существующей правовой
Ш.:
8
системы может привести к неблагоприятным экономическим, политическим и юридическим последствиям для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, граждан, юридических лиц и, прежде всего, муниципальных образований.
5. По мнению автора, альтернативой разграничению государственной собственности на землю и формированию на этой основе права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки должно явиться создание системы регулирования земельных отношений, основанной на единстве публичной земельной собственности и объединении усилий публичных образований по управлению и распоряжению земельными ресурсами. В связи с этим предлагаются рекомендации о формировании права общей совместной собственности Российской Федерации и ее субъекта на земельные участки, находящиеся на территории данного субъекта Российской Федерации и не переданные в собственность граждан и юридических лиц, поскольку право публичной земельной собственности в современных российских условиях должно отвечать, как минимум, критериям экономичности, конституционности и бесконфликтности. Руководствуясь Гражданским кодексом Российской Федерации, следует установить ряд особенностей приобретения, прекращения, владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в общей совместной государственной собственности.
6. Обоснована необходимость существенного упрощения и унификации правового регулирования отношений по переходу земельных участков от государства к гражданам и юридическим лицам путем использования гражданско-правового инструментария с учетом особенностей, обусловленных спецификой земельных участков как объектов права собственности. Это будет полностью соответствовать современным взглядам о юридическом существовании единого права собственности, у которого могут быть лишь различные субъекты с одинаковым для всех собственников перечнем правомочий.
9
7. Положение о преждевременности при отмеченных обстоятельствах установления такого вида публичной земельной собственности, как право муниципальной собственности на земельные участки. Предлагается ряд способов обеспечения прав и законных интересов населения муниципальных образований в области земельных отношений.
Практическое значение диссертации заключается в том, что ее положения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, в правоприменительной деятельности судов и прокуратуры, учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также при преподавании земельного, гражданского и конституционного права в высших учебных заведениях.
Апробация результатов диссертации. Диссертация выполнена и обсуждена в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные выводы и предложения изложены в публикациях автора и выступлениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования также использовались автором при участии в разработке проекта Федерального закона "О государственных и муниципальных землях", Концепции Федерального закона "О землях городов и иных поселений", проекта Закона г. Москвы "О регулировании земельных отношений в городе Москве".
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих восемь параграфов и библиографии.
т
10
Глава I. Общая характеристика права муниципальной собственности на землю в России
§ 1. Основные черты права государственной собственности на землю в СССР
Прежде чем приступить к анализу процессов разграничения государственной собственности на землю и формирования права муниципальной собственности на земельные участки в современной России, нам представляется необходимым установить и кратко охарактеризовать основные черты права государственной собственности на землю в СССР - его субъект, объект, а также роль местных органов власти в управлении и распоряжении единым государственным земельным фондом.
1, Субъект права государственной собственности на землю в СССР Исследование советского земельного законодательства нельзя не начать с Декрета о земле1 и п. 1 вошедшего в его состав Крестьянского наказа о земле, в соответствии с которым "Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная, крестьянская и т.д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней".
СУ РСФСР, 1917, №1,ст.З
11
Такая формулировка дала основание многим ученым справедливо утверждать, что земля вообще перестала быть объектом права собственности. Так, например, по мнению А.Г. Гойхбарга "Земля не только лишилась старых собственников, но и не приобрела новых собственников. Земля перестала быть чьей бы то ни было собственностью. Земля стала ничьей собственностью. Земля не стала даже ни собственностью общества, ни собственностью государства... Следовательно, и сама Советская власть не обладает собственностью на землю"1. Примерно тех же позиций придерживались И.И. Евтихиев, Д.С. Розенблюм, СП. Кавелин, П.Н. Месяцев, И.А. Кириллов.
Однако впоследствии эта позиция была подвергнута ожесточенной критике, и в советской литературе утвердилась точка зрения, согласно которой "Декрет "О земле" вместе с "Крестьянским наказом о земле" явились такими законодательными актами, которые с момента установления советской власти впервые в истории человечества отменили частную собственность на землю и установили на нее государственную собственность, объявив землю всенародным достоянием"2, "государство стало единым и единственным собственником всей земли"3, "единственным источником возникновения права государственной собственности на землю и ее природные богатства в СССР является национализация земли, осуществленная в результате принятия Советским государством 26 октября (8 ноября) 1917 года всемирно-исторического документа - ленинского Декрета "О земле"4, "содержание Декрета о земле убедительно свидетельствует о том, что им устанавливается не просто социалистическая государственная собственность на землю, ее недра, леса и воды, а исключительная социалистическая государственная собственность на эти природные богатства"5 и др.
1 Гойхбарг А.Г. Советское земельное право. М., 1921 г.. с. 20, Цит. по Общая теория советского земельного права. М., 1983. с. 60
2 Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. с. 54,55
Щ 3 Турубинер A.M. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. с. 10
4 Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. с. 51
5 Общая теория советского земельного права, М, 1983. с. 40
12
Представляется, что при анализе Декрета о земле эти авторы не учли в полной мере два важных обстоятельства:
1) Пункт 1 Крестьянского наказа о земле не являлся нормой прямого действия. Разрешение вопроса о земле, во всем его объеме, как указывалось в самом Крестьянском наказе о земле, передавалось только всенародному Учредительному собранию. Как известно, оно было распущено, но даже Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа1, утвержденная III Всероссийским Съездом Советов в январе 1918 года и вошедшая затем в Конституцию РСФСР 1918 г., а также принятый ВЦИК 27 января 1918 года Декрет о социализации земли2 по - прежнему прямо не говорили об установлении права государственной собственности на землю. Пункт 3 "а" Декларации гласил: "в осуществление социализации земли, частная собственность на землю отменяется и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования".
2) Концепция отождествления понятий "всенародное достояние", "общественное достояние" с правом государственной собственности получила право на существование только в 1936 году в результате принятия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, поэтому придавать ей обратную силу и утверждать, что с объявлением земли всенародным достоянием одновременно произошло установление права государственной собственности на землю, было, по мнению автора, некорректно.
Поэтому речи о субъекте права государственной собственности на землю до 1922 года вообще идти не может, поскольку само право государственной собственности на землю отсутствовало.
Щ
1 СУ РСФСР, 1918. № 15, ст. 215
2 СУ РСФСР, 1918. № 25, ст. 346
13
Положение "О социалистическом землеустройстве и о мерах по переходу к социалистическому земледелию", утвержденное ВЦИК 14 февраля 1919 г.1, по прежнему предусматривало не собственность на землю, а лишь то, что "вся земля в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом".
^ . Только в ст. 53 Гражданского кодекса РСФСР 1922 года впервые
появилась норма, свидетельствующая о том, что земля может быть исключительно собственностью государства. Статья 2 Земельного кодекса РСФСР, утвержденного 30 октября 1922 года IV сессией ВЦИК2, также утверждала, что "все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они не состояли, составляют собственность Рабоче-Крестьянского Государства".
Позднее эти положения получили закрепление в первой Конституции \« СССР 1924 г. и измененной в связи с образованием СССР Конституции РСФСР
от 11 мая 1925 года: "Вся земля, леса, недра, воды ... составляют собственность Рабоче-Крестьянского Государства на основах, определяемых особыми законами Союза Советских Социалистических Республик и верховными органами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики" (ст. 15).
Следует уточнить, что понималось под "Рабоче-Крестьянским Государством" - Союз ССР, РСФСР или союзная республика и союзное государство в целом, кто конкретно являлся субъектом права государственной Ш* собственности. Ответ на эти вопросы стал предметом оживленных дискуссий в
период подготовки проекта первого общесоюзного закона - Общих начал землеустройства и землепользования. Проекты, разработанные Комиссией законодательных предположений СНК СССР, СНК РСФСР и Комиссией законодательных предположений при СНК Белорусской ССР в качестве субъекта права собственности на землю признавали союзные республики, а не
'СУ РСФСР, 1919. №4, ст. 43 2 СУ РСФСР, 1922. № 69, ст. 901
14
Союз ССР. В.К, Григорьев указывает в этой связи, что "появление трех проектов Общих начал землепользования свидетельствует о тех неправильных местнических тенденциях, которые появились в этот период"1.
В конце концов, Общие начала землепользования и землеустройства, утвержденные 4-й сессией ЦИК четвертого созыва 15 декабря 1928 года2, четко установили, что "основой земельного строя Союза ССР ... является национализация земли, т.е. отмена навсегда частной собственности на землю и установление на нее исключительной государственной собственности Союза ССР" (ст. 1). Иными словами, субъектом права исключительной государственной собственности на землю был признан Союз ССР в целом, как федеративное государство, а не составляющие его союзные республики.
Однако эта норма не нашла отражения в Конституции СССР 1936 г. (ст. 6) и Конституции (Основном законе) РСФСР 1937 года, в соответствии с которыми "Земля, ее недра, воды, леса ... являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием" (ст. 6), т.е. прямо в ней о субъекте права государственной собственности на землю не говорилось. Поэтому в советской науке не сложилось единства взглядов по данному вопросу.
Так, например, Г.А. Аксененок продолжал считать субъектом права государственной собственности на землю Союз ССР3, близкую ему позицию занимал В.К. Григорьев. Союзные республики, по его мнению, лишь осуществляют право государственной собственности на землю в пределах территории данной республики4.
А.В. Карасе придерживался весьма оригинальных взглядов, интересных и в настоящее время. Согласно ему, "право собственности СССР на землю ... отнюдь не исключает права собственности союзных республик на эти объекты", "право государственной собственности Союза ССР на землю в
1 Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. с. 41
2 СЗ СССР, 1928. № 69, ст. 642
3 Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. с. 69, 80, 81,301
4 Григорьев В.К, Вопросы теории земельного права. М., 1963. с. 52-55, 57
15
пределах всей его территории не исключает, а, наоборот, включает в себя право государственной собственности каждой союзной республики на землю в пределах территории данной республики"1.
По мнению A.M. Турубинера, "субъектом права государственной собственности на землю является Советское государство в целом — Союз ССР и его члены - союзные республики. При этом союзные республики не являются ~ I . собственниками именно той земли, которая находится в пределах их территории, а являются участниками права государственной собственности на всю землю в пределах Союза ССР, на весь единый государственный земельный фонд" "... в данном случае имеет место не "общая" и не "совместная" собственность, а собственность "федеративная" .
Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик
1968 года лишь продублировали конституционную норму 1936 года и по-
: прежнему оставили открытым вопрос о субъекте государственной
1 собственности на землю. Однако более четко была определена компетенция
союзных республик по распоряжению единым государственным земельным
фондом.
Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года не внесли ничего принципиально нового в решение поставленных вопросов. В соответствии со ст. 11 Конституции СССР "в исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса". При этом подчеркивалось, что "государственная собственность - общее достояние всего советского If/ народа, основная форма социалистической собственности".
Поэтому авторы Общей теории советского земельного права, вышедшей в свет в 1983 году призванной "подвести итоги развития данной отрасли юридической науки", являлись сторонниками признания только Союза СССР единым и единственным субъектом права государственной собственности на землю. Их позиция базировалась на следующем: во-первых, "Основы
' Карасе А.В. Право государственной социалистической собственности. М., 1954. с. 99, 100
2 Турубинер A.M. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. с. 57,
324
16
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. отнесли к ведению Союза ССР распоряжение единым государственным земельным фондом в пределах, необходимых для осуществления полномочий Союза ССР в соответствии с Конституцией СССР (ст. 5)", во-вторых, "союзное правительство может предоставлять и изымать земли для государственных и общественных надобностей на территории любой союзной или автономной республики в силу своего права собственности без какого бы то ни было предварительного согласия на это данной республики", в-третьих, "согласно ст. 11 Конституции СССР земля является у нас достоянием всего советского народа. Интересы же всего советского народа представляет Союз ССР в целом".
Такое положение сохранялось до начала 1990 года, когда в соответствии с Законом СССР от 14 марта 1990 г. "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР", ч. 3 ст. 10 Конституции была изложена в следующей редакции: "Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для использования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям".
Для понимания и оценки смысла указанных положений необходимо учитывать, что в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятых Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 г. и введенных в действие с 15 марта 1990 г.1, вообще не упоминается о праве собственности на землю, в том числе и о государственной. Иначе говоря, земля перестала быть объектом права государственной собственности, но и не стала объектом какой-либо иной собственности. Потому вопрос о субъекте и объекте права государственной земельной собственности попросту отпал. С некоторой долей условности можно утверждать, что в последние годы существования СССР законодатель вернулся к концепции первых лет советской власти, согласно
1 Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 1990. № 10, ст. 129
17
которой земля, будучи ничьей собственностью, является народным
¦ 1 достоянием .
Субъект права государственной собственности на землю в нормативных правовых актах советского периода не всегда был четко определен, в связи с чем в литературе имелись существенные разногласия. Однако, несмотря на это и в законодательстве, и в юридической науке ^ . последовательно отстаивался принцип единства субъекта права государственной собственности на землю, вне зависимости от того, признавался им Союз ССР или Советское государство в целом.
2. Объект права государственной собственности на землю в СССР
Если в отношении субъекта права государственной собственности на землю в советской юридической литературе имелись различные мнения, то объектом права государственной земельной собственности единодушно признавалась земля, составляющая единый государственный земельный фонд2.
Принципиальное значение имеет то обстоятельство, что объектом права государственной собственности в СССР провозглашалась абстрактная "земля", тогда как объектом права землепользования граждан, предприятий, учреждений и организаций являлся земельный участок, имеющий фиксированные границы, площадь, а также зарегистрированный в документах государственного земельного кадастра.
Такое отличие вытекало именно из исключительности права
ф государственной собственности на землю: в Союзе ССР не было иных
земельных собственников, поэтому фиксировать право государственной
собственности на каждый конкретный земельный участок не было
необходимости.
' См. Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право в современной России // Государство и право, 1993, № 12, с. 3
2 Аксененок Г.А. Указ. соч. - с. 96, 302; Турубинер A.M. Указ. соч. - с. 74; Григорьев В.К. Указ. соч. - с. 78, Обшая теория советского земельного права - с. 196 |
