3 Введение
Актуальность темы исследования. Вопросы взаимоотношений и обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти являются одними из наиболее трудных для государств, в которых утвердилась концепция разделения властей. Особую сложность разрешение этого вопроса представляет в значительных по территории и количеству населения государствах, имеющих федеративную форму организации государственного устройства. Именно таким государством является Российская Федерация.
В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 года одним из важнейших принципов построения и функционирования государственной власти в России является принцип разделения властей. Данный принцип закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. «Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у ц одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно — их взаимодействие»1.
Несмотря на внимание к проблемам разделения и взаимодействия властей как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, оптимальная модель, позволяющая обеспечить эффективное согласованное функционирование государственной власти, пока не выработана. Одним из ярких доказательств актуальности обращения к исследованию проблем взаимодействия властей по вертикали и по горизонтали (ветвей власти) в России в современный период является созыв по этой теме заседания Государственного Совета при Президенте Российской Федерации.
В каждом субъекте Российской Федерации есть интересные наработки по JL) решению этих проблем. В современной Республике Бурятия сформированы и действуют государственные институты, образующие социально-экономическую, политическую и правовую систему страны. Однако дальнейшее развитие институтов гражданского общества требует совершенствования форм и методов государственного управления, повышения его эффективности, улучшения
1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.01.1996. № 4 Ст. 409.
if
4
взаимодействия между уровнями государственной власти по вертикали и по горизонтали. В настоящее время в Республике Бурятия продолжается активный поиск оптимального и эффективного механизма «сдержек и противовесов», а также определения сфер взаимодействия между ветвями государственной власти по конкретным направлениям на основе Конституции Республики Бурятия.
Исследование государственно-правового развития Республики Бурятия позволяет отметить наличие определенного опыта взаимодействия органов государственной власти и судебных органов, представляющего интерес и для других субъектов Российской Федерации.
Все вышесказанное побудило диссертанта изучить в комплексе отдельные вопросы разделения и взаимодействия ветвей власти на уровне Российской Федерации, а также правовые основы и практику взаимодействия органов государственной власти и судов в одном из субъектов Российской Федерации - в Республике Бурятия, Потребность в правовом анализе системы взаимодействия судебной власти и органов государственной власти в субъекте Российской Федерации обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Идеи о разграничении полномочий между органами государственной власти и развитие принципа разделения властей имеют богатую историю. Философская основа их складывалась под влиянием идейного наследия выдающихся мыслителей. Многие воззрения по управлению обществом концептуально оформляются в XVIII-XIX вв. Работы таких ученых, как Р.Гнейст, Т.Гоббс, Дж. Локк, Ш.Л.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, А.Бергсон, Р.Арон, М.Вебер, Т.Джефферсон, Р. фон Иеринг, А де Токвиль, Г. Еллинек заложили основы учения о демократическом правовом государстве и гражданском обществе.
Проблема разделения и взаимодействия властей активно разрабатывалась и видными российскими учеными - государствоведами: М.М.Сперанским, П.И. Новгородцевым, Н.И.Паниным, А.Д.Градовским, Б.Н.Чичериным, А. С. Алексеевым, В.В .Ивановским, Н.М.Коркуновым, Ф.Ф.Кокошкиным, Ф.Н.Анненским, В.М.Гессеным, С.А.Котляровским, Н.И.Лазаревским и др.
Различные аспекты рассматриваемой проблемы нашли отражение и в работах современных исследователей: С.А.Авакьяна, Г.ВАтаманчука, М.В.Баглая, А.М.Барнашова, АА.Белкина, С.В.Бородина, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Н.В.Витрука, БЛ.Габричидзе, С.Э. Жилинского, В.Д.Зорькина, Д.Л.Златопольского, В.Б.Исакова, Н.Г.Кобеца, В.А.Кряжкова, Б.С.Крылова, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Л.В.Лазарева, Ю.И.Лейбо,
В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, МА.Митюкова, Н.А.Михалевой, Т.Г. Морщаковой, В.С.Нерсесянца, В.В.Невинского, Ж.И.Овсепян, И.Л.Петрухина, М.И.Пискотина, М.С.Саликова, С.В.Соловьевой, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Н.В.Черноголовкина, В.Е.Чиркина, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, И.СЯценко и др.
Проблемам обеспечения единства правовой системы Российской Федерации и федеративных отношений посвящены труды таких авторов, как Р.Г.Абдулатипов, И.Н.Барциц, А.Н.Лебедев, В.Н.Синюков, ИА.Умнова (Конюхова), Т.Я.Хабриева, Т.Н.Радько и др.
При подготовке диссертационного исследования изучены архивные и статистические данные по вопросам государственного строительства в федеративных государствах.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования
составили: Конституция Российской Федерации; Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты федерального уровня и субъектов Российской Федерации, прежде всего законодательство Республики Бурятия, акты органов государственной власти Республики Бурятия.
Цель и задачи диссертационного исследования. Диссертационная работа имеет своей основной целью осмысление сложившейся в Республике Бурятия системы взаимодействия органов государственной власти (законодательных и исполнительных) и судебных органов, анализ конституционно-правовых основ и практики подобного взаимодействия.
Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:
• изучить концепцию разделения властей как политико-правовую доктрину и как принцип организации власти в Российской Федерации (порядок формирования государственных органов, распределение компетенции между ними, механизм их взаимодействия);
• проанализировать практику закрепления принципа разделения властей и их взаимодействия в Конституции Российской Федерации, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в частности, в Конституции Республики Бурятия;
• исследовать систему взаимодействия законодательного органа Республики Бурятия - Народного Хурала и высшего исполнительного органа Республики Бурятия - Правительства Республики Бурятия и его руководителя -Президента Республики Бурятия с органами судебной власти (федеральными
W-Л
6
судами, Конституционным Судом Республики Бурятия, мировыми судьями, судейским сообществом Республики Бурятия);
• представить опыт взаимодействия органов государственной власти Республики Бурятия и судебных органов в нормотворческой деятельности;
• обобщить практику взаимодействия Конституционного Суда, судов общей юрисдикции и других органов государственной власти по приведению законодательства Республики Бурятия в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Бурятия и федеральным законодательством;
• проанализировать опыт взаимодействия законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти Республики Бурятия и Президента Республики Бурятия при осуществлении конституционного контроля в республике - одном из 15 субъектов Российской Федерации, имеющих специальные органы конституционного контроля в лице Конституционных (Уставных) судов.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, связанные с разделением и взаимодействием законодательной, исполнительной власти с органами судебной власти в Республике Бурятия.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие формирование и функционирование законодательной, исполнительной и судебной власти, органов прокуратуры и юстиции, вопросы их взаимодействия в условиях утверждения в Республике Бурятия принципов правового демократического государства.
Методами исследования являются современные научные методы познания государственно-правовых процессов: системный, конкретно-исторический, программно-целевой, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, социологический, психологический, метод обобщений и экспертизы оценок. Изучение проблемы потребовало обращения к теории и практике государственного строительства в Российской Федерации и в ее субъектах, практике взаимодействия органов государственной власти, а также к новым научным достижениям теории и истории государства и права, истории политико-правовых учений, конституционного, муниципального и др. отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации представлена практика взаимодействия законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия с федеральными судами и судами Республики Бурятия (Конституционным Судом Республики Бурятия и мировыми судьями).
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
Г"
7
• на основании анализа опыта взаимодействия органов государственной власти Республики Бурятия, диссертант приходит к выводу о том, что реализация конституционного принципа разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации предполагает наделение Конституцией (Уставом) субъекта Федерации судов субъектов Российской Федерации полномочиями, позволяющих им эффективно воздействовать на работу законодательной и исполнительной власти. Таким полномочием может быть осуществление конституционными (уставными) судами судебного конституционного контроля в отношении законов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
• на основании изучения практики разделения и взаимодействия властей в Республике Бурятия диссертант приходит к выводу, что в настоящее время не выработан эффективный механизм исполнения решений органов конституционной юстиции. Представляется необходимым, в частности, обязать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации внести в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части, а также предусмотреть внеочередной порядок рассмотрения такого законопроекта законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Необходимо также закрепить в законодательстве субъектов Российской Федерации обязанность органов государственной власти субъектов Федерации, акты которых признаны не соответствующими Конституции (Уставу) субъекта, в определенный срок принять новый нормативный акт либо внести изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;
• проанализировав практику осуществления судебного конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом Республики Бурятия в отношении законодательства Республики Бурятия, диссертант отмечает децентрализованный характер конституционной юстиции в Российской Федерации. В то же время все судебные органы конституционного контроля функционируют в рамках единого правового пространства, в котором законодательство Российской Федерации и ее субъектов находится в логической и иерархической взаимосвязи. Судебный конституционный контроль на различных уровнях его осуществления должен быть нацелен на обеспечение единой конституционной законности, защиту конституционного строя каждого субъекта Федерации и России в целом, В этой связи целесообразно закрепить в
8
Конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации положение о том, что судьи конституционного (уставного) суда подчинены не только Основному Закону субъекта Российской Федерации, но и Конституции Российской Федерации. Это обязывает их оценивать применяемые положения Конституции (Устава) субъекта Федерации с точки зрения соответствия Конституции России, в необходимых случаях может непосредственно применяться и федеральная Конституция. Все это обуславливает возможность закрепления института пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации в Федеральном законе «Об основах конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации».
• исследовав порядок формирования квалификационных коллегий судей субъектах Российской Федерации, диссертант полагает необходимым включить в их состав не только представителей общественности, но и представителей депутатского корпуса законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Принятие такого решения соответствовало бы п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, при этом в более полной мере обеспечивались бы учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов. Следует отразить в законе, что свои полномочия члены квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации представители общественности и депутатского корпуса выполняют независимо, без согласовывая с назначившими их законодательными (представительными) органами государственной власти, а также с общественностью. Также в диссертации обосновывается предложение законодательно закрепить перечень субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов в квалификационные коллегии судей (общественные объединения, политические партии, органы местного самоуправления, депутаты, трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства), при этом надлежит предоставить субъектам Российской Федерации право расширения этого перечня;
• в диссертации утверждается, что нет необходимости в наделении органов юстиции правом предъявления исков в суды о несоответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Этот вывод обусловлен наличием в стране специализированных органов надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов - прежде всего, прокуратуры; а также особенностями правового положения Министерства юстиции России как федерального органа исполнительной власти
9
осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности;
• рассмотрев возможные проблемы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации после вступления в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной \ власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», диссертант полагает возможным сократить перечень полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в части полномочий упрощенного порядка роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке пп. «б» п. 1 ст. 9 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», отклонения законов субъекта Российской Федерации, формирования 1^ высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации без '* участия законодательного (представительного) органа субъекта Российской
Федерации.
Практическая значимость исследования. Проведенный в диссертации конституционно-правовой анализ действия принципа разделения и взаимодействия властей в Российской Федерации и в одном из ее субъектов - в Республике Бурятия позволяет осмыслить определенный опыт государственного строительства в Российской Федерации, в ее субъектах, в частности в Республике Бурятия, что в свою очередь, способствует созданию в Российском государстве демократического гражданского общества и повышению эффективности государственной власти.
Полученные результаты, состоящие в определении оптимальных путей ^У взаимодействия законодательного, высшего исполнительного органов власти с судебными органами при осуществлении нормотворческой деятельности, конституционного контроля в Республике Бурятия станут подспорьем другим субъектам Российской Федерации, что может способствовать созданию в других субъектах конституционных (уставных) судов. Анализ практики взаимодействия федеральных судов, Конституционного Суда Республики Бурятия, органов прокуратуры и юстиции в вопросах реализации принципа верховенства федерального законодательства и приведения законодательства субъекта
10
Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством помогут органам власти Республики Бурятия и других субъектов Российской Федерации сосредоточить внимание на основных направлениях законотворческого процесса, повысить качество законопроектной работы и совершенствовать дальше взаимодействие с органами судебной власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории права и государства, конституционного права юридического факультета Бурятского государственного университета и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Они изложены автором в выступлениях на международных, общероссийских и региональных конференциях, связанных с тематикой исследования, научных статьях, опубликованных в российской и региональных изданиях, в курсе лекций по конституционному праву зарубежных стран, который автор диссертационного исследования читает на юридическом факультете Бурятского государственного университета.
Предложения автора нашли отражение в планах и содержании работы Конституционного Суда Республики Бурятия. Автор, являясь председателем Конституционного Суда Республики Бурятия, принимал участия в экспертизе ряда законов Республики Бурятия, в приведении законодательства республики в соответствие с федеральным законодательством.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, подразделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
11
Глава I.
Конституционно-правовые основы разделения властей и их взаимодействия в Российской Федерации и Республике Бурятия
§ 1. Закрепление принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации и место судебной власти в системе разделения властей
Идеи о разграничении полномочий между органами государственной власти в общем виде высказывались еще в давние времена. Платон, один из основателей объективного идеализма, писал о законодательстве, управлении и правосудии как о формах государственной деятельности. Аристотель, определяя государство как сложное целое, состоящее из различных частей, выделял "законосовещательный" орган, считая его основополагающим элементом в государстве, затем административный или правительственный орган, после - судебный орган2. Полибий, автор "Всеобщей истории", считал необходимым разграничение власти между консулом, сенатом и народным собранием, которые должны, с одной стороны, оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие, с другой -сдерживать власть другого3.
Наиболее полное исследование вопроса разграничения властей провели английский просветитель XVII века Дж. Локк и французский ученый Ш.Л. Монтескье. В своих работах, соответственно, "Два трактата о правлении" (1690 г.) и "О духе законов" (1748 г.) они формулировали принцип разделения властей по трем сферам - на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей -принцип, согласно которому в демократическом и правовом государстве должны сосуществовать самостоятельные и независимые друг от друга ветви (направления) государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, каждая из которых осуществляется независимыми друг от друга органами.
В целях обеспечения основных прав человека Дж.Локк предлагал ограничить политическую власть и ввести ее в определенные рамки. Этого можно достичь, по мнению Локка, разделив власть, для того, чтобы предотвратить концентрацию всей власти в руках одних и тех же людей, которые, обладая возможностью создавать законы, могут также захотеть сосредоточить в своих руках и право на их исполнение, а потом исполнять их к своей личной выгоде, в противоречии с общими интересами. Локк считал, что надо отделить законодательную власть от исполнительной и обязать самих законодателей
2 См.: Аристотель. Политика. Соч. в 4 томах. Т.4. М.1983. С.514,481.
3 См.: Полибий. Всеобщая история в 40 книгах. Т.1. МЛ 890. С.40.
12
подчиняться действию ими же установленных законов4. Законодательная власть, тем не менее, по мысли Локка, не является абсолютной, она "представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, еще остается у народа верховная власть устранять или заменять законодательный орган, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию.. ."5
Принцип разделения властей дальше и более подробно был разработан Ш.Л Монтескье. По его мысли государство должно основываться на принципах 1^ разделения властей, взаимного сдерживания и взаимодействия, распределения власти между различными социальными слоями общества. По проекту Монтескье законодательная власть "является лишь выражением общей воли государства"6. Её основное назначение - формулировать законы государства, обязательные для всех граждан. Лучше, если законодательная власть принадлежит всему народу, считает Монтескье. Исполнительная власть предназначена для исполнения законов, устанавливаемых законодательной властью. В связи с этим Монтескье утверждает, что "исполнительная власть ограничена по самой своей природе"7. Судебная власть "карает преступления и разрешает столкновения частных лиц"8. Монтескье предлагал передать судебную власть представителям из народа, которые призывались бы по мере необходимости для осуществления судебных полномочий. Задача судей в том, чтобы решения и приговоры "всегда были лишь точным применением закона". Монтескье утверждал, что судебная власть, с учетом специфики своей деятельности, в известном смысле не является властью"9.
Поэтому у Монтескье судебная власть не сдерживается никакой другой властью. В отличие от неё, законодательная и исполнительная власти, также имея правовой характер, все же могут злоупотреблять своим положением, допускать произвол. Чтобы избежать этих последствий, они должны быть не только разделены, но и наделены правом приостанавливать и отменять решения друг Друга.
Основная заслуга Монтескье состоит в том, что он не только наиболее полно и подробно исследовал теорию разделения властей, но и в дополнение к идеям Дж.Локка о разделении властей между законодательными и исполнительными
Ч
См.: Локк Джон. Избранные философские произведения: в 2-х томах. МЛ960. Т.2 С. 83-84.
5 См.: Там же С. 85-86.
6 Монтескье Шарль Луи. Избранные произведения. М.1995.С.292.
7 См.: Там же. С. 296.
8 См.: Там же. С. 290.
9 См.: Там же. С. 294.
(,
13
органами власти выдвинул первым идею о системе сдержек и противовесов, предложил механизм сдерживания и контроля, ему принадлежит мысль, составляющая ядро концепции: "чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга"10. По Монтескье, монарх, как глава исполнительной власти, должен обладать правом "вето" для сдерживания парламента, но и правительство не должно вмешиваться в законодательный процесс. Идеи Ш.Л. Монтескье имели большое влияние в мировой практике государственного строительства, особенно, на основателей американской Конституции.
Разделение властей как политико-правовая доктрина и принцип организации власти в государстве (порядок формирования государственных органов, распределение компетенции между ними, механизм их взаимодействия) в течение ряда столетий привлекает внимание ученых из разных стран. Во многих государствах принцип разделения властей из теоретических воззрений прочно вошел в практику, получил закрепление в основных законах - конституциях и стал реальностью политической и правовой действительности. В 1787 году в г.Филадельфия Конституционный Конвент принял Конституцию США, которая в своих основных положениях действует и поныне. В этой Конституции, которая является одной из первых в мире, - был закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
В ст.1 раздел 1 Конституции США указано, что "... все установленные здесь полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей"11. Исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки (ст.2 раздел I)12. Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным Судом и теми низшими судами, которые будут время от времени устанавливаться и учреждаться Конгрессом (ст.З раздел I)13.
Принцип разделения властей закрепляется и в принятой в 1791 году Конституции Франции. Несмотря на разные взгляды и подходы к самой теории разделения властей, ныне в высокоразвитых в экономическом отношении западных странах, таких как США, Канада, Италия, Франция, Германия и в ряде других стран, на практике воспринята теория разделения властей. Она закреплена в
10 Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М. 1995. С.289. См.: О Конституции зарубежных государств. Изд-во "БЕК" М.1996. С.15.
12 См.: Там же. С.23.
13 См.: Там же. С. 26.
14
их конституциях. В США в конституциях большинства штатов также закреплен принцип разделения властей. И, конечно, страны молодой демократии, возникшие после развала СССР и тоталитарной государственности Восточной Европы, весьма положительно восприняли теорию разделения властей и в своих новых Конституциях закрепили этот принцип, в том числе Российская Федерация и её субъекты, беря пример с США, Германии и других федеративных государств.
Существуют различные толкования теории разделения властей. Имеют место, во-первых, споры о роли самой концепции разделения властей в современной государственно-правовой практике, во-вторых, различное истолкование вопросов соотношения существующей общей теории разделения властей с практикой её внедрения в политическую, правовую реальность отдельного государства. И, в-третьих, противоречивое понимание и разное толкование проблем оптимального соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей.
Несмотря на широкий разброс мнений, споров и суждений относительно теории разделения властей, большинство ученых в целом признают необходимость разделения властей. Начиная от Дж.Локка и Ш. Монтескье, учеными, включая наших современников созданы цельные положения, составляющие основу теории. Из них можно выделить три важных вывода. В стране, именующей себя правовой и демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти связаны между собой единым государственным механизмом, вместе с тем, они самостоятельны. Между высшими государственными органами существует баланс властей, действует система сдержек и противовесов. Все три ветви власти действуют на конституционной основе. Следует согласиться с мнением С.В.Бородина и В.Н.Кудрявцева: "понятно, что само по себе разделение властей, вот уже более 200 лет практикуемое в демократических странах, - не самоцель и не панацея от пороков и недостатков государственного управления. Но это, как показал исторический опыт, все же лучшая из имеющихся конструкций. Россия, к сожалению, не воспользовалась ею в предшествующие века и десятилетия - как при #J царях, так и в годы советской власти"14.
Принцип разделения властей, отвергнутый в свое время в России, до и после известных революционных событий начала XX века, был провозглашен в качестве одной из основ государственного строя высшим представительным, законодательным и распорядительным органом возрождающегося в новом качестве Российского государства - I Съездом народных депутатов РСФСР - в его
См.: Бородин СВ., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России // Государство и право Ш 5.2002. С.13
15
Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 года. В статье 13 Декларации было закреплено, что "разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства"15.
С принятием Декларации о государственном суверенитете начинается постепенная отмена существовавших ранее советских принципов государственной власти, в острой борьбе утверждаются новые принципы, присущие цивилизованным, демократическим странам. Это происходит, прежде всего, через |Т изменение действовавшей с 1978 года Конституции РСФСР. Появилась норма, предусматривающая политический и идеологический плюрализм, были введены положения, соответствующие международным стандартам о правах человека, и, наконец, в 1992 году были приняты поправки к статье 1 Конституции, закрепившие одну из важнейших основ конституционного строя - разделение властей.
Несмотря на провозглашенный принцип разделения властей, еще продолжалась оставаться в силе норма статьи 10 Конституции, гласившая, что Съезд народных депутатов "правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации" (страна перестала
Г называться РСФСР). Это, конечно, явно противоречило идее разделения властей. Статья 107 Конституции характеризовала Верховный Совет как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти. Это также противоречило принципу разделения властей.
Конституция, по существу, не предусматривала никаких механизмов сдержек и противовесов. Президент Российской Федерации не имел права наложить вето на закон, принятый Верховным Советом, должен был постоянно отчитываться о выполнении принятых им и Верховным Советом различных социально-экономических программ, Съезд был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Президент назначал премьер-министра и мог отправить Правительство в отставку только с согласия Верховного Совета, не имел права «у/ роспуска Съезда и Верховного Совета. В то же время Верховный Совет имел право отправить Правительство в отставку. Кроме того, Съезд мог в любое время отрешить Президента от должности.
У Российского государства и общества в то время была весьма шаткая конституционная база для проведения реформ, соответствующих новой эпохе в истории страны. Стране нужна была новая Конституция, отвечающая целям и
См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. №2. 1990. Ст. 22.
ff
^- ,
16
задачам её обновления, возрождения и развития. Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года, позволила стране выйти из конституционного и политического кризиса, имевшего место после длительного противостояния законодательной и исполнительной власти. Конституция отразила кардинальные перемены, происшедшие в жизни общества, в его экономике, политическом режиме, идеологии, государственном устройстве в ходе строительства демократического, федеративного, правового государства. Конституция провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства (статья 2).
Конституция закрепила ряд принципов российской государственности: народный суверенитет (статья 3); приоритет права, конституционность и законность (статьи 1, 2, 15, 17, 18, 76, 90, 115 и др.); демократизм (статьи 1, 3, 32 и др.); федерализм (статьи 1, 4, 5, 11 часть 3 и др.); разделение властей (статьи 10, 11 части 1 и 2); экономический (статьи 8, 9), идеологический (в том числе религиозный) и политический плюрализм (статьи 13, 14). Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие (часть 1 статьи 15). При этом никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России (принципам демократической правовой государственности), закрепленным в главе 1 (часть 2 статьи 16).
Важнейшим принципом государственного устройства по Конституции Российской Федерации 1993 г. стал принцип разделения властей, при котором обеспечивается сбалансированность полномочий, исключается сосредоточение всех полномочий или большей их части в ведении одного органа или высшего должностного лица страны или субъекта Федерации. При разделении властей государственная власть понимается не как единое целое, а как совокупность различных властных органов, имеющих каждый свои функции.
В настоящее время в большинстве стран мира в конституциях закреплено разделение властей, которое предполагает, что все три власти самостоятельны, независимы, служат противовесами по отношению друг другу, когда надо могут "сдерживать одна другую, не допускать превышения одной из них над другими". Принцип разделения властей при этом не исключает, а наоборот, предполагает четкое взаимодействие властей, единство системы государственной власти.
В зависимости от порядка формирования органов государственной власти, распределения полномочий между ними, демократические государства с республиканской формой правления делятся на президентские, парламентские, смешанные (или полупрезидентские) республики.
17
В нашей стране по Конституции 1993 года складывается, скорее, смешанная (полупрезидентская) форма правления, здесь сочетаются способы взаимодействия высших органов власти, характерные как для президентской, так и для парламентской республики, но с некоторым уклоном в сторону президентской республики. Широкими полномочиями наделена судебная власть как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из них самостоятельна. В силу статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в России осуществляют Президент Российской Федерации, двухпалатный парламент (Федеральное Собрание), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
По мере развития конституционализма неизбежно развиваются и его принципы. Кроме классической системы "сдержек и противовесов" в современных государствах появляются иные механизмы разделения власти, например, признание самостоятельности местного самоуправления, федерализма. Получает развитие институт главы государства в демократических странах, где полномочия президента и полномочия правительства разведены, должность главы государства приобретает самостоятельное место в механизме разделения властей. Вопрос об отнесении президентской власти в России к той или иной ветви власти является весьма спорным и важным.
Следует согласиться с мнением С.В.Бородина и В.Н.Кудрявцева в том, что "оптимальные формы разделения и взаимодействия властей в России еще не устоялись и требуют дальнейшего совершенствования. В некоторых отношениях это разделение является неполным; функции властей России частично пересекаются. Так, законодательная власть принадлежит Федеральному Собранию. Но Президент страны, в эту ветвь не входящий, во-первых, подписывает и обнародует федеральные законы, а во-вторых, издает указы и другие правовые акты, в том числе и нормативного характера. Очевидно, Президента, являющегося главой государства, вернее всего было бы отнести к исполнительной власти. Но он традиционно осуществляет и некоторые функции, тесно связанные с правосудием: назначение судей, а также помилование преступников. Законодатель объявляет амнистию и назначает судей высших судов. В субъектах Федерации мировые судьи и судьи конституционных (уставных) судов назначаются законодательной властью субъектов Российской Федерации. Судебная власть в свою очередь не только разрешает споры и наказывает правонарушителей, но и отменяет решения |
