ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Важнейшей отличительной чертой и основным содержанием экономических реформ, осуществляемых в настоящее время в России, является переход государственной собственности в другие формы, устранение монополии государства в сфере экономики. В 1992 — 1996 гг. Россия вошла в полосу системных перемен в базисных и надстроечных отношениях. Экономические преобразования осуществляются в условиях переустройства политической системы, и становления российского федерализма.
В основе радикальных преобразований в экономике лежат процессы приватизации, которая не может являться самоцелью: приватизация и первичное акционирование сами по себе обеспечивают лишь формальную трансформацию отношений собственности. Реальное же их преобразование — процесс гораздо более разносторонний, длительный и сложный, имеющий несколько важнейших составляющих. Помимо формальных реорганизационных процедур, он должен включать в себя социально-психологическую и нормативно-правовую компоненты. В конечном итоге речь идет о формировании новой структуры общества и нового механизма роста и развития производства. В рамках этого нового механизма экономические агенты начинают вступать, подчас неосознанно, в социально-экономические отношения, ранее неведомые им. Именно это обстоятельство является показателем начинающихся трансформаций общественной структуры.
Важнейшим элементом преобразований общественных структур является изменение системы муниципального хозяйства, причем речь идет не только о сохранении и развитии функций городских структур, но и создании условий для развития новых экономических отношений в городе. В этой связи важнейшими теоретическими и практическими проблемами
реформирования городского хозяйства, управления городом становятся вопросы формирования городского бюджета, насыщение потребительского рынка товаров и услуг, увеличение числа рабочих мест, изменение качества жизни горожан и др. Решение многих из них связано с поиском оптимальных путей формирования, становления и распоряжения муниципальной собственностью, что и является темой данного диссертационного исследования, актуальность которого определяется целым рядом обстоятельств.
Во-первых, проблема эффективности управления муниципальной собственностью касается вопросов стабильности муниципальных образований и уже поэтому требует тщательного анализа.
Во-вторых, перемены, происходящие в последние годы в городском развитии являются столь многоплановыми и динамичными, что теоретико-методологическое осмысление новых социально-экономических реалий, а тем более вероятных перспектив эволюции городов сильно запаздывает.
Особенно актуальной проблему теоретического осмысления и практического моделирования управления муниципальной собственностью делают следующие обстоятельства.
1. В практической деятельности органов управления городом пока еще нет четкого представления о границах, целях и методах административного управления муниципальной собственностью, не до конца определены объекты и субъекты муниципального управления, не разграничены прерогативы представительных и исполнительных органов городской власти.
2. Не завершился переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления муниципальным хозяйством и не найдены оптимальные соотношения административных и рыночных механизмов регулирования.
3. Процесс формирования рыночных инфраструктур объективно обгоняет динамику реформирования муниципальных управленческих струк-
тур, что приводит к определенному дисбалансу между вопросами экономической эффективности и социальными задачами обеспечения жизнедеятельности города. В этих условиях, многие практики осознают, что новая политика органов местного самоуправления не может быть достаточно обоснованной без опоры на надежный научный фундамент.
Степень разработанности проблемы. В широком философско-методологическом и социально-экономическом контексте проблемы управления муниципальной собственностью и ее приватизации рассматриваются в трудах Бабаевой Л., Дмитриева Я.В., Иванова Н.П., Ивашков-ского С.Н., Игнатовой Т.В., Кочеврина Ю.Б., Ломакиной В.Ф., Марголина М., Мозолина В.П., Нельсон Л., Осипенко О., Пикиджиева Р., Рисованного И.М., Рубинштейн Т., Сажиной М.А., Холодковского К.Г. Большинство этих трудов касались широкого социального и экономического контекста процессов перехода общества от плановой экономики к новому укладу хозяйствования. В первую очередь здесь анализировались проблемы ваучеризации и постчековой приватизации народного хозяйства.
Методологические и методическое вопросы управления народным хозяйством в новых условиях работы содержатся в работах Беляева С, Бра-верман А., Глухарева К.Л., Горбуновой О.Н., Колтунова В.М., Кошкина В. Мильнер Б., Михалева В.Ф., Морозовой Т.В., Торкановского Е. Однако и здесь проблемы управления чаще рассматривались в общесоциальном и общеполитическом контексте. Более конкретно социально-экономические проблемы приватизации и управления прописаны в работах Ахмедова А., Барсуковой С.Ю., Гришина А., Иваненко С, Кокорева Р., Колесова Н.Д., Красильникова С.А., Кругловой Н.Ю., Лацис О.Р., Лексина В., Львова Д.С., Рутгайзер В.М., Соколова В.Г., Явлинского Г.А. В числе работ на эту тему особый интерес представили труды, посвященные методологическо-
му анализу механизмов приватизации и, в первую очередь, труды Гонча-ренко Р.Г., Коган Э.Э. и Патокиной О.А.
Анализ практической направленности проблем социально-экономического реформирования содержится в публикациях, посвященных изложению позиции руководителей и ведущих специалистов министерств и ведомств по вопросам стратегии и тактики осуществления приватизации. Наиболее интересны выступления Бочина Л.А., Буркова СВ., Васильева Д.В., Глазьева С, Лившица А.Я., Мостового П., Полеванова В.П., Соколова В.В., Табеева Ф.А. Чубайса А., Щербакова В.И., Шумейко В.
Особую ценность представляют работы, посвященные теоретическим вопросам управления муниципальной собственностью и, в их числе труды Жмачинского В.И., Калининой Н., Новомлинской Е., Ноздриной Н., Ка-ширина В.В., Климович М., Кузьмичева В.Л., Ресина В., Рубвальтер Д.А., Более конкретно научно-методические и, особенно, практические вопросы управления муниципальной собственностью изложены в публикациях Зинченко С, Лапач В., Газарьян Б.О., Климович М.В., Кулигина П.И., Лужкова Ю.М., Пичукова В.
Характеристики непосредственных механизмов управления муниципальной собственностью и методологические вопросы этого процесса содержатся в сборниках документов и комментариях их составителей: Ми-неичева В.И., Бородина В.А., Ганина Б.И. (Нижний Новгород), Буреева Н.К. (Иваново), Карловской Н.П., Андросова А.А. (федеральные документы и материалы С.-Петербурга), Акишина Ю.А., Алехина Б.И. (Москва), Ищенко В.В., Седых В.Ф., Фещенко В.В. (Киев).
Большой интерес представляют теоретические и практические разработки Нижегородских руководителей и ученых — Немцова Б.Е., Склярова И.П., Антюганова СВ., Горина В.Н., Обозова С.А.
В потоке литературы большой объем занимают мнения журналистов и публицистов, а также аналитиков-популяризаторов. В большинстве случаев эта литература носит политизированный характер, однако и здесь подчас содержатся интересные наблюдения, мысли, выводы. К числу таких публикаций относятся выступления Васильева Д., Величенкова А., Воробьева В., Дмитриевой Е.С., Дубянской Г.Ю., Куликова В., Мартыненко М., Подымова А., Толстошеева В.
Несомненный интерес представляют труды иностранных ученых по проблемам изменения форм собственности предприятий как общетеоретического, так и прикладного плана — Вайнберген С, Долан Э.Дж., Линдей Д., Прайв Дж., Коэн С, Уилкенс Дж., Шварц Э., Шлейфер А., Эндик Ф., Ярроу Г., Особенно интересны, хотя подчас и небесспорны мысли и высказывания иностранных авторов по поводу процессов социально-экономической эволюции России — Малле С, Симмонс Д., Хайек Ф.А., Шляйфер Л., Роберт У.Вишни.
Следует отметить, что самобытность политического и социального развития России, необычность содержания перехода к новым экономическим отношениям не позволяет использовать зарубежный опыт без существенных корректировок. Именно это обстоятельство во многом определило выбор темы диссертационного исследование и направление ее проработки.
Целью настоящей работы является исследование реальных механизмов управления муниципальной собственностью и, на их основе, поиск оптимальных управленческих моделей и методов в условиях формирования новой системы социально-экономических отношений (на примере Нижнего Новгорода).
Задачи исследования:
— анализ существующих теоретических и практических подходов к механизмам формирования и управления муниципальной собственностью;
8
— определение теоретических и практических подходов корректирования процесса изменения отношений в сфере муниципальной собственности и городского хозяйства;
— анализ состояния законодательно-нормативной базы малой приватизации;
— создание информационной модели процесса муниципализации и приватизации собственности в крупном промышленном городе (на примере Н.Новгорода);
— анализ процесса деприватизации, в том числе создания муниципальных предприятий на базе имущества, изъятого у несостоятельных собственников;
— создание информационной модели процесса муниципализации и приватизации собственности в крупном промышленном городе (на примере Нижнего Новгорода);
— разработка методов и технологий моделирования механизмов и способов малой приватизации;
— исследование процессов управления малой приватизацией в Нижнем Новгороде на основе авторских методик анализа.
Эти задачи весьма существенны и связаны с процессом формирования в обществе новой системы социально-экономических ценностей и установок.
Объектом исследования выступает система управления муниципальной собственностью, включая процессы ее приватизации в интересах социально-экономического развития крупного промышленного города в условиях становления рыночных отношений.
Предметом исследования является совокупность проблем, возникающих в процессе реформирования системы управления муниципальной собственностью в условиях перехода к рыночной экономике.
Методологической и информационной основой диссертационного исследования является теория управления социальными системами, а также отечественный и мировой опыт муниципального управления.
Специфичность изучаемых процессов, их уникальность и сложность потребовала использовать множество подходов и методов. В работе использованы методы системного анализа, многомерное статистическое моделирование, достижения в области экономической науки, социологии, структурной лингвистики и другое подходы.
В качестве исходной информации были использованы федеральные и местные законодательные акты, документы министерств и ведомств, областной и городской администраций, данные органов государственной статистики, экспертные оценки ведущих специалистов областной и городской администрации, материалов научно-практических конференций, организованных в Нижнем Новгороде.
В основу диссертационного исследования заложена обширная информационно-фактологическая база, включающая в себя:
— нормативно-правовую базу преобразования городской собственности и реформирования городского хозяйства;
— широкий круг публикаций по обозначенной теме. Сюда относятся как научные труды, так и публицистические выступления журналистов и руководителей процессов приватизации федерального уровня;
— материалы специальных социологических исследований, проведенных в Нижнем Новгороде и посвященных проблемам реорганизации городского хозяйства;
— статистика, базы данных, характеризующие состояние системы городского хозяйства.
Сложность и противоречивость отношений, складывающихся в процессе управления приватизации муниципальной собственности требует адекватных методик и технологий управления. Автор рассматривает проблему
10
становления новых форм управления муниципальной собственностью на трех уровнях:
— теоретико-методологическом, анализируя особенности процесса социально-экономических преобразований в России и определяя оптимальные направления концептуального поиска в сфере системы управления муниципальной собственностью;
— аналитическом, в плане определения места и роли субъектов управления муниципальной собственностью в процессе формирования новой структуры общества, нового механизма развития городского хозяйства;
— практическом, рассматривая практические модели управления городским хозяйством и корректировку их в ходе практической деятельности.
Научная новизна исследования определяется, тем, что автор проанализировал важные теоретические аспекты процессов городской управленческой практики периода реформирования муниципальной собственности и сформулировал новые подходы к моделированию этих процессов. В том числе:
— Изучена динамическая составляющая изменения ситуации в сфере муниципальной собственности и определены основные этапы экономических преобразований с точки зрения подходов к функциям и задачам городского хозяйства;
— Определены основные административно-экономические условия приватизации в Нижнем Новгороде и системно проанализирована совокупность нормативных документов — как местных, так и федеральных — по данному вопросу. На этой основе определены основные механизмы управления муниципальной собственностью в процессе перехода к новым экономическим отношениям;
— Разработана методика информационно-экспертного моделирования процессами управления муниципальной собственности, построена соот-
11
ветствующая модель и, на этой основе, определены факторы управленческой и социально-психологической поддержки (и противодействия) осуществляемым реформам.
— Осуществлено моделирование информационного пространства процесса приватизации с учетом механизма взаимосогласования различных общественных интересов. Выделены основные составляющие модели механизма управления муниципальной собственностью;
— Сформулированы подходы к созданию информационной модели обеспечения процесса приватизации муниципальной собственности в России и разработана методика использования такой модели;
— Использован метод семантического анализа информационного поля проблем приватизации муниципальной собственности и городского управления;
Практическая значимость и апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования использованы в процессе практической работы Комитета по управлению городским имуществом Нижнего Новгорода (КУГИ) и применены в практике управленческой деятельности городской администрации. Большинство разработанных в диссертации методов являются универсальными и могут быть использованы в управленческой практике других городов.
Кроме того, метод информационного моделирования может быть использован для анализа любого механизма административного управления и поиска узких мест в документообороте и документальном обеспечении механизма управления.
Экспертно-информационное моделирование может широко использоваться в качестве метода априорной верификации вновь создаваемых элементов механизма муниципального управления.
12
Основные положения диссертационной работы были представлены и обсуждены на Всероссийской научно-практической конференции Муниципальная собственность: проблемы управления, июнь 1996 г., сопредседателем оргкомитета которой являлся автор диссертации.
Материалы большого исследования "Анализ эффективности механизмов приватизации государственной и муниципальной собственности", проведенного автором совместно с коллективом Научно-исследовательского социологического центра (НИСОЦ) в 1995 - 96 гг., послужили основанием для принятия практических решений по совершенствованию процессов приватизации муниципальной собственности в Нижнем Новгороде.
Теоретические положения и практические результаты исследования используются в учебном процессе Волго-Вятской академии государственной службы, Нижегородского института приватизации и других вузов Нижнего Новгорода.
Основные публикации по теме диссертационной работы.
1. А.К.Мелешкин На смену штурму приходит будничная работа// "Биржа". — 1994. — № 48 (декабрь)
2. А.К.Мелешкин. Стала оперяться наша кооперация // "Нижегородский рабочий". — 1995. — 14 марта
3. А.К.Мелешкин Организация арендных отношений // "Курс". — 1995. — № 44 (ноябрь)
4. А.К.Мелешкин Приватизация не по разнорядке // "Биржа". — 1995.— № 49 (декабрь)
5. С.В.Антюганов, А.К.Мелешкин. Механизм приватизации: субъектив ный фактор. Экспертный социологический анализ. Изд-во ВВАГС. Нижний Новгород, 1996.
6. А.К.Мелешкин На первый план выходит управление // "Курс". — 1996.—№2 (январь)
13
7. А.К.Мелешкин. Как управлять муниципальными квадратными метрами? // "Нижегородские новости". — 1996.— № 238.
8. И.П.Скляров, И.Н.Карнилин, В.Н.Горин, А.К.Мелешкин, С.А.Обозов. Муниципальная собственность: проблемы управления. Нижний Новгород. Изд-во ВВАГС, 1996.
9. Нижний Новгород: нормативное пространство экономической реформы. Нижний Новгород, Изд-во ВВАГС, 1996. (Соавторы: Скляров И.П., Рыбаков В.И., Шаталин Е.Н., Иудин А.А., Ивашиненко Н.Н., Стрелков Д.Г.).
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К
РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
§ 1. Процессы становления
муниципальной собственности в России
Проблемы управления муниципальной собственностью и необходимость анализа всего круга вопросов, связанных с ней, встали как перед практикой управления, так и перед наукой сравнительно недавно. В СССР прочно доминировала государственная собственность, официально идентифицировавшаяся с общенародной. Доля других форм собственности (колхозно-кооперативной, профсоюзной, личной) по оценкам различных источников не превышала 10%. Формы собственности были строго отграничены друг от друга.
Реформирование экономико-правовой основы общества — отношений собственности стало стержнем перестройки всей социально-политической системы. На уровне Конституции были закреплены статус субъекта Федерации и местного самоуправления. В результате принятия закона о мест-
14
ном самоуправлении в Российской Федерации была создана качественно новая экономическая и финансовая база местного развития. Муниципальная собственность впервые получила официальное признание в российском Законе о собственности как равноправная с частной, государственной собственностью и собственностью общественных объединений (организаций).
В России до 1917 года законодательство предусматривало существование муниципалитетов и муниципальной собственности. Они не были ликвидированы и сразу после революции. В статье 52 Гражданского Кодекса РСФСР от 1922 года перечисление различных видов собственности включало и "государственную (национализированную и муниципализированную) собственность", при этом национализированным считалось имущество, поступившее в ведение центральных органов власти, а муниципализированным — имущество, поступившее в ведение местных Советов. Но в Конституции 1936 года упоминаний об этом виде собственности уже нет.
Современное выделение муниципальной собственности из государственной основывается на конституционном разделении органов государственной власти и управления и местного самоуправлений (их полномочий). Современное развитие права муниципальной собственности представлено в новом Гражданском Кодексе Российской Федерации. В разделе "Право собственности и другие вещные права" содержатся нормы, посвященные субъектам права собственности, праву государственной собственности и праву муниципальной собственности.
В юридических документах и работах правоведов муниципальная собственность определяется как достояние население соответствующей территории. Виды имущества, замкнутые в пределах района, города и входящих в них территориально-административных образований (кроме, конечно, объектов государственной и частной собственности) являются объектом муниципальной собственности. Муниципальная определяется отно-
15
шением населения соответствующей административно-территориальной единицы к закрепленным за нею объектам как к своим. В Уставе местного самоуправления города Нижнего Новгорода в главе 8 "муниципальная собственность и финансовые основы местного самоуправления" (статья 47) дается следующее определение: "Имущество, принадлежащее на праве собственности городу Нижнему Новгороду является муниципальной собственностью". Формальным критерием муниципальной собственности является территориальная привязка, речь идет о собственности населения, проживающего на данной территории. Оно осуществляет свои собственнические права через представительные и исполнительные органы местного самоуправления.
Развернутая характеристика муниципальной собственности с точки зрения ее объектно-субъектного состава представлена в статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации. В пункте 1 объект муниципальной собственности определяется как "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям". Данная норма расширяет функционировавшую ранее в гражданском законодательстве норму введением понятия "муниципальное образование", которое позволяет предусмотреть все могущие возникнуть вновь формы городских и сельских поселений.
В отношениях собственности, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с другими участниками — гражданами и юридическими лицами — субъектами могут выступать и муниципальные образования. В качестве субъекта права муниципальной собственности, осуществляющего от имени муниципального образования его правомочия, выступают органы местного самоуправления, а также органы (юридические лица, граждане), которые в рамках их компетенции, установленной нормативными актами, могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности (статья
16
125 ПС). Для имущества, находящегося в муниципальной собственности, Гражданским кодексом предусмотрено два типа реализации правомочий собственника. Первый касается имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения (статья 294) и праве оперативного управления (статья 296). Второй охватывает средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, которые не закреплены за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляя казну соответствующего муниципального образования. "От имени Нижнего Новгорода права собственника в порядке, определяемом городской Думой, осуществляет администрация города, а также, по их поручению могут осуществлять государственные органы, юридические лица и граждане".1
Таким образом, при реализации права муниципальной собственности, предусматриваются не только правомочия по владению, пользованию и распоряжению, но и иные вещные права для лиц, не являющихся собственниками. Целью реализации права муниципальной собственности является удовлетворение интересов собственника. Оно достигается тем, что муниципальная собственность является финансово-экономической основой местного самоуправления.
Процесс формирования муниципальной собственности происходит в соответствии с принятым еще Верховным Советом Российской Федерации Постановлением " О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность, собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".2
1 Устав местного самоуправления города Нижнего Новгорода. Статья 47 пункт 6
2 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации
— 1992 — №3 — Ст. I
17
Объекты государственной собственности, перечисленные в приложении № 3 ("Объекты, относящиеся к муниципальной собственности") к указанному постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Это более конкретная формулировка, чем пункт 1 статьи 215 ГК РФ, который практически не содержит характеристик объектного состава имущества, отнесенного к муниципальной собственности.
В процесс формирования состава муниципальной собственности неоднократно вносились изменения в 1992-93 годах в постановлениях Верховного Совета, в президентских указах "О реформе местного самоуправления в Российской федерации" от 26 октября 1993 года и "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 года, а также в ряде постановлений Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом.
Окончательная редакция воплотилась в ряде положений Федерального закона "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации" вступившего в действие осенью 1995 года.
В Уставе местного самоуправления города Нижнего Новгорода закреплен следующий состав муниципальной собственности, в нее входят: "... имущество органов местного самоуправления, средства местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры, земельные участки, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги, имущество муниципальных предприятий и муниципальных учреждений (статья 47 п.2); Имущество, признанное бесхозным в установленном законодательством Российской Федерации порядке, включается в состав муниципальной собственности (статья 47 п.З); средства местного бюджета и иное муници- |
