ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Незавершенность в России социально-экономических преобразований обусловливает необходимость пересмотра подходов к реализации государственной социальной политики.
Отсутствие в течение длительного времени отечественной доктрины в области социальной сферы фактически поставили под сомнение возможность дальнейшего развития российского общества, создания условий для обеспечения достойного уровня жизни российских граждан. Попытки органов власти коренным образом изменить сложившуюся критическую ситуацию пока что не приносят желаемых результатов, поскольку благосостояние населения должно основываться на свободном труде, обеспечивающем получение высоких и гарантированных доходов.
Кроме того, большая часть населения оказалась в условиях негативных проявлений социальных рисков и кризисных жизненных ситуаций. Все это указывает на необходимость реформирования системы социальной защиты населения, ибо существующая ее модель является в значительной степени неэффективной, оставаясь, по сути, советской моделью социального обеспечения. В результате, применяемые к управлению социальной защитой населения подходы, не учитывают специфику ее функционирования в условиях рыночных отношений, демократизации государства и становления гражданского общества.
Данные условия требуют применения к управлению социальной защитой населения системного подхода, рассмотрения ее как сложной экономической системы во всей совокупности составляющих элементов, их свойств, связей и отношений, а также структурных и функциональных зависимостей.
Необходимость разработки новой модели управления социальной защитой населения на основе рассмотрения ее как экономической системы с учетом отечественного и зарубежного опыта, а также практическая вое-
4
требованность такой модели на уровне субъекта Российской Федерации определяют актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время в отечественной экономико-управленческой литературе вопросам управления социальной защитой населения в условиях рыночных отношений уделяется немалое внимание.
Так философско-методологический аспект социальной защиты различных групп населения рассмотрен в исследованиях Е.И. Холостовой, Н.С. Слепцова, А.Н. Авербянова, Г.С. Батищева, Л.П. Буевой, В.Г. Лисовского и др.
Социально-психологический аспект социальной защиты в рамках социальной работы является предметом исследования таких ученых, как А. А. Бодал ев, В.В. Давыдов, Д.И. Фильдштейн, А.И. Уманский, А.С. Чернышов и др.
Вопросы организации процесса социальной защиты рассматриваются в работах Р.Х. Шакурова, В.А. Слатенина, А.В. Петровского и др.
В исследованиях М.Л. Захарова, Э.Г. Тучковой, М.И. Лепихова, А.Н. Савинова, Л.В. Тихомирова, М.Д. Тихомировой, В.Ш. Шайхатдинова и других ученых представлены правовые аспекты организации и функционирования социальной защиты населения.
Зарубежный опыт формирования моделей социальной защиты населения описывается в трудах В.В. Антропова, СВ. Кадомцевой, Г.А. Кузнецова и других авторов, где анализируется специфика организации системы социальной защиты в условиях развитых рыночных отношений и делаются выводы о возможности учета опыта передовых социальных государств в российской практике.
Особое внимание социальной защите трудоспособного населения уделяли Н.К. Акиншина, З.С. Богатыренко, О.И. Боткин, Н.А. Иванова, А.Я. Кибанов, Р.П.Колосова, Г.И. Мечковский, Е.Е. Мачульская, Ю.Г. Одегов, И.С. Ремизов, Л.С. Бушуева, Н.А. Горелова, Б.М. Генкин,
5
Г.Х. Гендлер, Г.А. Ковалева, В.М. Маневич, Э.Р. Сураханов, Г.Н. Черкасов и др.
Разработке основных концептуальных положений, направленных на повышение эффективности организационно-экономического механизма социальной защиты населения, посвящены исследования Е.А, Волосниковой.
В трудах В.Н. Бобкова, Н.А. Волгина, Л.П. Храпылиной, В.И. Жукова, Н.М. Римашевской, С.Н. Смирнова, Т.Ю. Сидориной и др. социальная защита населения рассматривается как одно из основных направлений социальной политики государства.
В работах A.M. Бабич, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, В.Д. Роик, СВ. Шишкина основной и перспективной формой социальной защиты населения в условиях развития рыночных отношений выступает институт социального страхования.
Однако, научные разработки, в которых бы комплексно рассматривались теоретические аспекты управления социальной защитой населения как экономической системой, практически отсутствуют, несмотря на объективную необходимость такого рода исследований, что и послужило основанием для выбора темы, а также постановки цели и задач исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка организационно-экономического механизма управления системой социальной защиты населения на уровне субъекта Российской Федерации, а также теоретических положений и практических рекомендаций по обеспечению его функционирования.
В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены и решаются следующие задачи:
• раскрытие сущности социальной защиты населения как экономической системы;
• определение особенностей управления социальной защитой населения как экономической системой в условиях рынка;
6
• обоснование необходимости применения современных подходов к управлению системой социальной защиты населения в субъекте РФ;
• выявление условий формирования нового организационно-экономического механизма управления системой социальной защиты населения на уровне субъекта Российской Федерации;
• разработка комплекса мер, обеспечивающих оптимизацию финансирования системы социальной защиты населения;
• определение направлений развития отечественной системы социального страхования.
Предметом исследования являются социально-экономические и организационно-управленческие отношения, лежащие в основе функционирования и развития социальной защиты населения.
Объектом исследования является социальная защита населения как экономическая система на уровне субъекта Российской Федерации.
Методологической основой работы послужили общенаучные методы исследования, ситуационный и системный подходы, структурно-функциональный анализ, методы научной абстракции и моделирования, а также статистические методы анализа и группировок.
Теоретическую основу исследования составили федеральные законы и постановления Правительства Российской Федерации по социально-экономическому развитию и управлению различными отраслями народного хозяйства, труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам социальной защиты населения в условиях рыночной экономики, законодательные и нормативные документы Российской Федерации по вопросам управления социальной защитой населения; теоретические модели и концепции научных школ по организации управления национальной экономикой в целом и региональной экономикой, в частности.
В качестве информационной базы в диссертационном исследовании использованы материалы Федеральной службы государственной статистики, статистические данные, опубликованные в периодической печати,
7
аналитические и программные материалы Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительства Саратовской области, Представительства ПРООН в РФ, Института экономики переходного периода, Аудиторско-консалтинговой компании «ФБК», Фонда «Институт экономики города».
Научная новизна результатов исследования. Решение поставленных в исследовании задач нашло отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту и содержащих элементы научной новизны:
1. Раскрыта сущность социальной защиты населения как сложной, динамичной, открытой экономической системы, которая состоит в наличии у нее общесистемных и специфических системных свойств.
К общесистемным свойствам отнесены целостность, иерархичность, эмергентность, целенаправленность, многофункциональность, динамичность, адаптивность.
Специфическими системными свойствами являются зависимость от состояния факторов внутренней и внешней среды, размытость границ входящих подсистем, цикличность протекающих в системе процессов, ограниченность самоорганизующих начал и необходимость управления.
2. Определены особенности управления социальной защитой населения как экономической системой в условиях рынка:
- наличие основной цели по созданию условий для устойчивого общественного воспроизводства, обеспечивающего повышение доходов индивидов и соответствие темпов роста социальных обязательств государства темпам его экономического развития;
- неоднородность управляющего субъекта, проявляющаяся в совокупности органов государственной власти и местного самоуправления, и обусловленная сложностью системы социальной защиты как объекта управления;
- двойственность роли субъекта управления, состоящая в специфике субъектно-объектных отношений, возникающих в процессе функциониро-
8
вания системы социальной защиты населения (с одной стороны регулирование социально-экономических отношений, с другой стороны - непосредственное участие в них);
- наличие у субъекта управления функций, требующих их выполнения в условиях рыночных отношений разными структурами (нормирование и стандартизация; прогнозирование, планирование и программирование; мониторинг; организация и координация; стимулирование; надзор и контроль), а также наличие в системе управления таких подсистем обеспечения, как нормативно-правовая, организационная, финансовая, информационно-аналитическая, кадровая;
- сочетание в процессе управления таких форм социальной защиты, как социальное страхование, социальная помощь, социальное обеспечение и социальное обслуживание;
- превалирование экономических, правовых, административных методов управления системой социальной защиты населения над социально-психологическими и социально-политическими методами.
3. Сформулированы принципы управления системой социальной защиты населения в современной России:
- равное участие в управлении системой социальной защиты на паритетных началах государства, работодателей, работников, объединений работодателей (ассоциаций) и работников (профсоюзов), а также других институтов гражданского общества;
- разделение ответственности между указанными субъектами управления за качественное состояние данной системы, выражающееся в ее способности обеспечить устойчивое социально-экономическое воспроизводство и социальное благополучие населения;
- диверсификация социальной солидарности, проявляющаяся в использовании различных ее типов (профессиональной, межпрофессиональной, национальной и т.д.);
9
- повышение эффективности перераспределения доходов государством с помощью активного использования налоговых и бюджетных механизмов;
- преобладание рыночных механизмов регулирования социально-экономических процессов в обществе со стороны государства над механизмами прямого административного вмешательства в экономику;
- переход от всеобщего социального обеспечения граждан к страховым принципам организации и финансирования социальной защиты населения, развитию личной инициативы граждан и их социальной самозащиты.
4. Разработан организационно-экономический механизм управления системой социальной защиты населения на уровне субъекта Российской Федерации, основой которого является принципиально новая сбалансированная управленческая модель, сочетающая в себе государственное регулирование с рыночными механизмами саморегулирования, и обеспечивающая устойчивое расширенное воспроизводство на территории конкретного субъекта РФ.
Данный механизм, включая в себя органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйствования, социальные службы, институты гражданского общества, занятое и незанятое работоспособное население, обеспечивает:
- трансформацию роли органов государственной власти и местного самоуправления в управлении системой социальной защиты населения субъекта РФ;
- повышение роли субъектов хозяйствования в управлении системой социальной защитой населения региона;
- изменения в структуре социальных служб;
- развитие институтов гражданского общества и создание условий для максимального вовлечения населения в процесс управления системой социальной защиты;
ю
- стимулирование занятости и увеличение доходов граждан, самозанятости и самообеспечения, в том числе с помощью создания условий для развития малого предпринимательства и наиболее полного вовлечения до-мохозяйств в общественное производство (развитие личных подсобных и фермерских хозяйств и т.д.).
5. Предложен комплекс мер по оптимизации финансирования системы социальной защиты населения:
- юридическое закрепление полномочий органов государственной власти субъектов РФ по установлению минимального размера оплаты труда работников предприятий и организаций всех форм собственности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
- разработка и внедрение в субъектах РФ механизмов индексации оплаты труда работников предприятий и организаций всех форм собственности, согласованной с инфляционными процессами на потребительском рынке;
- введение прогрессивной шкалы ставок налога на доходы физических лиц одновременно с реализацией системы декларирования расходов физическими лицами в условиях жесткого налогового администрирования;
- расширение практики активного стимулирования органами государственной власти и местного самоуправления занятости населения взамен безвозмездного оказания социальной помощи малоимущим трудоспособным гражданам;
- обеспечение органами государственной власти и местного самоуправления условий для беспрепятственной реализации прав инвалидов на свободный труд и достойную его оплату.
6. Предложены направления развития системы социального страхования, предусматривающие полный переход от принципов социальной помощи к принципам социального страхования:
11
- обеспечение замещения заработной платы работников как основной цели отечественной системы социального страхования. При этом замещение должно обеспечиваться в следующих размерах:
- для пенсионного обеспечения не ниже 40% при уплате взносов в течение 30 лет и не менее 60% - при уплате в течение 40 лет;
- для пособия по временной утрате трудоспособности не ниже 80-90%;
- для пособия по безработице не ниже 50-60%;
- для оказания медицинской помощи и компенсации расходов на оплату лекарств на уровне 75% при амбулаторном лечении и 100% при стационарном лечении;
- снижение монополии государства на управление страховыми ресурсами населения на основе развития корпоративных и отраслевых социальных фондов с высоким уровнем социальной ответственности, прозрачности деятельности и наличием различных форм общественного контроля;
- введение профессионального и регионального страхования, позволяющего финансово обеспечить существующие виды социальных рисков (досрочных пенсий за работу во вредных условиях труда, медицинское обслуживание работников химической промышленности и т.д.);
- обеспечение участия в системе социального страхования государства, работодателей и работников, выраженного в следующих пропорциях распределения страховой нагрузки: государство - 30%, работодатели -60%, работники - 10%. Доля участия государства обосновывается необходимостью обеспечения социальных и базовых пенсий, пенсий гражданам, работающим в экстремальных условиях, пособий по уходу за ребенком, медицинского обслуживания неработающих членов общества и др.;
- отмена единого социального налога, поступления от которого зачисляются как в бюджеты государственных внебюджетных фондов, так и в федеральный бюджет, с одновременным введением системы уплаты страховых взносов в социальные страховые фонды;
12
- обеспечение независимости и автономности финансовых средств социального страхования от государственного бюджета в целях сохранения и целевого использования аккумулируемых ресурсов, что позволит в полной мере реализовывать права застрахованных и исключить перераспределение государством страховых средств в порядке оказания социальной помощи нуждающимся членам общества;
- исключение из отечественной практики использования страховых ресурсов на нестраховые выплаты и направления страховых средств на социальные выплаты в пользу незастрахованных лиц;
- развитие инвестиционного потенциала системы социального страхования и использование его в процессе общественного воспроизводства.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что разработанные подходы к исследованию проблемы управления социальной защитой населения и основные сформулированные выводы могут быть использованы как в процессе дальнейшего реформирования и совершенствования управления системой социальной защиты населения в Российской Федерации, так и при подготовке государственных, региональных и местных нормативных правовых актов, программных, аналитических документов.
Результаты и основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Государственное регулирование доходов занятости», «Экономика и управление социальной сферой», «Социальная политика», «Экономика и финансирование социальной сферы», «Социальная защита населения», «Экономика и социология труда», «Экономика труда», «Региональная экономика», «Региональная экономика и управление», «Основы социального страхования», «Государственное и муниципальное управление» и др.
Апробация работы. Полученные теоретические и практические результаты диссертационной работы апробированы Министерством здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области в организации и
13
управлении системой социальной защиты населения региона. Основные положения исследования докладывались на научно-практических конференциях и отражены в публикациях автора общим объемом 2,4 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и методологией исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Содержание работы изложено на 175 страницах машинописного текста, включая 16 таблиц, 4 рисунка и 5 приложений.
14
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ НАСЕЛЕНИЯ КАК ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМОЙ
1.1 Сущность социальной защиты населения как экономической
системы
Исследуя экономическую сущность понятия «социальная защита населения», необходимо остановиться на генезисе данного явления. В настоящее время существует множество трактовок и дефиниций, имеющих принципиальное отличие друг от друга. Поэтому задача исследования состоит в четком формулировании понятия «социальная защита населения», с целью определения ее границы и особенностей функционирования как экономической системы.
Современной основой для формирования системы социальной защиты населения в России является Конституция Российской Федерации, которая в ст. 7 провозгласила: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты»1.
Если обратиться к научной литературе, то можно встретить множество понятий, схожих по содержанию с понятием «социальная защита». К ним относятся такие понятия, как «социальная политика», «социальная сфера», «социальное страхование», «социальное обслуживание», «социальное обеспечение», «социальная поддержка», «социальная помощь», «социальная безопасность», «социальное государство», «социальная эко-
1 См.: Конституция Российской Федерации: Примята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. -М.: Юрид. лит., 1993.
15
номика» и т.д. Строго говоря, в современной экономической науке отсутствует четкое определение понятий «социальная защита населения», «система социальной защиты населения». Усугубляет данное положение и отсутствие законодательного закрепления настоящих дефиниций, хотя в отечественных нормативных правовых актах имеется упоминание об их существовании.
Один из научных подходов к определению понятия «социальная защита» основывается на соотношении понятий: социальное государство, социальная защита, социальные риски, социальное обеспечение. Эти понятия неоднозначно трактуются в юридической, экономической и другой литературе.
Разработка понятия социальной защиты, как отмечает В.П. Юдин, ведется с позиций тех элементов и свойств феномена, которые входят в круг проблем, связанных с предметом той или иной науки. В результате неоправданно сужается понятие социальной защиты, наблюдается фрагментарный подход к ее организации2.
Думается, это связано еще и с тем, что на сегодня термин социальная защита не имеет четко обозначенных рамок границ и объема содержания.
Философско-методологический аспект социальной защиты различных групп населения рассмотрен в исследованиях Е.Н. Холостовой, Н.С. Слепцова, А.Н. Авербянова, Г.С. Батищева, Л.П. Буевой, В.Г.Лисовского и др.
Социально-психологический аспект социальной защиты в рамках социальной работы является предметом исследования таких ученых, как А.А. Бодалев, В.В. Давыдов, Д.И. Фильдштейн, А.И. Уманский, А.С. Чернышов и др.
Вопросы организации процесса социальной защиты рассматриваются в работах Р.Х. Шакурова, В.А.Слатенина, А.В.Петровского и др.
1 Юдин В.П. Социальная защита: понятие сущность границы. - Казань, 1995. - С. 4.
16
В широком смысле, под социальной защитой понимается система социальных отношений, при которых индивид способен самостоятельно позаботиться о себе, создать условия для жизнедеятельности и духовного развития. В данном значении социальная защита практически совпадает с разветвленной системой гарантий прав человека. В узком смысле, имеется в виду социальная политика государства, стремящегося административными мерами обеспечить удовлетворительное или хотя бы безбедное существование тем группам населения, которые находятся в особо сложном материальном положении и не способны без внешней поддержки улучшить его. Понятие социальной защиты как направление социальной политики государства встречается чаще и обычно приводится в словарях и энциклопедиях.
Например, В.И. Жуков дает такое определение: «Социальная защита - совокупность принципов, правил, методов законодательно закрепленных экономических, правовых, социальных гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав; мероприятий и учреждений, обеспечивающих их осуществление по предоставлению минимально достаточных условий жизни, удовлетворению потребностей, поддержания жизнеобеспечения и деятельного существования различных социальных групп»3.
Другое определение предлагает глоссарий, подготовленный группой исследователей Института социально-экономических проблем народонаселения РАН (2002): «Социальная защита - комплекс программ, осуществляемых с целью удовлетворения основных потребностей и реализации основных прав граждан, гарантированных Конституцией РФ: возможность получения средств к существованию, наличие работы, образование, жилье, медицинские услуги, т.е. обеспечение социально-приемлемого уровня жизни населения. В более узком значении этот термин часто употребляется как синоним социального обеспечения»4.
Социальная работа: Российский энциклопедический словарь / Под ред. В.И. Жукова - М.: Союз, 1997. -С. 161. 4 Социальная защита населения / Под ред. Н.М. Рнмашевской. - М., 2002. - С. 163.
17
Л.В. Тихомиров и М.Д. Тихомирова дают определение социальной защиты как комплексной системы мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав, включая судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, а также самозащиту гражданами их прав5.
Т.Ю. Сидорина и С.Н. Смирнов определяют социальную защиту как комплекса мер, осуществляемых центральным правительством и местными администрациями для поддержки доходов домохозяйств, которая оказывается в денежной или натуральной формах6.
По мнению A.M. Бабич, Е.В. Егорова и Е.Н. Жильцова, «современная система социальной защиты населения включает следующие основные элементы: традиционную форму государственного вспомоществования (социальной помощи); совокупность государственных социальных гарантий, включая социальные льготы отдельным категориям населения (категориальные социальные услуги), социальное страхование (добровольно-корпоративное и обязательное, государственное)»7.
Ряд современных ученых дают и более широкую трактовку понятию «социальная защита»: в широком понимании социальная защита есть область социальной сферы общества, в котором государство, опираясь на общественные объединения и движения, принимает меры, позволяющие гарантировать определенный уровень и качество жизни населения, оказывать помощь людям, наиболее остро нуждающимся в социальной поддержке. В качестве всеобщей нормы признается право каждого человека на такой жизненный уровень (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право каждого человека на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдов-
5 Тихомиров Л.В., Тихомирова М.Д. Юридическая энциклопедия. -М., 1997.-С. 526.
6 См.: Смирнова С.Н., Сидорина ТЛО. Социальная политика. - М: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2004.
7 Бабич A.M., Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов. Экономика социального страхования. Учебное пособие. -М.:МГТУ, 1997.-С. 8.
|
