Введение.
Под национальной безопасностью понимается состояние страны, в котором отсутствуют или устранены внешние и внутренние угрозы ее национальным ценностям и национальному образу жизни, обеспечивается реализация ее жизненно важных интересов или, другими словами, национальная безопасность - защищенность жизненно важных интересов граждан, общества, государства, а также национальных ценностей и образа жизни от широкого спектра внешних и внутренних угроз, различных по своей природе.
С точки зрения безопасности национальная безопасность имеет три взаимосвязанных горизонтальных уровня: безопасность личности, безопасность общества, безопасность государства. Их взаимосвязь, место, роль динамичны и определяются характером общественных отношений, политическим и экономическим устройством, степенью развития правового государства и гражданского общества, совокупностью внешних и внутренних угроз.
Национальная безопасность формируется в русле объективных процессов и как сложная система рассматривается во взаимосвязи следующих ее функциональных элементов:
• Национальные интересы;
• Угрозы безопасности;
• Защита (обеспечение безопасности).
В общем виде под национальной безопасностью понимается совокупность созданных, официально выраженных объективных потребностей граждан, общества и государства, вытекающая из особенностей социально-экономического и политического устройства государства, уровня его экономического развития, исторически сложившегося места в международном разделении труда, специфики географического положения, национальных и культурных традиций. Угрозы
4
безопасности имеют различный характер и вызывают неодинаковые по значимости и объему последствия. Так, угрозы могут появляться и исчезать, возрастать и уменьшаться, при этом будет изменяться их значимость для безопасности, в связи с чем, является существенным правильное определение и прогнозирование приоритетов угроз, а это позволяет оптимально распределить акценты в обеспечении безопасности государства.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации - это политический документ, излагающий систему официальных взглядов на место и роль России в современном мире, ее национальные ценности, интересы и цели, силы, средства и способы предупреждения и отражения внутренних и внешних угроз, а также на основы организации и принципы функционирования системы национальной безопасности. Положения концепции являются базой для формирования и осуществления единой общегосударственной политики реализации и защиты национальных интересов, разработки частных концепций и доктрин обеспечения национальной безопасности в международной, военной, экономической, социальной, экологической сферах, а также в сфере промышленной безопасности.
Важнейшим элементом безопасности является система ее обеспечения, т.е. механизм, позволяющий свести к минимуму риск возникновения некой ситуации, которая бы угрожала личным, общественным и государственным интересам.
В экономически развитых странах вопросам безопасности промышленного комплекса уделяется особое внимание, что продиктовано их социальной значимостью и экономическими потерями от аварийности и производственного травматизма. По данным ООН ежегодный ущерб, наносимый мировой экономике техногенными катастрофами и авариями, за последние 30 лет увеличился в 3 раза и достиг 200 млрд. долл. США. В России совокупный годовой материальный ущерб от техногенных катастроф и аварий, включая затраты на их ликвидацию, превышает 40 млрд. руб. [1]
5
Проблема обеспечения безопасности промышленного комплекса особенно обострилась к концу XX века в результате децентрализации государственного управления промышленностью, ликвидации отраслевых структур управления в промышленности и развития различных форм собственности.
Состояние промышленной безопасности в российской экономике вызывает серьезную озабоченность. Аварийность в наиболее опасных отраслях промышленности остается недопустимо высокой. Причем обусловлена она не столько технологической спецификой отдельных отраслей промышленности, сколько общими тенденциями и условиями. Аварии часто происходят из-за недопустимо изношенного оборудования, некачественного или несвоевременного выполнения работ по обслуживанию и ремонту. В ряде случаев причинами аварий становятся непродуманные проектные и технические решения, крайне низкая технологическая и трудовая дисциплина. Нуждается в реформировании система подготовки и переподготовки специалистов и персонала для опасных производственных объектов. Недостаточна роль науки в разработке способов повышения и поддержания на допустимом уровне состояния промышленной безопасности. В последние годы многие отраслевые научные организации потеряли значительную часть своего потенциала из-за оттока кадров. Нависла угроза невосполнимого сокращения научно-технических исследований, что негативно отразилось на модернизации технологической базы экономики.
Таким образом, коренная причина высокой производственной аварийности — ослабление управления безопасностью. Чтобы преодолеть это, необходимо придать управлению безопасностью превентивный характер, профилактическую направленность и последовательно внедрять элементы управления безопасностью на всех уровнях, начиная с государственного уровня и заканчивая уровнем опасного производственного объекта.
6
Требуется безотлагательное совершенствование государственного регулирования промышленной безопасности. Эту работу необходимо проводить с учетом всех направлений и элементов системы промышленной безопасности, которая должна рассматриваться как неотъемлемая часть, как подсистема управления производством, как основа для обеспечения его устойчивого развития и функционирования.
Актуальность темы исследования диктуется необходимостью повышения уровня промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе, объектов горнорудной промышленности. Высокий уровень аварийности и травматизма в этой области связан с неудовлетворительным состоянием технических устройств, зданий и сооружений на этих объектах, несовершенством применяемых технологий и, в значительной степени, с нарушением требований промышленной безопасности организациями, должностными лицами, а также работниками, обслуживающими опасные производственные объекты.
Одним из путей повышения уровня промышленной безопасности является повышение ответственности за нарушение требований промышленной безопасности. В этом направлении на сегодняшний день, главенствующую роль играет совершенствование законодательства об административных правонарушениях и практики его применения.
Объектами исследования являются: практика применения мер административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности, материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения в области промышленной безопасности на примере опасных производственных объектов горнорудной промышленности, а также порядок их применения должностными лицами Госгортехнадзора России*.
* Здесь и далее по тексту упоминается Госгортехнадзор России, поскольку исследование проводилось до проходящей в настоящее время административной реформы. На сегодняшний день, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госгортехнадзор России преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору.
7
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление особенностей и проблем регулирования промышленной безопасности опасных производственных объектов горнорудной промышленности и совершенствование методов осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности с использованием инструментов административного законодательства.
Для реализации поставленной цели решались следующие задачи:
• Анализ причин аварийности и травматизма на опасных производственных объектах горнорудной промышленности и субъектного состава административных правонарушений за нарушение требований промышленной безопасности на этих объектах.
• Разработка методики осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности, а также рекомендаций по применению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) при рассмотрении административных правонарушений в области промышленной безопасности и назначения за них административных наказаний.
• Оценка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области промышленной безопасности на объектах горнорудной промышленности.
• Подготовка предложений по совершенствованию КоАП. Методика исследования. Методологической основой исследования
является диалектический и системный подход к анализу и оценке административно-правового регулирования промышленной безопасности на примере объектов горнорудной промышленности.
Теоретические положения, выводы и практические рекомендации сделаны на основе изучения работ по промышленной безопасности опасных производственных объектов, общей теории права, теории административного и уголовного права.
8
В работе были использованы труды ученых и специалистов: В.И. Сидорова, Е.В. Кловач, В.К. Шалаева, С.Н. Буйновского, К.Н.Трубецкого, Л.А.Пучкова, В.Л. Биленко, Б.С. Мастрюкова, С.С. Алексеева, А.Б.Венгерова, В.Н. Хропанюка, Н.И. Матузова, А.В. Денисенко, Э.Э. Когана, А.И. Рарога, А.В. Наумова, Б.В. Здравомыслова, О.Л. Дубовик, М.М. Бринчука и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Закон Российской Федерации «О безопасности», Закон Российской Федерации «О недрах», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие федеральные законы, Инструкция по безопасному ведению горных работ на рудных и нерудных месторождениях, объектах строительства подземных сооружений, склонных и опасных по горным ударам (РД 06-329-99), Единые правила безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом (ПБ 03-498-02) и нормативные правовые акты и нормативные технические документы.
Эмпирическую основу работы составляют официальные данные ежегодных Государственных докладов Федерального горного и промышленного надзора России о состоянии промышленной безопасности опасных производственных объектов, рационального использования и охраны недр Российской Федерации, а также собранная в процессе работы информация о практике применения должностными лицами Госгортехнадзора России КоАП.
Степень разработанности темы исследования. В работах отечественных ученых практически не исследуются вопросы обеспечения промышленной безопасности средствами нормативно-правового регулирования. В подавляющем большинстве ученые, занятые проблемами обеспечения промышленной безопасности, акцентируют внимание на технических аспектах регулирования. Лишь в работах В.И. Сидорова, Е.В.
9
Кловач, В.К. Шалаева отмечается, что проблема нормативного регулирования промышленной безопасности является неотъемлемой частью обеспечения промышленной безопасности наряду с техническим вопросами. Ученые правоведы также обходят рассмотрение проблемы нормативно-правового регулирования промышленной безопасности. Наиболее близкими объектами изучения являются экологические проблемы, возникающие, в том числе, при эксплуатации опасных производственных объектов и, соответственно, юридическая ответственность за нарушение требований экологического законодательства Российской Федерации. Представляется, что в рассматриваемом контексте негативные последствия экологического характера являются производными от нарушения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.
Научная новизна работы:
1. Методика порядка рассмотрения и назначения административных наказаний за правонарушения в области промышленной безопасности.
2. Результаты анализа статистических данных о практике применения норм КоАП, относящихся к сфере промышленной безопасности и охраны недр;
3. Оценка административно-правовых инструментов обеспечения промышленной безопасности;
4. Предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся выделения состава административного правонарушения в области промышленной безопасности в отдельную часть статьи и включения в санкцию статьи административного наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица;
Положения, выносимые на защиту.
10
1. Реализация методики совершенствования государственного надзора за соблюдением требований промышленной безопасности с применением механизмов административной ответственности, позволит правильно квалифицировать административные правонарушения, выявить субъектов правонарушений, что, в свою очередь приведет к повышению уровня промышленной безопасности.
2. В целях повышения эффективности использования механизмов административной ответственности при осуществлении государственного надзора за соблюдением требований промышленной безопасности необходимо состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.1 КоАП «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов», разделить на 2 состава правонарушений: нарушение требований промышленной безопасности и нарушение условий лицензий, включив в них санкцию в виде административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица.
Практические результаты работы:
1) Разработана и внедрена методика рассмотрения дел об административных правонарушениях должностными лицами Госгортехнадзора России и назначения административных наказаний (Приложение 1).
2) Разработаны и составлены сборники методических материалов для обеспечения деятельности должностных лиц Госгортехнадзора России.
3) Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (Приложение 2).
Апробация работы и публикации. Материалы работы докладывались на семинарах:
11
Обеспечение качества предаттестационной подготовки руководителей и специалистов по промышленной безопасности. (Москва, 2003 г.)
Семинар с руководителями и работниками кадровой службы территориальных органов Госгортехнадзора России. (Москва, 2002 г.)
Международная научно-практическая конференция «Промышленная безопасность». (Москва, 2003 г.)
Основные положения работы опубликованы в 8 научных статьях.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы, содержит 130 страниц текста, включая 9 таблиц, 11 рисунков, 2 приложения. Список литературы включает 96 наименований.
12
Глава 1. Опасные производственные объекты горнорудной промышленности и государственное регулирование промышленной безопасности в горнорудной промышленности.
§1. Опасные производственные объекты горнорудной промышленности.
В качестве объекта исследования в настоящей работе использованы опасные производственные объекты горнорудной промышленности.
Такой выбор обусловлен рядом факторов, связанных с собранной и изученной практикой применения должностными лицами Госгортехнадзора России норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - практика) от 31.12.2001 № 195-ФЗ [2], вступившего в законную силу с 1 июля 2002 года (далее - КоАП).
В ходе выполнения настоящего диссертационного исследования проанализировано 4503 анкет, в которых заполнялись следующие графы: а) краткая фабула дела об административном правонарушении; б) номер статьи (части статьи), по которой возбуждено дело об административном правонарушении; в) описание объективной стороны (действие, бездействие); г) описание формы вины (умысел, неосторожность); д) указание субъекта административного правонарушения, с описанием его основных признаков (возраст, место работы (с указанием вида производства), должность, вид назначенного административного наказания, его размер - для гражданина; возраст, место работы (с указанием вида производства), вид назначенного административного наказания, его размер — для должностного лица; регистрационный номер, вид производства, вид административного наказания, его размер - для юридического лица).
13
В общее число анкет входят административные правонарушения, рассмотренные должностными лицами Госгортехнадзора России на следующих объектах:
- газового надзора;
- котлонадзора и надзора за подъемными сооружениями;
- горнорудной промышленности;
- угольной промышленности;
- нефтяной и газовой промышленности;
химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности;
- взрывоопасных объектов хранения зерна.
Результаты анализа данных, так называемой «социальной составляющей» в настоящей работе не представлены, поскольку акцент сделан на исследование практики применения норм КоАП.
Упомянутые анкеты были собраны за период с 1 июля 2002 года по 1 июля 2003 года, в отношении объектов горнорудной промышленности рассмотрено 730 составов административных правонарушений, выявленных на объектах горнорудной промышленности и сделан вывод, что они достаточно полно отражают картину юридических ошибок, допущенных должностными лицами Госгортехнадзора России. Все эти ошибки можно разделить на следующие группы:
- Ошибки при привлечении к административной ответственности юридических лиц. Суть данных ошибок заключается в том, что к административной ответственности привлекаются граждане или должностные лица, хотя по сути правонарушения должно быть привлечено юридическое лицо.
- Ошибки при разграничении случаев привлечения к административной ответственности юридических лиц. Суть данных ошибок тесно связана и является частным, наиболее часто встречающимся случаем ошибок, названных выше.
14
Ошибки, связанные с квалификацией административных правонарушений и назначением за них административных наказаний в соответствии с требованиями санкций соответствующих статей КоАП.
Количественные показатели упомянутых ошибок показаны на рис. 1.1. -1.3.
Рис. 1.1. Юридические ошибки, выявленные при определении субъекта административного правонарушения (привлечение граждан, вместо должностных
лиц).
3,5
3 2,5
2 1,5
1 0,5
О
I
1 1
Котлонадзор и надзор за подъемными сооружениями
Надзор в горнорудной промышленности
Область надзора
Надзор в нефтяной и
газовой промышленности
15
Рис. 1.2. Юридические ошибки, выявленные при определении субъекта административного правонарушения (привлечение граждан, вместо юридических
лиц).
250
200
I 150
о
1
50
0
218
92
70 46
6 21 19 19 П г—, П Г"|
II
Л S
X I
2 >>
а. ш
е I
и 3
О- S
О о
& О-
I
3 3
I
m Я
¦е-
ф
I
I
i I
¦& I
i i
m О
& =
a "S
го ш
х 2
l
i
m
I i p
Ш
is
Область надзора
Q. О CQ
О
Рис. 1.3. Количество юридических ошибок, выраженных в назначении административного штрафа ниже нижнего предела, предусмотренного санкцией
статьи
Из приведенных данных видно, что, хотя на объектах некоторых отраслей надзора количество ошибок, допущенных должностными лицами Госгортехнадзора России при рассмотрении дел об административных правонарушениях, выше, чем в горнорудной промышленности, но совокупность всех выявленных ошибок содержится именно в этой отрасли.
Критерии отнесения объектов к категории опасных на законодательном уровне впервые были установлены в Директиве Севезо [3] Под опасными объектами в Директиве понимаются объекты, на которых могут произойти крупные промышленные аварии. В качестве вероятных источников аварий рассматриваются опасные вещества, используемые в технологических процессах и установках. Перечень процессов и веществ указаны в Приложениях в Директиве.
16
Под крупной аварией в Директиве понимается событие (крупный выброс, пожар, взрыв), происшедшее из-за неконтролируемого развития событий в ходе осуществления производственной деятельности, приводящее к серьезной (прямой или косвенной, на предприятии или за его пределами) опасности для человека и (или) для окружающей среды, связанное с наличием опасных веществ. К процессам и установкам, попадающим в сферу действия Директивы относятся процессы алкилирования, гидролиза, сульфирования, дистилляции, этерификации и другие установки для производства, обработки и переработки химических веществ, нефтеперерабатывающие установки, установки для производства металлов и неметаллов путем электролиза. Перечень опасных веществ содержит 172 индивидуальных вещества. Для них указаны пороговые количества. Причем количества веществ указаны как для веществ, используемых в технологических процессах, так и для веществ, находящихся в хранилищах. Позднее, при пересмотрах Директивы [4] перечень незначительно изменялся. Список веществ в Директиве Севезо довольно обширный и содержит значительное количество веществ, которые достаточно редко применяются в промышленности. В принятых в конце 80-х начале 90-х годов национальных и международных актах, содержащих критерии идентификации, был использован несколько иной подход к перечням веществ: указывалось лишь незначительное количество индивидуальных веществ, а в отдельной таблице представлялись группы веществ. Такой подход использован и в Конвенции ООН "О трансграничном воздействии промышленных аварий [5].
Серьезному пересмотру Директива Севезо подверглась в 1996 г.-была принята новая директива Севезо (Севезо-2) № 96\82\ЕС [4]. В ней проведена основательная ревизия директивы Севезо-1. Директива распространяется только на крупные промышленные аварии, происшедшие на предприятиях, использующих опасные вещества и исключает объекты военного назначения, использующие радиоактивные вещества, предназначенные для транспортировки всеми видами транспорта, включая магистральный трубопроводный транспорт, а также объекты горнодобывающей
17
промышленности. В основном новая Директива, как и предыдущая касается деятельности химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств.
Под действие Директивы 96/82/ЕЕС подпадают учреждения, где опасные вещества присутствуют в количествах, равных или более количеств, указанных в Приложении к ней. Перечень конкретных веществ существенно сокращен. Он содержит 37 конкретных веществ. Дополнительно представлены классы опасных веществ, аналогичные классам, упомянутым в Конвенции ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий: высокотоксичные, токсичные, взрывчатые, воспламеняющиеся, легковоспламеняющиеся вещества, а также вещества, представляющие опасность для окружающей среды. В отличие от предыдущей Директивы, критерии опасностей не разделяются для веществ, находящихся на хранении и использующихся в производственном процессе. Для них установлены фактически 2 пороговых значения количеств веществ, наличие которых на объекте, позволяет включить объект в сферу действия Директивы (первое значение), либо отнести к объектам, подлежащим обязательному декларированию безопасности (второе значение). Причем при суммарном подсчете количеств разных веществ, вещества, находящиеся на установке в количестве меньшем, чем 2% от предельного количества, в расчет не принимаются.
Присутствие опасных веществ означает фактическое или ожидаемое присутствие таких веществ на предприятии, или возможность их производства в течение времени потери контроля за промышленным химическим процессом.
Очень похожим по структуре и по подходам, используемым при идентификации опасных производственных объектов, на Директиву Севезо 2 представляется австралийский Национальный кодекс по контролю за крупными промышленными рисками [6], в развитие которого разработан Национальный стандарт по контролю основных опасностей производств, 1996 г. Стандарт содержит приложение, состоящее из 43 индивидуальных |
