Введение
Актуальность темы исследования. С начала 90-х годов и до настоящего времени период развития Российского государства характеризуется преодолением известной монополизации управленческих функций сложившейся формы государственного устройства. В этих условиях все отчетливее стала просматриваться проблема создания структуры правоохранительных органов, функции которых отвечали бы интересам населения конкретных территорий.
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создали правовые предпосылки для реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Статья 132 Конституции РФ закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка на подведомственных им территориях. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет вопрос охраны общественного порядка вопросом местного значения и относит его к числу предметов ведения местного самоуправления. Для реализации данной функции органы местного самоуправления наделяются правом организации и содержания муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществления контроля за их деятельностью. Вместе с тем, статья 114 (п. «е») Конституции РФ относит осуществление функции охраны общественного порядка к компетенции Правительства Российской Федерации. Такие формулировки привели к неопределенности в установлении субъектов реализации функции охраны общественного порядка. Поэтому возникает острая необходимость в проведении анализа действующего законодательства о местном самоуправлении, выявлении объективных и субъективных факторов развития местного самоуправления, показе основных тенденций нормативно-правового регули-
6
рования деятельности создаваемых муниципальных органов охраны общественного порядка в условиях формирования основ демократического государства.
Охрана общественного порядка - это чрезвычайно важный объект социального управления, который является необходимой предпосылкой для нормального существования гражданского общества и функционирования всех его структур (политических, экономических, культурных). Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе быстро знать ростом административных проступков и преступлений, резким понижением культуры человеческого общения, повреждением государственного имущества в общественных местах, нарушением санитарных и экологических правил. Они (правонарушения) глубже других вступают в противоречие с общепринятыми правилами поведения людей, с нормами морали и нравственности и поэтому со стороны общества становятся все более нетерпимыми. Успешно преодолеть эти антиобщественные проявления можно только путем четкой организации власти в центре и на местах, целенаправленного формирования ее органов, укрепления государственной дисциплины, надежного обеспечения правопорядка и безопасности. Это явление существует во всех странах мира. В России ежегодно сотрудниками милиции общественной безопасности пресекается свыше 40 млн. административных правонарушений, осуществляется предупредительно - профилактическая работа в отношении 4 млн. лиц с устойчивой противоправной ориентацией, что в значительной степени позволяет сдерживать преступность.
Анализ мирового опыта организации правоприменительной деятельности органами местного самоуправления показывает, что в большинстве стран вопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности рассматриваются как государственные, имеющие тесную связь с экономическими и социальными интересами общества. В совре-
менной России развитие местного самоуправления сдерживается отсутствием необходимой правовой базы, что затрудняет функционирование органов местного самоуправления и порождает негативные последствия в самом местном самоуправлении. Существующие пробелы в правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления создают на практике немало серьезных проблем. Одной из таких проблем является определение круга прав и обязанностей органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка.
Действующая в стране концепция правоохранительной деятельности уже не обеспечивает потребностей реальной жизни и не отражает тех изменений, которые произошли в общественных отношениях в последние годы. На этом фоне особенно отчетливо проглядываются проблемы социально - экономического плана. Проводимые в стране социально - экономические и политические реформы не дали положительных результатов, ухудшается жизненный уровень населения, растет преступность. Масштабы этих процессов велики. Один за другим возникают очень важные в социальном плане вопросы: как создать правовые, организационные и финансовые условия и разработать необходимые правовые акты, регулирующие организацию и деятельность по охране общественного порядка в муниципальных образованиях, предусматривающие передачу органам местного самоуправления средств, поступающих в бюджет субъектов федерации на содержание местной милиции? Как при этом обеспечить эффективность административно - правовой деятельности муниципальной милиции в сфере охраны общественного порядка? Эти вопросы требуют тщательного научного исследования и экспериментальной отработки. Для их разрешения необходимо учесть много мнений и позиций.
Возникла необходимость в разработке и реализации новых организационно - правовых форм деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка, адекватных современному уровню развития об-
щественных отношений. Здесь же встает вопрос определения нового социального статуса муниципальной милиции как субъекта обеспечения общественного порядка, общественной безопасности и личной безопасности граждан. Все эти проблемы и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Предмет исследования - организационно-правовая характеристика деятельности органов внутренних дел (милиции) и органов местного самоуправления по охране общественного порядка.
В работе подвергнуты анализу деятельность органов внутренних дел и принципы их работы в контексте происходящей в стране конституционной реформы, процесс становления местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной и личной безопасности граждан.
Исследование содержания и разработка механизма реализации задач по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка муниципальными органами являются важнейшими и необходимыми предпосылками для проведения правоохранительной реформы.
Степень разработанности темы следует оценивать, учитывая комплексный характер исследуемой проблемы. Рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве административно-правового, управленческого и конституционного подходов с уяснением общетеоретических проблем охраны общественного порядка и выявлением возможностей ее реализации органами местного самоуправления на основе использования научных достижений теории
9
государства и права, истории, политологии, философии, социологии, экономики и других отраслей знаний.
Исходной базой диссертационного исследования стали труды по * общетеоретическим и методологическим проблемам административного
права, в том числе охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности таких ученых, как: С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, П.И. Гришаев, П.Ф. Гришанин, М.И. Еропкин, И.А. Иванова, А.П. Клюшниченко, A.M. Кононов, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.В. Лунеев, В.И. Майоров, Л.Л. Попов, М.Я. Саввин, А.Б. Сахаров, А.В. Серегин, А.И. Силаев, Ю.А. Соколов, Ю.П. Соловей, Т.М. Шамба, А. П. Шергин и др.
При подготовке данной работы диссертант исследовал идеи, которые внесли в научную разработку теоретико-методологических основ местного самоуправления С.А. Авакьян, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.А. Саломаткин, В.И. Фадеев и др.
Отмечая некоторую активизацию научных исследований соответствующих проблем, следует признать, что проблемы взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления, особенности их организации и функционирования в деятельности по охране общественно-. го порядка остаются малоизученными. Сюда можно отнести такие вопросы,
как механизм взаимодействия государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, разграничение между ними компетенции, определение круга прав и обязанностей в области охраны общественного порядка.
** Целью исследования является обоснование необходимости пере-
смотра организационных основ деятельности органов внутренних дел (милиции) в муниципальных образованиях, анализ действующего законодательства, регулирующего эту деятельность, и разработка на этой базе
10
научно - обоснованных рекомендаций по устранению противоречий и пробелов в деятельности органов внутренних дел (милиции), теоретическое обоснование и разработка общей схемы концепции осуществления охраны общественного порядка муниципальными органами для повышения эффективности деятельности по обеспечению общественной безопасности и личной безопасности граждан.
В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:
- изучение истории становления и развития местной милиции в России и муниципальной полиции за рубежом;
- анализ организации местного самоуправления в современной России;
- анализ социально - правовой природы правонарушений в сфере охраны общественного порядка;
- выяснение правового содержания охраны общественного порядка и определение структуры этой деятельности в современных условиях;
- определение сущности охраны общественного порядка и оценка на этой основе роли органов местного самоуправления в ее осуществлении;
- выявление объема полномочий в административно - правовой деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка на моделях и разработка критериев повышения эффективности этой деятельности;
- разработка предложений и рекомендаций по развитию и совершенствованию нормативно - правового регулирования в сфере охраны общественного порядка органами местного самоуправления:
- построение экспертной модели для оценки уровня эффективности системы управления правоохранительной деятельностью.
Методологической основой исследования являются применяемые в юридической науке и смежных с ней других общественных науках методы
u
исторического, социологического, диалектического, общелогического и философского анализа. Использовались приемы наблюдения, анкетирования, обобщения статистических характеристик. Исследование построено на поиске оптимальных юридических конструкций (моделирование), содержащих варианты решения ряда важнейших проблем, в том числе оптимизации организационно - правовых форм муниципальной деятельности в сфере охраны общественного порядка.
Эмпирической базой работы выступают нормативно-правовые акты органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, служебные документы Министерства внутренних дел РФ, а также статистические отчеты ГУВД Челябинской области об оперативной обстановке и состоянии преступности за 1998 -1999 годы, статистические показатели деятельности милиции общественной безопасности по городам и районам области. По специально разработанной диссертантом анкете проведен опрос среди различных слоев населения и экспертов г. Челябинска для изучения мнения о деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка, состоянию общественной безопасности и личной безопасности граждан. Результаты опроса проанализированы и сведены в аналитические таблицы.
Научная новизна диссертации состоит в постановке проблемы осуществления охраны общественного порядка органами местного самоуправления как самостоятельной темы социально-правового исследования на основе изучения и обобщения опыта организации деятельности по охране общественного порядка органов государственной власти и местного самоуправления. В результате впервые в научной литературе комплексно, на основе анализа нового федерального и регионального законодательства изучаются правовые и организационные аспекты взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в администра-
12
тивной деятельности по охране общественного порядка, анализируются организационно-правовые формы их взаимодействия, а также статус и полномочия органов местного самоуправления в качестве основного субъ- екта обеспечения общественной безопасности и личной безопасности граждан. При этом акцент делается на решении практических вопросов, на разработку предложений по совершенствованию и повышению уровня эффективности этой деятельности.
Проводимые в разные годы работы по проблемам социального управления, в том числе по охране общественного порядка, затрагивали разные ее проблемы (И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, А.В. Серегин, Л.Л. Попов, А. П. Шергин и др.), но без применения к условиям складывающейся социально - экономической обстановки и анализа тех преобразований, которые происходят сегодня в условиях нарождающегося местного самоуправления.
До настоящего времени отмечается недостаточная урегулирован-ность этого процесса управления как одного из направлений деятельности исполнительной власти по социальному обслуживанию населения, отсутствует четкая регламентация компетенции этих органов по ее осуществлению и ответственности за некачественное выполнение ими соответствующих обязанностей. Поэтому необходим глубокий анализ правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел (милиции) по охране общественного порядка в муниципальных образованиях. Этот вопрос требует убедительного решения, так как на сегодняшний день продолжает оставаться открытым. Не вскрыты и не изучены все противоречия, которые возникли в результате несогласованности норм действующей Конституции и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Теоретические выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности по охране
13
общественного порядка в муниципальных образованиях, повышению ее эффективности, которые содержатся в настоящей работе, направлены на реализацию конституционного принципа признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Охрана общественного порядка как административно-правовая деятельность органов местного самоуправления по упорядочению общественных отношений, которые возникают в процессе общения их участников преимущественно в общественных местах, посредством реализации организационных и правовых норм;
2. Необходимость перераспределения государственной функции охраны общественного порядка и перехода от действующей централизованной системы охраны общественного порядка к децентрализованной через муниципальные органы;
3. Общая схема концепции самостоятельного осуществления охраны общественного порядка органами местного самоуправления;
4. Методика оценки эффективности правоохранительной деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка;
5. Экспертная модель системы управления правоохранительной деятельностью муниципального образования.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование форм правоохранительной деятельности органов внутренних дел (милиции) и органов местного самоуправления по охране общественного порядка и законодательного регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
14
Предложенная общая схема концепции самостоятельного осуществления охраны общественного порядка органами местного самоуправления и разработанные на ее основе модели могут служить моделями местных органов охраны общественного порядка. Описанный в работе опыт взаимодействия органов местного самоуправления, общественных формирований и органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка можно использовать в качестве практических рекомендаций в деятельности соответствующих органов и должностных лиц. Предлагаемые диссертантом новые методы оценки эффективности систем управления правоохранительной деятельностью муниципальных органов общественного порядка позволяют выявить основные причины недостаточной оптимизации проводимых профилактических мероприятий, подтверждают необходимость их дальнейшего совершенствования. Выводы и предложения данной работы имеют важное теоретическое и практическое значение для местного самоуправления и могут служить основой для дальнейшей разработки и решения проблем, связанных с осуществлением охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов административного и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры конституционного и муниципального права Челябинского государственного университета. Результаты исследования докладывались на заседании Международной конференции по проблемам реализации норм права в Челябинском государственном университете. Материалы и результаты диссертационного исследования публиковались в учебных пособиях
Отдельные положения диссертации используются в. учебном процессе при проведении занятий на юридическом факультете в Московском государственном университете сервиса.
15
Глава 1. Сущность охраны общественного порядка и роль органов местного самоуправления в ее осуществлении
Становление российской государственности происходит в условиях глубоких преобразований и характеризуется кардинальными изменениями в механизме социального управления, преодолением монополизации и сверхцентрализации управленческих функций, реформированием системы государственной власти. Слабость власти, отсутствие должного, действенного законодательства привели к росту преступности. Неблагополучная криминальная обстановка убедительно доказывает, что существующая в Российской Федерации концепция правоохранительной деятельности уже не обеспечивает потребностей реальной жизни. Возникла необходимость в пересмотре роли и ответственности органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Важнейшей предпо- сылкой для решения этой задачи является ее глубокая теоретическая проработка, четкое определение основных понятий. Однако до настоящего времени некоторые из них находятся в стадии становления, а попыток сформулировать определение собственно административно-правовой деятельности в сфере охраны общественного порядка органами местного самоуправления не было. В связи с этим, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть некоторые основные понятия названной области, определить круг прав и обязанностей муниципальных органов в осуществлении охраны общественного порядка, разработать механизм перехода от действующей централизованной системы охраны общественного порядка к децентрали- зеванной системе через муниципальные органы.
1.1. Общественный порядок: понятие, сущность, структура
Понятие «общественный порядок» является едва ли не самым распространенным и часто употребляемым как в законодательстве, так и в
16
научной юридической литературе. Однако до сих пор отсутствует однозначное толкование этого понятия. В отечественной правовой теории и юридической практике сложилось несколько взглядов на данное понятие. В одних случаях эта категория трактуется широко, как совокупность всех определенным образом упорядоченных отношений, и, по сути, тождественна некоему абстрактному общественному порядку в обществе, в стране. В другом - понимается в узком смысле, как определенная система отношений, которые складываются в результате соблюдения и исполнения правовых и неправовых норм, регулирующих поведение людей в общественных местах. Большинство ученых (И. И. Веремеенко, П.Ф. Гришанин, Н.В. Дементьев, А. В. Кузнецов, Н.Ф. Кузнецова, Л. Л. Попов, М. Я. Саввин, А.И. Силаев, Ю. А. Соколов, Л. Л. Трофимов, А. П. Шергин) такой подход считают предпочтительным. Однако из такой трактовки общественного порядка в узком смысле не понятно, какие стороны общественной жизни, какой порядок отношений между людьми требуется охранять, борясь с правонарушениями.
В советской административно-правовой науке господствовал так называемый марксистко-ленинскии стереотип рассматриваемой проблемы, где в основу социально-политической сущности административного порядка был положен узкоклассовый подход, предполагающий оценку происходящего через призму интересов исключительно пролетариата. Марксистко-ленинская наука подразумевала под общественным порядком проявление, результат, следствие способа производства - весь строй, всю систему урегулированных социальными нормами общественных отношений, существующих в данном обществе, которое организуется и поддерживается государством.1 Общественный порядок, по мнению основоположников марксизма-ленинизма, коренится в самом характере производства, обуславливается, в конечном счете, системой производственных отношений,
1 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2-е. - Т. 25. -С.156.
17
являясь в то же время формой «упрочения и развития социалистических общественных отношений»1 либо «как соответствующий нормам права и правилам социалистического общежития реальный порядок общественных отношений, складывающийся в социалистическом обществе».2
До настоящего времени в административно-правовой литературе существуют две основные концепции общественного порядка, предложенные М. И. Еропкиным и А. В. Серегиным. М. И. Еропкин определял общественный порядок в СССР как обусловленную интересами советского народа и задачами коммунистического строительства и регулируемую нормами права, правилами социалистического общежития и обычаями систему общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, укрепления народного достояния, общественное спокойствие, создания нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций.3 А. В. Серегин, в свою очередь, определяет общественный порядок как урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их
1 Цит. по книге: Соколов Ю. А. Теоретические и правовые вопросы участия трудящихся в обеспечении законности и общественного порядка //Труды Высшей школы МООП РСФСР. Вып. 8. - М., 1963. - С. 80.
2 Цит. по книге: Попов Л. Л. Некоторые вопросы содержания и форм административной деятельности советской милиции // Труды Высшей школы МООП РСФСР. Вып. 7. - М, 1962. - С. 228..
3 Еропкин М.И. Сущность и содержание общественного порядка //Труды ВНИИ МВД СССР. -М., 1984, №75.-С. 3-15. |
