Введение
Актуальность исследования. Проводимые преобразования
российского общества обусловливают поиск новых подходов к организации работы с кадрами государственных служащих во всех сферах управления. Это вполне объяснимо, ибо от уровня подготовки кадров, овладения ими новыми формами и методами работы во многом зависят результаты проводимых преобразований, эффективность функционирования конкретной организации. За относительно короткое время сложилось новое законодательство по вопросам организации государственной службы, правовую базу которого составляют Конституция РФ и Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации».
Значительные изменения происходят и в организации работы с кадрами органов внутренних дел ОВД. Снижение социального статуса службы в ОВД, новые требования к сотрудникам, низкое финансовое обеспечение, увеличение нагрузок и ряд других факторов обусловливают текучесть кадров, размывание профессионального ядра, высокий уровень девиантного поведения среди сотрудников. Для устранения указанных недостатков сделано немало: реализуются комплексные меры по повышению социальной и правовой защищенности сотрудников ОВД, принимаются законодательные акты, совершенствуется ведомственная нормативная база. Значительное внимание уделяется также упорядочению работы самих кадровых аппаратов ОВД, уточняются их задачи и функции, формы и методы работы, совершенствуется профессиональная подготовка на всех уровнях, расширяется сеть высших образовательных учреждений системы МВД.
Наряду с указанными, во многом традиционными для кадровой политики ОВД направлениями, появляются и новые задачи, которые обусловлены происходящими переменами в обществе. К таковым следует
отнести: более тесное сотрудничество в деле профессиональной подготовки кадров с полицейскими структурами; изменения подходов к формам воспитательной работы с сотрудниками, методов стимулирования их работы. За последние годы министерство внутренних дел России значительное внимание уделяет также поиску новых подходов к решению вопроса управления профессиональной карьерой сотрудников ОВД. Для решения частных проблем (отбор кадров, работа с резервом, заключение контрактов и проведение конкурсов) требуется новая идеология, направленная на обеспечение комплексного подхода к организации служебной карьеры сотрудников ОВД. Речь, в частности, должна идти о моделировании служебной карьеры, ее планировании, новых методах стимулирования карьерного роста, правовом регулировании данного вопроса.
Все больше осознается идея о том, что государственная служба в органах внутренних дел будет намного эффективнее в условиях создания системы управления карьерой, когда лицо посвящает службе всю свою профессиональную жизнь, целенаправленно продвигаясь по служебной лестнице.
Степень разработанности темы. Исследованию проблемы организации работы с кадрами ОВД традиционно уделялось большое внимание. Значительный вклад в разработку общих и прикладных вопросов работы с кадрами внесли: В.М. Анисимков, П.ВАнисимов, В.Н.Бушкевич, С.М.Ванюшин, Л.М.Ведерников, И.И.Веремеенко, В.З. Веселый, Ф.М.Городинец, В.Е.Гущин, В.А. Дроздов, А.В.Дугин, М.И.Еропкин, Г.Г.Зуйков, Н.И.Ильин, А.П. Ипакян, Л.М.Колодкин, В.И.Казанцев, А.П.Коренев, В.М.Кукушин, В.М.Курицин, Ф.Е.Колонтаевский, Б.П.Кондрашов, В.М.Кононов, А.О.Костылев, В.Г.Кутушев, Г.П.Лебедев, В.В.Лисицин, В.А.Лукашов, В.М.Манохин, АЛ.Малыгин, Ю.В.Малышев, В.А.Минаев, Г.М.Миньковский, Р.С.Мулукаев, С.С. Маилян, О.С.Панченко, В.М.Петрожицкий, А.Н.Роша, В.А. Ребрий, Ю.Н.Старилов, А.М.Столяренко,
В.М.Суслов, Г.А.Туманов, П.Тесленко, СИ. Ушаков, А.А.Фатула, В.К.Филатов, В.С.Чернявский, В.М.Шамаров, А.П.Шергин, А.Д.Шестак, С.М.Штутман, Е.Ф.Яськов и многие другие ученые.
Нельзя не отметить, что в советский период также исследовались отдельные аспекты проблемы служебной карьеры руководителей ОВД. Речь прежде всего идет о работах В.Н. Казанцева, Л.М. Колодкина, А.Н. Роши, в которых специально анализировались такие вопросы, как: работа с резервом на выдвижение; система продвижения по службе; системный анализ основных факторов продвижения по службе; проблемы существования у руководителя субъективного права на продвижение по службе; критерий оценки кадров. Представляют интерес предложения вышеназванных авторов, включавшие меры стимулирования (продвижение сотрудников ОВД по службе); материального стимулирования, конкурсы, введения классности в рамках одной специальности. В тот период разрабатывались: а)социологический инструментарий исследования данной проблемы (анкеты, опросные листы); б) меры системного анализа продвижения по службе.
Указанные направления исследований во многом не потеряли актуальности и в современных условиях. Однако большая открытость системы МВД, в том числе и в работе с кадрами, поставила на повестку дня необходимость рассмотрения представленной проблемы через призму теории управления служебной карьерой.
В настоящее время проблема успешной организации служебной карьеры государственных служащих исследуется достаточно интенсивно, о чем свидетельствуют защищенные диссертации, проводимые научно-практические конференции. Применительно к органам внутренних дел этому посвящена работа В.Н. Бушкевича «Проблемы карьеры в работе с кадрами органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты)». В ней предпринята попытка исследовать проблему с учетом современных требований к кадровой политике органов внутренних дел, новых технологий
управления служебной карьерой. Однако нельзя не отметить, что в данной работе не рассматривается весь комплекс вопросов, связанных с управлением служебной карьерой, не учитываются особенности данной проблемы применительно к конкретным сотрудникам ОВД, в том числе руководителям.
Таким образом, практическая значимость обоснования путей совершенствования управления служебной карьерой руководителей ОВД, неразработанность данной проблемы с учетом современных особенностей кадровой политики предопределили выбор темы настоящего исследования, его содержание и направленность.
Объектом исследования являются отношения, связанные с реализацией служебной карьеры сотрудников ОВД. В силу их многоплановости данные отношения можно изучать в различных аспектах, применительно к конкретным категориям сотрудников.
В настоящем исследовании предмет исследования ограничен изучением социальных и организационно-правовых проблем служебной карьеры руководителей ОВД.
Цель исследования состоит в обосновании исходных теоретических положений управления служебной карьерой руководителей ОВД и разработке на этой основе конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования, а также современных технологий организации данного процесса.
В соответствии с указанной целью в диссертации предпринята попытка решить следующие задачи:
- обосновать исходные теоретические положения организации служебной карьеры руководителей ОВД, а именно: ее понятие, особенности управления;
- определить место и роль служебной карьеры руководителей ОВД в современной кадровой политике, а также ее значение для успешной организации деятельности ОВД;
провести системную классификацию служебной карьеры руководителей ОВД с учетом различных критериев: уровня управления, времени продвижения, степени успешности;
- обосновать современные технологии управления служебной карьерой руководителей ОВД, включая: планирование, мотивацию, отбор, назначение на должность;
- определить особенности содержания социального аспекта служебной карьеры руководителей ОВД;
- сформулировать предложения по упорядочению задач и полномочий кадровой службы по вопросам управления служебной карьерой руководителей ОВД;
обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования служебной карьеры руководителей ОВД.
Методологическая база и методы исследования. Диссертационное исследование основано на использовании общенаучных и конкретных социологических методах. Его основу составляют системный и комплексный подходы. С учетом этого диссертантом исследованы место и роль руководителя ОВД в системе управления, роль служебной карьеры в успешном функционировании рассматриваемой системы.
Теоретическую базу исследования составляют труды ученых и специалистов по вопросам социального управления, организации работы с кадрами. Учитывая междисциплинарный характер диссертации, в ней использовались работы из различных отраслей знаний: юриспруденции, социологии, психологии, также зарубежная литература по вопросам организации служебной карьеры в полицейских структурах. При подготовке диссертации автором широко применялись частнонаучные методы исследования: анкетирование, историко-сравнительный анализ правовых актов, контент-анализ документов, интервьюирование.
Эмпирическую базу исследования составляют аналитические обзоры МВД России о состоянии работы с кадрами ОВД, отчетные статистические данные по указанным вопросам.
В процессе исследования автором проведен сравнительный анализ социальных факторов, обусловливающих служебную карьеру руководителей ОВД в различные исторические периоды: советский, новейшей истории России. Проанализированы диссертационные исследования, посвященные организации служебной карьеры государственных служащих, а также сотрудников ОВД. Автором по специально разработанной анкете опрошено 150 руководителей ОВД, представляющих различные регионы страны. Итоговые результаты опроса использованы в тексте диссертации и приводятся в приложении.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней впервые подверглась комплексному исследованию проблема служебной карьеры руководителей ОВД с учетом социальных и организационно-правовых аспектов.
Конкретное проявление научной новизны работы выражается в следующем:
- раскрыта сущность служебной карьеры руководителей ОВД, ее виды;
- показана роль служебной карьеры руководителей ОВД в реализации кадровой политики, а также в решении повседневных задач ОВД;
- определены социальные факторы, обусловливающие эффективность служебной карьеры, проанализировано их содержание;
- обоснованы современные технологии управления служебной карьерой руководителей ОВД;
- предложены меры по упорядочению полномочий кадровых аппаратов, связанных с организацией служебной карьеры руководителей ОВД;
8
обоснованы предложения по совершенствованию правового регулирования служебной карьеры руководителей ОВД, включая законодательные и ведомственные нормативные акты.
Положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации разработаны теоретические основы управления служебной карьерой руководителей ОВД. Это относится к понятийному аппарату, признакам карьеры, особенностям ее управления, месту и роли данной проблемы в современной кадровой политике органов внутренних дел.
2. Предложена системная характеристика видов служебной карьеры руководителей ОВД, сформулированных с учетом различных классифицирующих критериев: должностного продвижения в системе управления ОВД (горизонтальная, вертикальная), последовательности прохождения (последовательная, стремительная), принадлежности к организации (внутриорганизационная, внешняя); времени прохождения (скоростная, средняя, медленная). Раскрыты содержательные особенности указанных видов служебной карьеры руководителей ОВД.
3. Успешное продвижение руководителей ОВД по карьерной лестнице предполагает поиск новых подходов к управлению служебной карьерой. Здесь важен переход от частных мер (повышение квалификации, работа с резервом и т.п.) к комплексному подходу, который обеспечивал бы взаимосвязь всех этапов карьерного продвижения: отбор, назначение на первую руководящую должность; поддержание служебного успеха и дальнейшее продвижение по службе; завершение службы. На каждом из указанных этапов решаются свои, особые задачи управления служебной карьерой руководителей ОВД, которые должны рассматриваться в единстве и обеспечивать её конечную эффективность.
4. Важное значение для управления служебной карьерой руководителей ОВД имеет определение организационных форм. К таковым целесообразно отнести следующие: определение целей управления карьерой; формирование мотивов карьеры; обеспечение открытости процесса управления карьерой; изучение и оценку карьерного потенциала сотрудников; работу с резервом на выдвижение; планирование карьеры.
5. Эффективность служебной карьеры руководителей ОВД зависит от многих факторов объективного и субъективного свойства. К объективным факторам относятся: состояние экономической, политической систем государства; фактическая система управления ОВД; территориальное расположение ОВД; социально-демографические характеристики руководителей ОВД; временные характеристики карьеры.
К субъективным факторам эффективности служебной карьеры руководителей ОВД целесообразно отнести: профессиональные знания; опыт организаторской работы; расположение прямого начальника; наличие «покровителя» для служебного продвижения; личные и деловые качества руководителя; состояние здоровья.
6. Важное значение в современных условиях имеет проблема формирования элиты руководящих кадров ОВД. Сравнительный анализ советского и современного этапов развития российского общества показывает, что здесь произошли существенные изменения. В частности, формирование руководящих кадров в настоящее время осуществляется с учетом не только профессиональных знаний, но также и интересов правящей элиты государства, субъектов РФ. Принимая во внимание происходящие изменения, диссертантом предлагаются конкретные меры по формированию элиты руководящих кадров ОВД, включая вопросы повышения статуса профессионального образования при назначении на должности руководителей ОВД.
10
7. Служебная карьера руководителей ОВД во многом зависит от качества правового регулирования, возникающих при этом отношений. Совершенствование правового регулирования служебной карьеры руководителей ОВД целесообразно проводить по двум основным направлениям: а) повышение роли закона в регулировании возникающих при этом отношений; б) упорядочение ведомственных нормативных актов.
Для реализации первого направления предлагается включить в проект Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» специальную главу: "Продвижение по службе сотрудников ОВД", в которой желательно закрепить все важнейшие вопросы, связанные с реализацией данного института (назначение на должность, работа с резервом, квалификационные требования и др.).
В целях упорядочения ведомственного нормотворчества по данному вопросу предлагается подготовить Положение о правилах служебного продвижения сотрудников ОВД, состоящее из общей и особенной частей. В общей части целесообразно закрепить понятие служебного продвижения (служебной карьеры), его виды, должности сотрудников ОВД и основные квалификационные требования к ним; компетенцию кадровых аппаратов и руководителей ОВД по вопросам продвижения по службе. Содержание особенной части могли бы составить вопросы служебного продвижения применительно к конкретным должностям и уровням управления ОВД.
Теоретическая и практическая значимость исследования В работе сформулированы теоретические основы служебной карьеры руководителей ОВД, приведена классификация её видов, а также место и роль служебной карьеры в совершенствовании кадровой политики МВД России. Выявлены особенности служебной карьеры руководителей ОВД в зависимости от уровня управления (низовой, региональный, высший). Сформулированы исходные положения управления служебной карьерой руководителей ОВД, а именно: ее этапы и технологии реализации. Впервые проанализированы
11
социальные факторы, обусловливающие результативность служебной карьеры руководителей ОВД.
Теоретическая значимость проведенного диссертационного исследования состоит в том, что на основе опроса по специально разработанной анкете выявлены новые данные, связанные с управлением служебной карьерой руководителей ОВД (планирование, стимулирование, работа с резервом и т. д.).
Практическая значимость работы предопределяется комплексным характером проведенного исследования, включая социальные и организационно-правовые аспекты. В социальном плане значимость работы раскрывается в выявлении факторов внешней среды, влияющих на служебную карьеру руководителей ОВД, особенности формирования элиты руководящих кадров системы МВД в современных условиях. Сформулиронаны конкретные предложения по совершенствованию отбора руководителей, работы с резервом, стимулирования, планирования служебной карьеры руководителей ОВД. Обоснованы предложения по дополнению проекта Закона «О службе в органах внутренних дел», а также по ряду ведомственных нормативных актов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования базируются на комплексном и междисциплинарном подходах, анализе ранее проводимых исследований данной проблемы, опыте деятельности полиции зарубежных стран.
Диссертантом были изучены законодательные и ведомственные нормативные акты, регламентирующие организацию работы с кадрами ОВД, а также аналитические материалы, широко применялся метод опроса руководителей ОВД, включая анкетирование и интервьюирование. Всего было опрошено около 150 руководителей из различных регионов страны.
Апробация и внедрение результатов исследования Автором разработаны методические рекомендации, аналитические материалы по теме
12
исследования, которые были направлены в Главное управление кадров МВД России и получили положительную оценку.
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе Академии управления МВД России по курсу «Социология управления органами внутренних дел», а также при разработке учебно-методических материалов для слушателей 1-го факультета, лекций по проблеме организации служебной карьеры руководителей ОВД, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Основные положения диссертации докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в учебных заведениях Москвы. По теме диссертации опубликованы четыре научные статьи.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и четырех приложений.
13
Г л а в а 1
Теоретические основы управления служебной карьерой руководителей органов внутренних дел
1. Понятие и виды служебной карьеры
Проведение любого исследования предполагает уточнение его базовых понятий. К таковым относится и понятие «служебная карьера» руководителей ОВД. Приступая к рассмотрению данного вопроса, следует отметить, что среди специалистов по управлению наиболее популярным является определение карьеры как продвижение вперед по однажды выбранной линии работы. Это продвижение предполагает приобретение больших полномочий, более высокого статуса, престижа, власти.
Такое понимание карьеры излагается во многих общетеоретических словарях и энциклопедиях. Так, трактовку понятия «карьера» (фр. carriere) «Современный словарь иностранных слов» включает: продвижение в какой-либо сфере деятельности, достижение известности, славы, выгоды; род занятий, деятельности.
В словаре русского языка СИ. Ожегова слово «карьера» определяется как путь к успехам, видному положению в обществе, на служебном поприще, а также само достижение такого результата. При этом отмечается необходимость разграничения понятий «деловая карьера» и «карьеризм». В первом случае речь идет о людях, профессионально и лучше других делающих свое дело и получающих заслуженное повышение, во втором — занимающихся продвижением по службе в «личных, корыстных интересах» 1. Е.Ф. Яськов определяет карьеру как продвижение работника в профессиональном или должностном отношении от момента вступления его
Ожегов СИ. Словарь русского языка. 13-е изд. 1981.
14
в сферу трудовой деятельности до момента выхода из неё. По его мнению, карьера включает в себя два аспекта: внешний и внутренний. Внешний аспект отражает общую последовательность профессий, видов труда и должностей, занимаемых работником на протяжении всей его трудовой деятельности. С точки зрения внутреннего аспекта, то карьера выражается в динамике профессиональной мотивации и способностей, реализуемых в индивидуальных профессиональных решениях и поступках.
В.А. Дроздов понимает под служебной карьерой процесс успешного продвижения по ступеням служебной лестницы (вертикальная карьера), а также рост профессионального мастерства.
Д.М. Иванцевич и А.А. Лобанов рассматривают карьеру как индивидуальную осознанную последовательность изменений во взглядах, познании и поведении, связанных с опытом работы и деятельности в течение трудовой жизни. По мнению названных авторов, главенствующую роль в осмыслении карьеры занимает субъективная оценка, а именно индивидуальное осознание изменений во взглядах '.
В.Н. Бушкевич, исследуя проблематику карьеры, сформулировал понятие карьеры как «продвижение человека в освоении и совершенствовании способа жизнедеятельности, с целью достижения определенных преимуществ в социальной иерархии общества»2.
Проведенный анализ понятия «карьера» позволяет сделать вывод о том, что оно рассматривается преимущественно как успешное продвижение
хЯськов Е.Ф. Теория и практика социального управления. Словарь-справочник.-М.: Академия управления МВД РФ. 1997. С. 79; Дроздов В.А. Резерв кадров для выдвижения. Проблемы планирования служебной карьеры и формирования команды руководителя. - М., Академия МВД РФ. 1993; Иванцевич Дж., Лобанов А.А. Человеческие ресурсы управления. — М., 1993; Энциклопедический словарь работника кадровой службы/ Под общ. ред. В.М. Анисгтова.-М., 1999.
2 Бушкевич В.Н. Проблемы карьеры в работе с кадрами органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Монография. - М., 1999. С. 18.
15
вперед по однажды выбранной линии работы, что предполагает не только должностной и профессиональный рост, но также и личностный рост сотрудника, его самосовершенствование, в основе которого лежат карьерные потенции, мобилизованные и организованные в интересах системы.
Итак, главным в понимании карьеры является то, что продвижение по служебной лестнице сопровождается определенными последствиями. Для того чтобы более полно раскрыть данное понятие, важно рассмотреть его отличительные признаки. Исходным здесь является то, что карьера руководителя ОВД связана с его профессиональной деятельностью.
Данный признак (профессионализм) позволяет отличить
рассматриваемый вид карьеры от других возможных успехов руководителя. Например, это могут быть личные успехи в спорте, занятии творчеством и т.д.
Служебная карьера руководителя ОВД предполагает продвижение по службе в соответствии с принятой номенклатурой должностей. В этом проявляется динамизм карьеры, что имеет существенное значение для организации самого процесса управления карьерой. Подробно об этом будет сказано в следующем параграфе главы. Здесь же следует определить, что продвижение по службе руководителя ОВД является актом выбора не только с его стороны, но и той организации органа внутренних дел, которую он представляет. Такое понимание карьеры свидетельствует о сложности и противоречивости управления данным процессом.
Служебная карьера руководителя ОВД предполагает существенное изменение его правового статуса, что может выражаться в повышении ответственности, более высокой заработной плате. Немаловажное значение имеют и социальные последствия таких изменений, как престиж, власть, высокое положение, звание.
Служебная карьера руководителя ОВД характеризуется также и тем, что она предполагает изменение содержания его деятельности, существенные
16
изменения в самой технологии труда. Общая закономерность проявляется здесь в том, что чем выше уровень должностного положения, тем больше времени у руководителя занимают так называемые общие вопросы организации работы подчиненных, взаимодействие с другими государственными органами. Все это способствует развитию личности руководителя в целом.
С учетом изложенного, можно попытаться сформулировать следующее определение анализируемого понятия. Служебная карьера руководителя ОВД — это результат выбора в области профессиональной деятельности, связанный с должностным ростом, творческим развитием личности, которое сопровождается изменением его административно-правового статуса, а также объема и технологии выполняемой работы.
Приведенное определение не может охватить в полной мере все аспекты этого сложного понятия. Однако в отличие от ранее предлагаемых в литературе определений карьеры сотрудников ОВД, оно характеризуется как минимум, двумя новыми подходами: 1) служебная карьера руководителя ОВД это не просто административно-правовой акт, связанный с занятием определенной должности, а система отношений, в которые вступает руководитель по мере его продвижения по службе; 2) продвижение по службе, как сущностный признак карьеры, предполагает всегда выбор. Выбор как должностного лица, которое принимает решение о целесообразности назначения на должность претендента, так и выбор самого кандидата, который соглашается (не соглашается) с предложенной должностью.
Следующий важный вопрос, который возникает при исследовании теоретических основ карьеры руководителей ОВД, связан с её классификацией. Приступая к рассмотрению данного вопроса, следует отметить следующее.
17 |
