Введение
Актуальность темы исследования. В условиях современной конкретно-исторической ситуации, переживаемой страной, налогам, как источникам доходов, необходимых для обслуживания общественных и государственных нужд, и налоговой системе Российской Федерации, как функциональному механизму обеспечения собираемости налогов, принадлежат ведущие позиции в создании материальной базы проводимых в стране преобразований и реформ, а следовательно, и в решении широкого спектра экономических, социальных, экологических, внутриполитических и других проблем, лежащих в основе развития России как социального, демократического федеративного правового государства. Именно за счет налогов формируется основной объем доходной части бюджета страны. В утвержденном федеральном бюджете Российской Федерации на 2004 год в общей сумме доходов 2742,8 трлн. руб. налоговые доходы составляют 2071, 3 трлн. руб., или 75,5% общего объема поступлений доходов в бюджет. Эти средства, как видно из распределения расходов федерального бюджета, образуют основу финансирования государственного управления и местного самоуправления, национальной обороны, судебной и правоохранительной деятельности, фундаментальных научных исследований, поддержки топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды, образования и культуры, здравоохранения, социальной политики, восполнения иных расходов, необходимых для создания полноценного комплекса условий выполнения государством возложенных на него функций.
Несмотря на принимаемые государством меры, направленные на соблюдение налоговой дисциплины, усиление контроля за исполнением налогоплательщиками своих обязанностей, собираемость налогов в настоящее время не может быть признана удовлетворительной. Причем динамика нало-
5
говых правонарушений свидетельствует о проявлении устойчивой тенденции к их увеличению.
Анализ практики указывает на существенную роль мер административной ответственности в устранении и предупреждении налоговых правонарушений. Для этого есть вполне весомые основания. Административная ответственность применяется в отношении наиболее многочисленной категории налоговых правонарушений и уже в силу этого обстоятельства не может не оказывать широкомасштабного сдерживающего воздействия на состояние правонарушаемости в налоговой сфере. Своевременное применение мер административного воздействия не позволяет административным проступкам перерастать в более опасные формы противоправного поведения. Процесс применения мер административной ответственности характеризуется более высокой степенью оперативности по сравнению с процедурами применения иных мер, и, следовательно, позволяет максимально сократить разрыв между временем совершения правонарушения и следующим ответом на него наказания, что имеет должное значение для общего оздоровления ситуации и укрепления законности в налоговой сфере. Наконец, немаловажным показателем социальной значимости института административной ответственности является выполнение им функций, хотя и частичной, но тем не менее реальной компенсации материальных потерь, которые влекут налоговые правонарушения.
При всей своей важности, вопросы привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, несмотря на принципиальную общепризнанную значимость, пока еще не получили всестороннего освещения в теории, что в свою очередь создает ощутимые трудности в практической деятельности правоохранительных и контролирующих органов. Следствием этого является отсутствие должного реагирования указанных органов на нарушения закона. Так, по данным МНС России в 2003 г. налоговыми органами были привлечены к административной ответственности (за непредставление, несвоевременное
6 . ,
или недостоверное представление сведений) более 63 тыс. должностных лиц организаций, из которых было оштрафовано всего 12,5 тыс.1
В системе государственных органов, имеющих непосредственное отношение к практике выявления, пресечения, устранения и предупреждения нарушений законодательства о налогах и сборах, одно из центральных мест занимают органы прокуратуры Российской Федерации. Будучи органом государства, имеющим своими целями обеспечение верховенства закона, укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура рассматривает надзор за исполнением законодательства о налогах и сборах, создание обстановки неотвратимости ответственности за совершение налоговых правонарушений в качестве одного из основных направлений своей деятельности. Обладая особым правовым статусом, обеспечивающим ее независимость от органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций, прокуратура в состоянии вести бескомпромиссную борьбу с любыми нарушениями закона, от кого бы они не исходили. Единство системы органов прокуратуры, ее строго централизованный характер позволяют им строить свою работу на основе общей стратегической платформы, обеспечивать единый подход, единую политику в области борьбы с налоговыми правонарушениями, и прежде всего, связанным с нарушениями законов о привлечении нарушителей к административной ответственности.
Оправдывая свое назначение органа, вся деятельность которого подчинена интересам укрепления законности, прокуратура ведет энергичную и целенаправленную борьбу с налоговыми правонарушениями, одновременно способствуя совершенствованию налоговой системы РФ, решает сложные задачи обеспечения неотвратимости предусмотренной законом
1 См.: Решение Коллегии МЫС России от 27 февраля 2004 г. «Об итогах поступления налогов и сборов бюджетную систему Российской Федерации за 2003 год и мерах по обеспечению полноты и своевременности их поступления в 2004 году» (протокол №1).
7
ответственности за их совершение. Ежегодно прокурорами выявляется свыше 65 тыс. нарушений законодательства о налогах и сборах. Наряду с принятием мер по привлечению нарушителей, широко практикуется применение механизма привлечения к материальной ответственности, возбуждение уголовных дел. В частности, в 2003 г. в суды было направлено свыше 17 тыс. исков (заявлений), возбуждено 133 уголовных дела. Имеющиеся материалы свидетельствуют, что показатели работы органов прокуратуры могут быть значительно выше. Однако реализации их правозащитного потенциала, помимо факторов ресурсного обеспечения прокуратуры, мешает недостаточная теоретическая и методическая разработанность вопросов выявления и привлечения к ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения, имея в виду в первую очередь применение мер административной ответственности. Признавая несомненные заслуги и заметный вклад в разработку ряда важных аспектов рассматриваемой проблемы отечественных исследователей: А.Д. Берензона, В.В. Клочкова, В.П. Рябцева, И.С. Викторова и др., тем не менее следует отметить, что работ, непосредственно посвященных названному направлению деятельности российской прокуратуры, пока еще не издано.
Таким образом, необходимость укрепления законности в налоговой сфере, создания оптимального режима формирования доходной части бюджетов всех уровней, совершенствование функционирования налоговой системы страны, укрепления ее правовой базы, а также ряд других факторов, связанных с решением насущных вопросов развития важнейших направлений жизни общества и государства, с одной стороны, и настоятельная потребность в использовании в этих целях всех имеющихся и неполностью востребованных резервов, и в первую очередь мобилизации в полном объеме уникальных возможностей прокурорского надзора в целях обеспечения неотвратимости административной ответственности за совершение налоговых правонарушений с другой стороны, указывают на достаточно очевидную актуальность научных исследований, направленных на решение связанных с
указанными проблемами задач. Немаловажным обстоятельством, определяющим актуальность темы, выступает также фактическое отсутствие долговременной программы научных исследований проблем прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования в работе рассматриваются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения, и стоящие за ними закономерности, определяющие: место и роль прокуратуры в системе обеспечения законности в налоговой сфере, принципы и общий подход прокурорско-надзорной практики к оценке состояния, структуры и динамики налоговых правонарушений, содержание организационного, исторического, правового обеспечения работы прокурора, системы правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов о привлечении совершивших налоговые правонарушения лиц к административной ответственности.
Предмет исследования составляют вопросы теории и практики прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений как самостоятельного, отличающегося свойственной ему спецификой направления деятельности органов прокуратуры. В этой связи исследование было направлено на установ-ление исходных параметров надзорной ситуации в стране, анализ предмета V прокурорского надзора, освещение методики работы прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов о привлечении к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, раскрытие характеристики теоретических основ и практических аспектов предупреждения налоговых правонарушений, изучение взаимоотношений прокурорского надзора и ведомственного контроля, анализ исходных положений организации работы прокурора по надзору за исполнением законов
9
о привлечении лиц к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, включая вопросы планирования надзорной деятельности, информационного обеспечения и аналитической работы прокурора, разработки рекомендаций по совершенствованию теории и практики прокурорского надзора.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования являлось: осуществление системного анализа ключевых вопросов прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений как самостоятельной актуальной научной проблемы и как важнейшего направления практической деятельности прокурора, раскрытие на этой основе содержания базовых теоретических положений, определение оптимальных подходов к организации работы, осуществлению прокурорских проверок, выбору и применению актов прокурорского реагирования по выявлению нарушений законности, осуществлению мер по контролю за результативностью мер прокурорского реагирования.
Исходя из данной цели были выделены в качестве основополагающих следующие задачи:
• Анализ понятия и содержания административной ответственности за совершение налоговых правонарушений;
• Определение системы и видов налоговых правонарушений;
• Определение задач и предмета прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений;
• Изучение состояния законности в налоговой сфере;
• Анализ обстоятельств, способствующих налоговым правонарушениям;
• Оценка состояния прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности;
10
• Разработка теоретических основ организационного и методического обеспечения прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений;
• Разграничение функций прокурорского надзора и ведомственного контроля;
• Разработка рекомендаций, направленных на совершенствование теоретических основ и практики надзора прокурора за законностью привлечения лиц к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.
Методология и методика исследования. Методологической базой исследования являются диалектический метод познания, общенаучные и ча-стно-ргаучные методы изучения правовой действительности, связанной с деятельностью органов прокуратуры по надзору за законностью привлечения к административной ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения. В числе применявшихся в ходе диссертационного исследования методов использовались статистический, сравнительно-правовой, системный анализ, конкретно-социологические методы сбора и анализа информации (анкетирование, метод экспертных оценок, наблюдение, контент-анализ).
Теоретическая, нормативная и эмпирическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили труды известных ученых-специалистов в области теории прокурорского надзора, административного права, налогового права, конституционного права, уголовного права, криминологии, уголовного процесса: С.А. Авакьяна, А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, В.И. Баскова, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, С.Г. Березовской, А.Д. Берен-зона, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, В.В. Бойцовой, И.И. Веремеенко, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, АЛО. Винокурова, В.В. Власенкова, А.А. Власова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, И.Ф. Демидова, Т.А. Дикановой, В.В. Долежана, М.Е. Еропкина, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, Б.В. Коробейникова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.Н. Ларькова, СП. Ломтева, В.Н. Лопатина, М.Н. Марченко, В.Г.
и
Мелкумова, Л.А. Николаевой, Л.Л. Попова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, М.С. Студеникиной, А.Я. Сухарева, Ю.А Тихомирова, М.Е. Токаревой, А.А. Чувилева, СП. Щербы и
Др.
В качестве основной базы исследования выступают Конституция [у Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции по делам о налоговых правонарушениях, материалы дел об административном производстве иных органов административной юрисдикции, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Эмпирические данные были получены на основе изучения материалов проверок, проведенных органами прокуратуры исполнения законов о налогах и сборах (в том числе при участии автора исследования) в 2000-2004 гг., налоговых проверок, более 150 дел об административных правонарушениях (изученных на основе специальной анкеты), аналитических материалов МНС России, докладов прокуратур субъектов РФ, представленных в Генеральную прокуратуру РФ, материалов коллегий Генеральной прокуратуры РФ, опросов прокуроров, статистических данных, информационных писем, судебной практики, результатов криминологических исследований.
Научная новизна исследования и основные положения, которые выносятся на защиту. Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является первым монографическим исследованием, в котором на междисциплинарном уровне получил системное решение комплекс вопросов организации и методического обеспечения работы прокурора по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. В работе впервые в
12
теории прокурорского надзора определено понятие предмета надзора, дан анализ содержания и соотношения понятий налоговой ответственности и административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. На основе изученных в ходе исследования материалов определены положения, позволяющие организовать и проверить надзорную деятельность на собственной теоретической, организационной и методической базе в отличие от сложившейся в свое время традиционной практики заимствования и адаптации применительно к надзору за законностью привлечения лиц к административной ответственности общих приемов и методов прокурорского надзора.
В работе представлен достаточно широкий набор рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования организационного и методического обеспечения практики прокурорского надзора. Впервые в научный оборот вводятся новые данные, характеризующие состояние законности и прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, типичные нарушения законов, системы информационных потоков о правонарушениях и лицах, их совершивших, о формах взаимодействия органов прокуратуры и контролирующих органов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Обоснование значения надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений как ведущего самостоятельного направления прокурорского надзора. \/ Имея главной целью укрепление законности в налоговой сфере, прокурорский надзор одновременно выступает важнейшим инструментом реализации заложенной в законодательстве, наряду с фискальной, регулятивной функции налогов;
2. Обоснование административно-правовой природы налоговых правонарушений, установленных НК РФ, позволившим рассматривать их как составную часть единого комплекса административных правонарушений, в качестве другой части которого выступают правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренные КоАП РФ;
13
3. Определение предмета прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, под которым понимается соблюдение Конституции РФ, исполнение законов, устанавливающих основания, условия и порядок выполнения налоговых обязательств налогоплательщиками, основания и порядок привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений, соблюдение прав и законных интересов участников налоговых правоотношений, предупреждение налоговых правонарушений средствами прокурорского надзора;
4. Вывод о прямой зависимости состояния законности в сфере налоговых отношений от совершенства правовой базы, действующей в стране системы налогообложения и системы налогового контроля.
5. Понятие и содержательная характеристика организационных основ прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений как системы теоретических положений и основанных на них рекомендаций о мерах, обеспечивающих упорядоченность и оптимальный режим производства действий прокурорских работников по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законности в указанной области прокурорско-надзорной практики;
6. Информационная модель планирования, включающая семь основных элементов, определяющих процесс получения, анализа и использования связанной с надзорной деятельностью прокурора в рассматриваемой области информации для разработки планов работы;
7. Раскрытие методических основ работы прокурора по надзору за законностью привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений путем анализа теоретического и практического аспектов методики данного направления прокурорского надзора;
8. Обоснование понятия надзорной ситуации, выделения факторов, влияющих на ее формирование, их характеристика;
14
9. Результаты анализа системы информационного обеспечения работы прокурора по надзору за законностыо привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений;
10. Характеристика подготовительного (первоначального), основного и заключительного этапов работы прокурора в рассматриваемой области;
11. Обоснование положения о том, что, учитывая специфику работы прокурора по надзору за законностыо привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, в отличие от общего порядка, согласно которому проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации, проверки правовых актов налоговых и иных органов, обладающих полномочиями по применению мер административной ответственности, целесообразно проводить в порядке, аналогичным установленному приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. №30 применительно к надзору за законностыо Д, правовых актов, изданными органами исполнительной власти, законодательной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
12. Предложения по совершенствованию законодательства и организации работы прокурора по надзору за законностыо привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, представляющего собой ведущее направление деятельности органов прокуратуры.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Выводы и положения, представленные в диссертации, вносят вклад в развитие теории прокурорского надзора, определяя содержание, порядок, организационное и методическое обеспечение направления деятельности органов прокуратуры, которое ранее не являлось предметом специального научного исследования. Сформулированные в работе теоретические положения могут быть восприняты в последующих научных разработках смежных про-
15
блем прокурорского надзора, явиться исходной базой для развития полученных в настоящем исследовании результатов.
Практическая значимость исследования определяется многопрофиль-ностыо возможного применения содержащихся в диссертации положений и рекомендаций в законотворческой деятельности, направленной на совершенствование режима правового регулирования вопросов деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, в практической работе органов прокуратуры, в учебном процессе юридических ВУЗов страны при изучении проблем борьбы с налоговыми правонарушениями в рамках спецкурсов по прокурорско-надзорной, криминологической и административно-правовой тематике.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и положения использовались для подготовки аналитических докладов о состоянии законности в Российской Федерации в 2000-2004 гг. Они составили основу восьми научных публикаций, в том опубликованных в Р
\—'—-——- ' '
материалах научно-практических конференций:
Проблемы соблюдения прав человека в налоговой сфере. // Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Сборник статей (по материалам второй научно-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ). -М.: НИИ ГП РФ, 2003, с. 82.
Административно-юрисдикционная деятельность - важнейшее средство предупреждение правонарушений на воздушном транспорте. // Мате- ^ риалы международной научно-практической конференции, 5-6 февраля 2002. Сборник. Часть 2 (под. ред. В.Н. Лопатина. -М.: НИИ ГП РФ, 2002, с.196.
Результаты исследования использовались при выполнении заданий Генеральной прокуратуры РФ по подготовке рекомендаций по совершенствованию практики прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства, по производству проверок исполнения законов об ответственности за совершение налоговых правонарушений налоговыми органами.
16
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка использованной литературы.
17
Глава 1. Административная ответственность за совершение налоговых правонарушений, состояние законности и практики надзора за исполнением законов в налоговой сфере.
§1. Понятие, основания и условия привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.
Административная ответственность за совершение налоговых правонарушений является особой самостоятельной разновидностью юридической ответственности, выражающейся в применении административных санкций к лицам, совершившим правонарушения в налоговой сфере. Данная разновидность ответственности характеризуется сочетанием общих признаков юридической ответственности (общих признаков), признаков, свойственных административной ответственности в целом (родовых признаков), признаков, определяющих специфические черты ответственности за совершение налоговых правонарушений (специальных признаков). В качестве общих признаков в данном случае выступают ее установление государством, присутствие в ней элемента принуждения, нормативная урегулированность, обусловленность ею отрицательных последствий для правонарушителя, выраженность ее в форме общественного отношения1, возникающего между правонарушителем и государством в лице его органов, правомочных применять меры принуждения2.
Родовые признаки административной ответственности за совершение налоговых правонарушений выражаются в том, что: административная ответственность устанавливается только законами; основанием для ее наступления является не любое, а только административное правонарушение, в качестве административного наказания устанавливаются меры материального и нематериального административного воздействия; меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регла-
2 См.: Марченко М.Н. Теория государства и права. - М.: 2002, с.630 |
