ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Закрепленная в Конституции России модель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и элемента гражданского общества предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих в этой сфере. Формирование новой правовой базы местного самоуправления в России в 90-х годах XX века предопределило появление комплексной отрасли российского права - муниципального права. Хотя в науке пока нет единого взгляда на место муниципального права в системе отечественного права, существование такой самостоятельной отрасли можно считать признанным фактом. Как справедливо отмечает И.В. Выдрин, главная причина возникновения отрасли муниципального права состоит в расширении и усложнении предмета правового регулирования -отношений в сфере местного самоуправления.1
Анализу местного самоуправления как социального института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, территориальных, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы построения самой нормативной правовой базы местного самоуправления. Вместе с тем именно системный анализ роли и значения различных видов источников муниципального права способен помочь получить правильные ответы на многие важные практические вопросы правотворчества и правоприменения.
Считающаяся сегодня исключительно важной задача обеспечения соответствия правовых актов, издаваемых на местном уровне, иерархически вышестоящим актам, не может быть решена только путем введения санкций и усиления надзора за законностью правотворчества. Необходим комплексный, научный подход к проблемам нормативного правового регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления.
Дефекты правовой базы сегодняшнего российского местного
_ _ _ _ ^ - __ __ _ н _ ^ __ _ —_ _ м ^ _ _ _ — _ __ _ _ __ _ — — ^ •— — —_ —. — - — М> ^ — ^ — — ^ — — — — — ^ — — — ~~ ^— .— — —^ - — ^ —> —
1 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Екатеринбург. 1998. 276 с.
- 5 -
самоуправления не исчерпываются умышленными нарушениями установленной иерархии правовых актов. Кроме недостаточно высокого качества самого нормативного массива, составляющего правовые основы местного самоуправления, можно отметить еще целый ряд несовершенств. Наиболее типичные из них: несоблюдение установленной компетенции по правовому регулированию порядка организации и осуществления местного самоуправления; несоответствие предмета правового регулирования виду источника права; отсутствие четкого разграничения вопросов, решаемых в различных правовых актах; противоречия между правовыми нормами различных актов; несогласованность правовых актов по содержанию и юридической форме, отсутствие необходимых связей между ними; пробелы в системе права; низкое качество юридической техники; отсутствие единой юридической терминологии; бессистемность правового массива; сложность поиска необходимого источника права и оценки его юридической силы и т.д.
Часто правовая теория не содержит четких ответов на проблемные вопросы создания и реализации норм муниципального права, которые ставит практика. Опыт судебных инстанций, иных государственных органов, объектом рассмотрения которых являются источники муниципального права, в недостаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне.
В этих условиях крайне необходимы научные исследования задач, принципов и методов осуществления нормативного правового регулирования местного самоуправления, возникающих при этом на практике проблем; разработка общих правил, в соответствии с которыми должны создаваться, толковаться, применяться нормативные правовые акты различного уровня; выработка конкретных рекомендаций для практических работников.
Указанные обстоятельства определили выбор диссертантом темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Теоретические основы современной российской модели местного самоуправления заложили в своих трудах С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.А. Пертцик, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.$. Шеремет и другие правоведы. Работы отечественных ученых не только раскрыли теоретические аспекты института местного самоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции Р§ и российского законодательства.
- б -
В последние годы проблемы нормативного правового регулирования местного самоуправления в России нашли свое отражение в научных работах И.В. Бабичева, Т.М. Бялкиной, М.А. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.З. Постового, В.В. Пылина, В.А. Черникова, Е.С. Шугриной, В.А. Ясюнаса и ряда других ученых.
Однако быстрое развитие нормативной правовой базы местного самоуправления в России, качественно новые проблемы, которые ставит сегодня практика, постоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории. Отдельные взгляды и концепции оказываются несостоятельными и требуют уточнения, а то и коренного пересмотра. Нередко в теории встречаются и явные пробелы.
Исследование наиболее важных проблем построения системы источников муниципального права должно, с одной стороны, опираться на глубокую теоретическую базу, а с другой стороны, постоянно искать конкретные практические примеры, подтверждающие правильность его выводов. Интерес к проблемам, анализируемым диссертантом, в значительной степени продиктован потребностями его практической работы, недостаточной с точки зрения практики научной разработанностью этих вопросов.
Объектом диссертационного исследования является нормативное правовое регулирование порядка организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования - система источников муниципального права Российской Федерации; принципы построения, фактическое состояние и динамика развития нормативной правовой базы местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ ряда теоретических и методологических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации; раскрытие основных принципов, в соответствии с которыми должны создаваться и применяться источники муниципального права, а также обеспечиваться необходимые правовые связи между ними; выявление недостатков в реально существующей системе источников российского муниципального права и подготовка конкретных рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов по совершенствованию нормативной базы местного самоуправления .
3 качестве задачи исследования не предполагался охват всех
- 7 -
без исключения проблем правового регулирования местного самоуправления, тем более всех существующих проблем, связанных с местным самоуправлением как социальным институтом. Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи:
- исследовать проблему определения сферы общественных отношений, подлежащих регулированию источниками муниципального права;
- дать классификацию источников права, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации;
- проанализировать теоретико-правовые, методологические и аксиологические аспекты разграничения предметов правового регулирования различных видов источников муниципального права;
- рассмотреть вопросы иерархии источников муниципального права;
- выявить возможные методы законодательного регулирования местного самоуправления;
- раскрыть основные особенности нормативных правовых актов муниципальных образований, их место в системе правовой базы местного самоуправления, уточнить вопросы иерархии в системе нормативных актов муниципальных образований и общие правила построения этих актов;
- проанализировать проблему обеспечения соответствия законодательству правовых актов муниципальных образований, контроля за законностью местного правотворчества;
- предложить практические рекомендации по совершенствованию системы источников муниципального права Российской Федерации.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы нормативного правового регулирования местного самоуправления [67-168]. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения, а также метод классификации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые проанализирован ряд важных аспектов нормативного
- 8 -
правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертантом излагается собственное видение путей реше-
* ния имеющихся проблем, отмечаются типичные ошибки, встречающиеся как при разработке и применении нормативных правовых актов, так и при теоретическом анализе рассматриваемых вопросов. В исследовании предложен ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем .
I
На защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы новизны положения диссертационного исследования:
1. На основе анализа практики правового регулирования местного самоуправления в Российской §едерации предложена классификация источников муниципального права. Отдельные виды источников права могут находить лишь ограниченное применение в системе пра-
^ вовой базы местного самоуправления и требуют их крайне аккуратного использования. Иерархия источников муниципального права может быть установлена в виде системы правил и исключений из них.
2. Базовый правовой механизм определения . предметов ведения муниципальных образований заключается в законодательном установлении круга вопросов местного значения и закреплении законами адекватных источников доходов местных бюджетов. §акультативными правовыми механизмами определения предметов ведения муниципальных образований являются: принятие последними к своему ведению вопросов, не отнесенных законом к ведению иного уровня публичной власти; наделение органов местного самоуправления отдельными госу-
* дарственными полномочиями; встречающаяся в ряде субъектов Федерации передача отдельных вопросов местного значения в ведение органов государственной власти. Действующее российское законодательство не обеспечивает четкого разграничения предметов ведения государственной и муниципальной власти.
3. Задачу законодательного регулирования местного самоуправления нельзя сводить лишь к закреплению отраслевых принципов права без их детализации нормами, устанавливающими конкретные права, обязанности и запреты. Разграничение предметов правового регулирования федеральных законов, законов субъектов Федерация и нормативных актов муниципальных образований должно обеспечиваться пу-
b тем закрепления в законах необходимых компетенционных норм, устанавливающих, во-первых, исключительные полномочия законодателей и муниципальных органов по осуществлению нормативного правового регулирования местного самоуправления, а во-вторых, общий метод
- 9 -
определения правотворческих полномочий для сферы совместного нормативного правового регулирования.
4. В целях защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления может временно изменяться установленное разделение полномочий по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления, Временные правовые нормы действуют до реализации в общеустановленном порядке правотворческих полномочий на соответствующем уровне. Предложена система принципов временного правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации.
5. Вопрос о качестве действующего законодательства, встречающихся нарушениях конституционного статуса местного самоуправления не должен подменять собой вопрос о необходимости четкого и детального законодательного регулирования местного самоуправления. Вводимые законом разумные ограничения для системы муниципальной власти часто не отрицают права граждан на осуществление местного самоуправления, а служат цели их защиты.
6. Использование в законах, регулирующих вопросы местного самоуправления, неимперативных правовых норм позволит подстраховать муниципальное правотворчество, не лишая &го самостоятельности. В зависимости от степени категоричности правового предписания можно выделить диспозитивные и рекомендательные нормы. Предложены пока не встречающиеся в действующем законодательстве правовые приемы, связанные с использованием таких норм.
7. Встречающиеся в теории взгляды на устав муниципального образования как на акт учредительного характера методологически ошибочны. Неправильны с практической точки зрения и представления о возможности построения устава муниципального образования в виде полного свода норм, регулирующих вопросы местного самоуправления. Даны конкретные рекомендации по разработке уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.
8. Предложены критерии разграничения принимаемых непосредственно населением юридически властных актов, решений, носящих консультативный и совещательный характер, а также петиций к обращений к органам власти. Население, принимая прямым волеизъявлением нормативный правовой акт, вправе отдельной нормой этого акта санкционировать его последующее изменение органом местного самоуправления. Такая возможность должна быть, в частности, оговорена в законодательстве о местном референдуме.
- 10 -
9. Проанализированы формы и методы контроля за законностью правовых актов муниципальных образований. Предлагается ввести в российское законодательство правовой механизм приостановления действия правовых актов органов местного самоуправления, законность которых оспорена государственными органами з суде, до рассмотрения судом вопроса по существу.
10. Анализ правового института государственной регистрации уставов муниципальных образований дает основание не согласиться с мнением о том, что эта регистрация носит лишь учетную функцию. Принципиальные вопросы порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований следует урегулировать федеральным законом, в частности, закрепив функции регистрации исключительно за органами юстиции. При этом необходимо ввести законодательные гарантии, ограничивающие возможность субъективного подхода к оценке законности представленного на регистрацию устава.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессах правотворчества и правоприменения предлагаемых диссертантом теоретических выводов и вариантов конкретных решений правовых проблем.
Многие положения настоящей работы сформулированы диссертантом на основе его личного практического опыта разработки за-;-нов и иных нормативных правовых актов, подготовки официальных толкований норм права, разрешения правовых коллизий. Указанные положения позволят практическим работникам, осуществляющим реализацию правотворческих и правоприменительных функций властных органов, лучше понять стоящие перед ними задачи, пределы своих полномочий, требования, предъявляемые к результатам их деятельности.
Результаты исследования также могут быть использованы в научной работе и в процессе преподавания з высших учебных заведениях дисциплины "Муниципальное право Российской Федерации".
Апробация результатов исследования. Положения и выводы настоящего исследования использованы диссертантом б его практической работе: по разработке проектов законов Воронежской области; по подготовке предложений по совершенствованию федерального законодательства о местном самоуправлении, направленных на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания ?§; по оказанию консультационной и методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области.
— хх —
Диссертант является:
автором проектов Законов Зоронежской области:
1) "О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований" (принят Зоронежской областной Думой 15 октября 1939г.);
2) "С статусе выборного должностного лица местного самоуправления" (принят 15 октября 1999 года);
3) "О порядке государственной регистрации уставоз муниципальных образований" {принят 19 мая 2000 года);
соавтором проектов Законов Воронежской области: 4} "О местном самоуправлении в Воронежской области" (принят в новой редакции 23 мая 1999 года);
5) "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Воронежской области и органами местного самоуправления" (принят 27 мая 1999г.);
6) "О муниципальной службе в Воронежской области" (принят в новой редакции 11 февраля 2000 года);
7) "О территориальном общественном самоуправлении" (принят 19 мая 2000 года);
участником разработки ряда иных законов Зоронежской области.
В Законах Воронежской области, разработанных диссертантом, использован ряд правовых решений, не имеющих аналогов в законодательстве других субъектов Федерации. Конкретные примеры таких решений приведены в настоящей диссертации.
Положения и зыводы исследования использованы диссертантом в его докладах на парламентских слушаниях, семинарах и конференциях, которые проводились органами государственной власти Воронежской области и органами местного самоуправления в 19 97-2000 годах. Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета. Ряд положений и выводов диссертационного исследования обсужден на международной конференции "К новой концепции взаимоотношений Центра, регионов и местного самоуправления" (г. Воронеж, сентябрь 1999 года), а также изложен в опубликованных диссертантом монографии и научных статьях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 14 параграфов, заключения, библиографии и приложений. Диссертация изложена на 190 страницах, библиография включает 168 источников.
ГЛАВА 1. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
§ 1.1. Становление и развитие правовой базы местного самоуправления ь Российской Федерации
Исторический подход позволяет не только понять причины и закономерности трансформации институтоз публичного права, но и в определенно"! степени дает возможность правильно уяснить смысл норм сегодняшних источников права, через анализ их развития прийти к ~л~л правильному тслксьанию.
Современная модель местного самоуправления в Российской §е-дерации выросла из советской системы местной государственной власти в результате проводимых сверху глубоких политических и правовых реформ. Она безусловна нова для России, не имеет аналогов в отечественной истории. При этом и нормативная база местного самоуправления, и (з гораздо большей степени) фактически существующий сегодня соответствующий социальный институт несут на себе отпечаток советской системы организации власти. Нельзя сказать, что подобный видимый отпечаток оставлен дореволюционными концепциями местного самоуправления и соответствующим практическим опытом. Следует согласиться с мнением К.Ф. Шеремета о том, что разработка институтоз местного самоуправления и их законодательной основы началась в конце XX века без какого-либо учета специфического опыта местного самоуправления, накопленного в России к моменту Октябрьской революции.1
Это возсе не означает, что изучение давнего опыта организации местного самоуправления в нашем государстве было бы пустой тратой времени. 3 частности, взоры ученых, ориентированных на практические проблемы сегодняшнего муниципального права, часто обращаются к опыту организации земского и городского самоуправления .
Утвержденные Указом Александра II Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года и Городовое положение 1S70 года составили нормативную базу для процессов децентрализации
1 См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М.
X У Г О . С . h .
- 13 -
власти з российском государстве и развития самоуправления. Земская и городская местная власть получили собственную компетенцию и право самостоятельно осуществлять распорядительную деятельность по вопросам местного хозяйства н местных финансов. Уездные и губернские земские Собрания, городские Думы были наделены правом издавать по вопросам своего ведения постановления, з том числе нормативного характера. Правда, постановления по перечню наиболее значимых вопросов утверждались представителем вышестоящей государственной власти.1
Безусловно, правовая база, созданная а конце XIX зека, не отвечает сегодняшним стандартам местного самоуправления. Земское и городское самоуправление не имело подлинной организационной независимости, сохранялись отношения субординации между местной властью и вышестоящим государственным аппаратом. Структура органов местного самоуправления определялась актами центральной власти. Начальник Губернии имел право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам. А по положению о губернских и уездных земских учреждениях 1S90 года он получил право оценивать также и целесообразность правовых решений местной власти - их соответствие интересам местного населения. Кроме того, центральная власть имела право напрямую подменять земства, если ими не делались распоряжения к исполнению повинностей, отправление которых закон признавал обязательным для земств, и при этом напоминания Начальника Губернии оставались безуспешными.
Прав В.И. Васильев, предостерегающий от попыток идеализировать систему самоуправления тех лет и тем более безоглядно копировать ее элементы в сегодняшних условиях.2 Однако в чем опыт земств, действительно, исключительно ценен, так это в создании реальных финансово-экономических основ местного самоуправления. Права земстз по расширению доходной базы своих бюджетов, по установлению местных сборов и обеспечению тем самым реальной возможности решать местные проблемы были значительно шире прав органов местного самоуправления сегодняшней России. Размеры земских
1 См. Сборник документов (1361-1917). Местное самоуправление з России. Отечественный исторический опыт. М. 139S. С. 30-75.
: См.: Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / В.И. Васильев. М. 1999. С. 29-51.
- 14 -
сборов устанавливались после того, как подсчитывалась сумма расходов, необходимых для осуществления земских повинностей. Гарантией от введения необоснованно высоких размеров сборов служил надзор центральной власти.
Результатом такой системы формирования бюджетов было то, что не земства шли на поклон к губернатору, прося денег на свои нужды, а губернатор нередко обращался к земствам за финансовой поддержкой тех или иных своих хозяйственных проектов. Как не сопоставить это с положением сегодняшних органов местного самоуправления в нищих, дотационных районах провинциальной России! Круг дел местной власти обязательно должен соответствовать ее материально-финансовым возможностям. Отсутствие такого соответствия на практике является главным препятствием становлению полноценного местного самоуправления в Российской Федерации. Положение дел, при котором большинство муниципальных образований не имеет собственной минимально необходимой финансовой базы и вынуждено с протянутой рукой просить подачки у государственной власти, перечеркивает все демократические гарантии самостоятельности местного самоуправления, записанные в Конституции и законодательстве...
В основу организации местной власти в период с 1917 года до конца 1980-х годов был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Советы формировали исполнительные комитеты, которые формально были подчинены и подотчетны Советам и вышестоящим исполнительным органам, а фактически служили проводником политики партийных органов.
Организационным принципом построения системы Советов являлся демократический централизм, который формально допускал самостоятельность местной власти, но фактически заключался в полной централизации государственной власти, отсутствии у местной власти собственной исключительной компетенции и финансовой самостоятельности. Согласно Конституции СССР 1977 года местные Советы были вправе принимать общеобязательные правовые решения в пределах, установленных законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Однако любые решения местных Советов могли быть отменены вышестоящим Советом.
Роль публичных отраслей отечественного права в те годы была достаточно специфичной. С одной стороны, государство добивалось должного качества правового массива, его точности и непротиворечивости, важной задачей считалось укрепление социалистической
-• 15 -
законности. В законодательстве были четко урегулированы многочисленные конкретные вопросы, составлявшие предмет повседневной деятельности местной власти. С другой стороны, в сфере вопросов, имеющих политическое значение, партийная программа или указания руководящих органов на практике могли значить гораздо больше, чем конституционные принципы или нормы закона. Административная система успешно подстраховывала право. Пробел в законодательстве, отсутствие необходимой регламентации вопросов организации власти любого уровня, одним словом, отсутствие автономно работающего правового механизма было позволительно, не вызывало сложных коллизий или кризисов. Единая вертикаль власти, безальтернативные выборы, единогласное голосование в Советах всех уровней не требовали сложного правового регулирования.
Было бы неправильно видеть в советской системе организации местной власти только негативные черты. Практические работники сегодняшних органов местного самоуправления, работавшие в прошлом в системе Советов, нередко приводят конкретные, справедливые примеры того, что в той системе централизованной власти определенные местные вопросы могли решаться в интересах государства и местного населения гораздо более оперативно и эффективно, чем в сегодняшних условиях. Однако нельзя не признать, что советская модель организации местной власти в ее прежнем виде не вписывалась в стратегию коренных экономических и политических преобразований в нашем государстве, предполагающую становление институтов правового государства и гражданского общества.
Появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде стало результатом процессов, вызванных объективной необходимостью, во-первых, децентрализации власти, а во-вторых, усиления ее демократических начал. Но, безусловно, сами процессы реформирования институтов власти, создания новой нормативной правовой базы шли под значительным влиянием факторов субъективных, были непоследовательны и противоречивы.
Реформаторы часто весьма смутно представляли конечную цель своих действий. Желание перестроить местную власть, повернуть ее лицом к людям, сделать более эффективной сочеталось, с одной стороны, с идеологическими установками прошлых лет, а с другой стороны, подчас с утопическими представлениями о местном самоуправлении как о суверенной власти, первооснове государства и т.п. Политики, от которых зависело создание качественно новой
- 16 -
нормативной правовой базы местного самоуправления, часто не имели системного научного мировоззрения и необходимого опыта, учились на собственных ошибках.
Далеко не сразу была правильно понята идея баланса интересов государства в целом, местных коллективов и личности. Сильно выраженный политический характер процесса становления местного самоуправления обуславливался также тем, что различные политические силы искали союзников среди руководителей местной власти, то суля им безграничную самостоятельность, то настаивая на их фактически полной подчиненности Центру. Создание основанной на демократических принципах нормативной правовой базы местного самоуправления шло на фоне парада суверенитетов, грубейших нарушений общепринятой в цивилизованных странах иерархии правовых актов разного уровня, безответственных политических решений и драматических событий .
В апреле 1990 года вступил в силу Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который впервые устанавливал систему местного самоуправления в ее современном понимании. Развитие Закона СССР предполагалось в законодательстве союзных и автономных республик. Именно в этом документе впервые прослеживалась идея закрепить гарантии местного самоуправления, которые могут дополняться, но не могут быть отменены, ограничены иерархически нижестоящими законодательными актами.
Права местных Советов как представительных органов власти существенно расширялись, Закон допускал судебную защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления. Важной новеллой союзного Закона было введение института муниципальной собственности, которая была названа коммунальной. Закон также закреплял налоговые источники местных бюджетов.
Союзный Закон не был свободен от элементов традиционного принципа демократического централизма, в частности, сохранялась соподчиненность Советов разных уровней и их исполкомов.
В декабре 1990 года были внесены дополнения з Конституцию СССР. В частности, устанавливалось, что в систему местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, входят органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. При этом местные Советы по-прежнему именовались органами государственной власти.
Важнейшим этапом становления местного самоуправления на
- 17 -
территории России стал принятый в июле 1991 года Закон РС§СР "О местном самоуправлении в РСФСР". Его также следует отнести к законодательству переходного периода, не до конца последовательно устанавливавшему новую систему организации власти на местах.1 Однако интересен тот факт, что многие практические работники до сих пор считают этот акт по многим аспектам наиболее удачно регламентировавшим деятельность органов местного самоуправления.
Закон вводил многоуровневую систему нормативного регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления. Республики з составе РСЗСР получили право издавать законы о местном самоуправлении, а районные, городские, поселковые и сельские Советы - принимать положения (уставы) о местном самоуправлении.
Закон "О местном самоуправлении в РСФСР" закрепил единую для всей России схему органов местного самоуправления,. дифференцированную по уровням: городов, районов, сел (поселков). Закон исходил из принципа разделения власти на муниципальном уровне и одновременно устанавливал систему сдержек и противовесов в отношениях между местным Советом и местной администрацией. Фактически Закон способствовал усилению местной исполнительной власти, поставив крест на владевшей умами в предшествующий период идее полновластия Советов.
Российский Закон 1991 года (с последующими изменениями и дополнениями) сохраняет важное значение в системе источников муниципального права до настоящего времени. Во-первых, значительная часть его статей не утратила юридической силы. В частности, до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований, действуют статьи Закона 1991 года, определяющие полномочия местных Советов и местных администраций разного уровня, в части, не противоречащей Конституции РФ и более позднему федеральному законодательству. В большинстве субъектов Федерации указанные законы до сего времени не приняты. Многие субъекты Федерации также до сих пор законодательно не урегулировали вопросы организации территориального общественного самоуправления и собраний (сходов) граждан, поэтому продолжают действовать соответствующие нормы указанного Закона 1991 года.
Зо-вторых, Закон 1991 года был последним центральным актом,
1 См.: Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / З.И. Васильев. М. 1999. С. S3-92. |
