ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштабы многих распространенных сегодня социальных явлений (таких как рост детской безнадзорности, увеличение числа лиц, страдающих психическими расстройствами) создают угрозу национальной безопасности.
Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан. Так, В 2002 г. в России 44-,8% детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы под опеку (попечительство). В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.
Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство уста-
6
навливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна. Такого рода заблуждения свойственны не только потенциальным опекунам и попечителям, но и работникам органов опеки и попечительства. Зачастую опека (попечительство) смешивается с другими формами устройства граждан, чему способствует в том числе и содержание п. 4 ст. 35 ГК РФ, п. 3 ст. 153 СК РФ и других норм.
Такое положение обусловлено комплексом причин, при этом отсутствие необходимой информации у населения или нехватка денежных средств в бюджетах муниципальных образований не являются основными. Более важной причиной является несовершенство современной правовой модели опеки, лишенной мобильности. Очевидна необходимость усиления диспозитив-ных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создания разновидностей (моделей) опеки и попечительства, отвечающих различным интересам участников правоотношений.
Законодательство об опеке и попечительстве в течение многих десятилетий практически не менялось. Формирование нового российского гражданского законодательства в начале 1990-х г., изменившее многие институты гражданского права, тем не менее почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц. Появились лишь правила о доверительном управлении имуществом подопечных, а также было устранено понятие «опека над имуществом». Самым значимым для института опеки и попечительства изменением является «перемещение» основных его положений из семейного в гражданское законодательство. Семейный кодекс РФ не развил положений ГК РФ об опеке и попечительстве над несовершеннолетними.
Удельный вес норм об опеке и попечительстве, оставшихся в главе 20 Семейного кодекса РФ, весьма незначителен. К тому же, в сущности, Кодекс лишь устанавливает дополнительные требования к личности опекуна (попечителя), а также определяет объем правомочий опекуна (попечителя) ребенка в сравнении с иными лицами (родителями, родственниками). Закрепленные
7
ст. 148 СК РФ права детей, находящихся под опекой (попечительством), дублируют положения, закрепленные в главе 11 Кодекса.
Увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, на фоне сокращения числа усыновлений российскими гражданами заставляет соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления активно искать приемлемые в современных условиях формы устройства детей. К сожалению, новые формы (например, «патронатная семья») закрепляются в большей степени на уровне регионального законодательства, которое зачастую вступает в противоречие с федеральными нормами.
Проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что длительное время данный институт детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: «Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права»1.
Непосредственно опеке и попечительству в советском праве было посвящено лишь диссертационное исследование, проведенное в 1957 г. Н.М. Ершовой, а также вышедшие позже книги об опеке А.И. Пергамент (1966 г.) и Н.М. Ершовой (1959, 1962, 1971, 1984 г.). В настоящее время вопросы опеки только кратко излагаются при комментировании гражданского и семейного законодательства, а также освещаются в соответствующих учебниках. Полнота рассмотрения этих вопросов определяется учебными целями. Единственное учебно-практическое пособие по опеке и попечительству подготовлено автором настоящей диссертации (2002 г.). Неудовлетворительное по существу состояние правовой теории опеки и попечительства объясняется в том числе и тем, что традиционная конструкция опеки стала неэффективной.
См.: Ершова Н.М. Вопросы семьи в гражданском праве. М., 1977. С. 46
Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, участилось применение нетипичных договоров, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях, активно разрабатывается теория услуг. Эти обстоятельства являются важными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско-правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства.
Предлагаемые в работе меры по реформированию исследуемого института смогут дать наиболее эффективные результаты при одновременном устранении причин роста детской безнадзорности и других негативных социальных явлений. Однако эти вопросы, в свою очередь, должны стать предметом особого внимания не только юристов, но и психологов, экономистов, социологов и педагогов.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования - комплексный анализ института опеки и попечительства и практики его применения. Достижение данной цели осуществлялось посредством решения следующих основных задач:
- выявление понятия и сущности опеки (попечительства); установление соотношения этой формы устройства граждан с иными видами социальной заботы;
определение причин недостаточного использования опеки и попечительства;
- исследование природы анализируемых правоотношений и построение правовой модели опеки и попечительства;
выявление потенциала, заложенного в институте опеки и попечительства, с целью повышения его эффективности;
- определение путей совершенствования структуры и содержания института опеки и попечительства.
9
Предмет исследования. В целях диссертационного исследования анализируются как отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, так и отношения по осуществлению патронажа над дееспособными гражданами, отношения, связанные с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, а также иные смежные общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны личных и имущественных прав физических лиц, нуждающихся в социальной заботе. Комплексный характер исследования потребовал также обращения к анализу правового регулирования государственной поддержки опеки и попечительства с целью выявления ее недостатков и направлений ее совершенствования, в частности, такого направления, как уход от полного финансирования социальной заботы к использованию внутреннего ресурса личности при помощи договорных конструкций.
Работа выполнена на основе действующего законодательства с использованием источников отечественного права советского и дореволюционного периодов, а также зарубежного законодательства и литературы. Основой для многих выводов послужила судебная практика и практика деятельности органов опеки и попечительства регионов РФ.
Теоретическая основа и методология исследования. Автор диссертации исходит из концепции естественного права, признания абсолютной и непреходящей ценности каждой человеческой личности вне зависимости от ее свойств и поведения. Базой для определения основной идеи диссертационного исследования послужили труды философов, социологов и психологов: М.Ю. Арутюнян, Н.А. Бердяева, Л. Дюги, О.М. Здравомысловой, И.А. Ильина, И. Канта, Д. Майерса, И.П. Малиновой, Н. Смелзера, С.А. Сорокина, Г.Л. Тульчинского, М.В. Фирсова, И. Фихте, М. Хайдеггера, Е.А. Цыбулевской, современных теоретиков права и государства, а также представителей науки конституционного права: С.С. Алексеева, Л.Д. Воеводина, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, В.Е. Чиркина и других.
10
Теоретической основой исследования являются в первую очередь работы дореволюционных ученых М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Г. Гойхбар-га, А. Гордона, Н.Н. Дебольского, А. Загоровского, К.Д. Кавелина, И.В. Кон-стантиновского, А. Любавского, Д.И. Мейера, Н.О. Нерсесова, СВ. Пахмана, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, Л.З. Слонимского, В.М. Сорокина, В.М. Хвостова, Г.Ф. Шершеневича и других.
Многие выводы автора опираются на труды представителей отечественной науки гражданского и семейного права XX в. М.В. Антокольской, Н.А. Баринова, А.К. Беляковой, Ю.Ф. Беспалова, М.И. Брагинского, С.Н Братуся, В.В. Витрянского, Я.Р. Веберса, Е.М. Ворожейкина, Ф.И. Гав-зе, В.П. Грибанова, В.И. Данилина, О.А. Дюжевой, Н.Д. Егорова, А.А. Еро-шенко, Н.М. Ершовой, В.В. Залесского, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкина, А.Е. Казанцевой, СМ. Корнеева, О.А. Красавчикова, Л.О. Красавчиковой, П.В. Крашенинникова, И.М. Кузнецовой, Л.Г. Кузнецовой, Е.В. Кулагиной, АЛ. Маковского, Н.С. Малеина, М.Н. Малеиной, Р.П. Мананковой, Г.К. Матвеева, Е.Л. Невзгодиной, A.M. Нечаевой, И.Б. Новицкого, В.А. Ой-гензихта, Г.Л. Осокиной, А.И. Пергамент, Л.М. Пчелинцевой, A.M. Рабец, СИ. Реутова, В.А. Рясенцева, О.Н. Садикова, Л.В. Санниковой, Г.М. Свердлова, П.И. Седугина, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Н.Н. Тарусиной, B.C. Толстого, Ю.К. Толстого, О.А. Хазовой, P.O. Халфиной, Б.Л. Хаскель-берга, Е.А. Чефрановой, В.П. Шахматова, Я.Н. Шевченко, Н.С. Шерстневой, К.Б. Ярошенко.
В исследовании применялись труды таких зарубежных авторов, как Т. Ариидзуми, С. Вагацума, Ж. Ведель, Л. Жюллио де ла Морандьер, X. Кётц, Г. Ласк, К. Цвайгерт, Я. Шапп, Л. Эннекцерус, и других.
В работе использованы как общие методы научного исследования (диалектический, системный и прочие), так и частно-научные приемы -сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, метод правового моделирования, лингвистический, статистический и иные методы исследования.
11
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой первое комплексное диссертационное исследование института опеки и попечительства за последние почти пятьдесят лет, В ней используется принципиально новый подход к определению правовой природы отношений опеки и попечительства, обосновывается принадлежность анализируемого института системе частного права. На защиту вынесены следующие основные положения:
1. Предложена концепция социальной заботы, под которой понимается деятельность по обеспечению потребностей лица, объективно не способного принять меры к самосохранению и защите своих прав и интересов, осуществляемая государством в лице его органов, а также организациями и отдельными гражданами, в том числе членами семьи этого лица. Сконструированная правовая модель социальной заботы направлена на установление баланса участия государства и личности в ее жизнеобеспечении. Реализация этой идеи предполагает максимальное использование внутреннего ресурса личности.
2. Предлагается и обосновывается система понятий, необходимых для правового обеспечения реализации концепции социальной заботы, - таких как право на социальную заботу, виды социальной заботы, государственная забота, опека и попечительство как вид социальной заботы, устройство граждан, форма устройства гражданина, постоянное и временное устройство граждан и других правовых понятий.
3. Право на социальную заботу рассматривается в работе как конституционное право личности и одновременно как элемент содержания общей правоспособности гражданина. Для фиксации права на социальную заботу среди основных прав человека и гражданина как в международных актах, так и в Конституции РФ может быть использована следующая формулировка: «Каждый, кто не способен самостоятельно принять меры к самосохранению, имеет право на социальную заботу. Органы государства обязаны выявлять таких лиц, а также обеспечивать предоставление им заботы за их счет или за
12
счет других лиц, указанных в законе. При отсутствии такой возможности помощь и содержание управомоченному лицу обязано предоставить государство. Государство поощряет благотворительную деятельность, создает условия для осуществления социальной заботы отдельными гражданами и организациями».
4. Устройство гражданина как один из видов социальной заботы - это закрепление органами государственной власти или местного самоуправления за нуждающимся в социальной заботе гражданином лица (лиц), обязанно-го(ых) совершать в его пользу в течение определенного времени или без указания срока фактические или (и) юридические действия, направленные на удовлетворение его потребностей, а также отвечать за соблюдение законных прав и интересов нуждающегося в заботе лица.
5. Опека и попечительство исследуется в нескольких аспектах: как вид социальной заботы, как система правоотношений и как институт законодательства.
6. Опека и попечительство как вид социальной заботы представляет собой универсальную форму индивидуального временного устройства, которая: 1) регулируется нормами различной отраслевой принадлежности; 2) предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также, в необходимых случаях, - и для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки над детьми - их воспитание); 3) состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного; 4) осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления со стороны подопечного, государства (в широком смысле) или иных лиц; 5) решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надлежащее осуществление должны обеспечиваться организационной и контрольной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
Такие формы устройства детей, как приемная семья и патронат («па-тронатная семья»), являются видами опеки и подлежат правовому регулиро-
13
ванию в рамках универсального института опеки и попечительства.
7. В системе правоотношений опеки и попечительства внутреннее правоотношение представляет собой обязательство по оказанию услуг в пользу третьего лица. Его субъектами являются муниципальное образование в лице органа опеки и попечительства и опекун (попечитель) как стороны обязательства, а также подопечный как третье лицо. Эти правоотношения могут быть безвозмездными или возмездными, носят срочный, фидуциарный характер и требуют по общему правилу личного исполнения со стороны опекуна (попечителя).
8. Участниками внешних правоотношений, возникающих из установления опеки и попечительства, являются опекун (попечитель) и другие лица, организации и органы государственной власти и местного самоуправления. Содержание этих правоотношений зависит от объема дееспособности подопечного лица, из чего следует, что статус законного представителя во всех видах правоотношений с участием подопечного должен быть предоставлен только опекуну. Попечитель может быть признан законным представителем подопечного и, следовательно имеет право замещать его волю, лишь в исключительных случаях, а именно - только в публичных правоотношениях и только в целях, оправданных охраной интересов подопечного лица.
9. Опека и попечительство представляет собой институт законодательства, т.е. систему норм разной отраслевой принадлежности, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, объединенных общими задачами и принципами. Опека и попечительство - элемент системы частного права, а именно - часть раздела о лицах.
10. К основным началам (принципам) института опеки и попечительства, которыми должны быть проникнуты все его нормы, относятся: 1) свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей; 2) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства; 3) обеспечение
14
максимальной защиты нарушенных прав и интересов подопечных; 4) государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.
11. Перед институтом опеки и попечительства стоят задачи обеспечения: 1) установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан; 2) защиты прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством; 3) минимального уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством; 4) государственной поддержки граждан, исполняющих обязанности опекунов и попечителей; 5) исполнения органами опеки и попечительства возложенных на них функций.
12. Назрела необходимость систематизации норм об опеке и ее видах, преобразования их совокупности в систему. С учетом разноотраслевого характера содержащихся в институте опеки и попечительства норм целесообразно принятие Федерального закона «Об опеке и попечительстве» (возможно - Опекунского кодекса). На уровне такого федерального законодательного акта должны быть четко зафиксированы в императивной форме принципы, задачи института, система законодательства об опеке и попечительстве, задачи и полномочия органов опеки и попечительства, требования к личности опекуна (попечителя), положения об ответственности органов опеки и попечительства, а также опекунов (попечителей). Диспозитивный характер могут иметь только положения, касающиеся условий исполнения опекунами (попечителями) своих обязанностей, что позволит придать опеке и попечительству необходимую динамику, использовать при установлении опеки и попечительства как неимущественные, так и имущественные интересы лиц, желающих стать опекунами и попечителями. В институте опеки и попечительства должен присутствовать и «региональный» компонент, выраженный в принимаемых в соответствии с указанным Федеральным законом нормативных правовых актах субъектов РФ, учитывающих специфику осуществления опеки и попечительства в регионах.
13. В ходе диссертационного исследования сформулирован ряд пред-
15 ложений по совершенствованию законодательства.
- Обосновывается необходимость закрепления в законодательстве о социальном обеспечении понятия «устройство граждан», основных форм индивидуального и неиндивидуального устройства, а также оснований, по которым в отношении лица должно быть осуществлено устройство.
- Предложенная автором система форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, требует фиксации путем внесения изменений и дополнений в Семейный кодекс РФ. Нормы о приемной семье должны быть перенесены в главу 20 СК РФ «Опека и попечительство над детьми» и отредактированы с учетом того, что данная форма устройства является одним из видов опеки. Целесообразно введение в Кодекс новой главы 21 - «Устройство детей в специальные учреждения». Таким способом будет осуществлено разграничение форм временного (опека и пребывание в специальном учреждении) и постоянного устройства (усыновление), а также форм индивидуального (опека и усыновление) и неиндивидуального устройства (пребывание в учреждении).
- В ГК РФ предлагается внести положения, допускающие установление опеки на основании соглашения, что позволит распространить на эти отношения действие норм обязательственного права, в частности, главы 39 ГК РФ.
- В целях исключения возможности неверного толкования положений ГК РФ о патронаже и отождествления на практике патронажа с попечительством следует изменить редакцию ст. 41 ГК.
- Предлагается ввести в законодательство следующие правила: об учете желания родителей при выборе опекуна ребенку, в том числе желания, выраженного в завещании, о прекращении опеки и попечительства в связи с истечением срока, на который она была назначена.
- Требует законодательного закрепления понятие предварительной опеки (попечительства) - правоотношения, возникающего на кратковременный срок на тех же основаниях, что и обычная опека (попечительство), но с
16
применением упрощенной процедуры. По истечении определенного срока предварительная опека (попечительство) должна либо прекратиться, либо трансформироваться в постоянную - в случае если опекун (попечитель) предоставляет все необходимые сведения и отсутствуют основания для отказа ему.
В ходе диссертационного исследования сформулированы и иные предложения по совершенствованию законодательства, основные из которых представлены в проекте Федерального закона «Об опеке и попечительстве^ приложенном к работе.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
Предложенная в работе концепция социальной заботы может быть полезной для развития конституционно-правовых положений о правах и свободах человека и гражданина в текущем законодательстве. Отдельные положения диссертации направлены на развитие и обогащение норм жилищного, трудового, семейного законодательства, законодательства о социальном обеспечении. Результаты исследования могут быть использованы при разработке законопроектов как федерального, так и регионального уровней.
Большинство достигнутых результатов исследования, сделанных выводов и предложений могут быть использованы для совершенствования института опеки и попечительства и практики его применения, а также для повышения эффективности системы форм устройства граждан, нуждающихся в социальной заботе, развития учения о дееспособности физических лиц, учения об обязательствах, теории услуг. Предложенная квалификация природы правоотношений опеки и попечительства может способствовать совершенствованию учения об участии государства в гражданских правоотношениях.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при. чтении курсов гражданского и семейного права, а также специальных учебных курсов, освещающих отдельные формы устройства граждан или деятельность органов опеки и попечительства.
17
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертация обсуждена на кафедре гражданского права Алтайского государственного университета. Основные положения работы освещены в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах, в опубликованных монографиях, пособиях и статьях. Материалы исследования использованы при проведении со студентами занятий по курсам гражданского, семейного права, по курсу «Правовые основы деятельности органов опеки и попечительства» в Алтайском государственном университете, при чтении лекций для работников нотариата, органов загса, служащих органов местного самоуправления и судей по проблемам опеки и попечительства, а также по проблемам правового регулирования устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Результаты исследования нашли свое отражение в проектах Федеральных законов «Об опеке и попечительстве», «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ», «О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс РФ», которые предложены автором комитетам Государственной Думы РФ по законодательству и по делам женщин, семьи и молодежи, а также управлению социально-педагогической поддержки и реабилитации детей Министерства образования РФ и Исследовательскому центру частного права при Президенте РФ. Проект Федерального закона «Об управлении имуществом подопечных», разрабатываемый Министерством образования с творческим участием автора, содержит предложения по совершенствованию порядка совершения сделок с имуществом подопечных, сформулированные в настоящей диссертации.
Диссертант предложил Алтайскому краевому Совету народных депутатов проекты законов края «О мерах по стимулированию усыновления на территории Алтайского края», «О порядке выплаты средств на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством», «О внесении изменений и дополнений в закон Алтайского края "О порядке передачи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронат в семьи граждан"».

Получить работу