Введение
Актуальность темы исследования. В современной России одной из острых проблем экономики является проблема организации эффективных и гибких механизмов управления социально-экономическим развитием региона. Тенденция регионализации страны, непосредственно связанная с развитием рыночных отношений и свобод в обществе, приводит к смещению «центра тяжести» государственного управления на региональный уровень. Стало очевидно, что экономические реформы в стране должны осуществляться одновременно с; необходимыми изменениями в социальной политике. Практика показала, что важнейшей проблемой любых реформ является организация эффективных механизмов управления, позволяющих улучшить социальную защищённость человека, то есть создание условий для реализации его способностей к труду, повышения образования и квалификации, улучшения жилья ..и медицинского обслуживания, обеспечения равных стартовых возможностей. Всё это решается в рамках социальной политики. В связи с ограниченными финансовыми возможностями региона и страны; в целом наиболее актуальными стали проблемы, регулируемые в рамках региональной системы социальной защиты населения. Гарантии, предоставляемые системой социальной защиты населения, относятся к минимальным и обязательным, что говорит о приоритетности сферы социальной защиты населения в структуре социальной политики.
Региональный подход позволяет .адекватно отслеживать проблемы в организации системы социальной защиты населения, разрабатывать необходимые организационно — управленческие механизмы для их решения, а также рационально распределять полномочия и ответственность в сфере управления системой социальной защиты населения.
Недостаточная теоретическая разработанность организационных аспектов в области управления социальной защитой населения: регионов во
многом обусловливает неэффективность практических управленческих решений в этой сфере. С этой позиции, обоснование направлений реформирования организационного механизма управления региональной системой социальной защиты населения представляется актуальным как с теоретической, так и практической точек зрения.
Степень разработанности проблемы. Теоретические основы государственной социально-экономической политики сформированы в работах отечественных и зарубежных авторов: Л. Абалкина, А. Аганбегяна,
A. Бергсона, В. Бобкова, И. Ворожейкина, Д. Гелбрейта, П. Журавлева, Т. Заславской, А. Зубковой, М. Деминой, В. Ельмеева, Д. Кейнса, Д. Коммонса, С. Кадомцевой, М. Кукушкина, О. Лебедева, М. Лепихова, В. Майера, В. Медведева, К. Маркса^Г. Овчинникова, А. Омарова, А. Пигу, В !• Пригарина,
B. Подмаркова, В. Потемкина, Л. Ржаницыной, В. Рязанова, Н. Римашевской, В. Ройка, В1 Рутгайзера, А. Сена, С. Струмилина, Е. Тишина, М. Хальбвакса, Е. Холостовой, А. Чаянова, К. Эрроу, Л. Эрхарда и других.
Интерес к исследованию различных аспектов социальной политики актуализировался с середины 90-х годов 20 в. В частности, Григорьева И.А., Зайнышев И.Г., Капицин В.М., Лаврененко И.М., Павлюк П:Д., Холостова Е.И. и др. авторы с различных позиций рассматривают содержание и структуру социальной политики государства в; современных условиях. Непосредственно проблемам социальной защиты посвящены работы Ржаницыной Л., Холостовой Е., Тишиной Е. и др., среди зарубежных авторов вопросам социальной защиты населения более всего уделяли внимание Роик В., Сакс Дж. и др.
Менее изученными оказались региональные аспекты формирования и реализации социально-экономической политики и практически нет исследований, посвященных разработке организационных проблем управления социальной защитой населения на уровне территорий: Между тем, в условиях ограниченности возможностей государственного и местных бюджетов именно в этом направлении следует изыскивать нереализованные
возможности повышения результативности организации управления социальной защитой населения в регионах.
Вышеизложенное подтверждает актуальность выбранной темы и определяет цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационной работы является теоретическое обоснование и разработка практических рекомендаций по совершенствованию организационных форм управления системой социальной защиты населения региона.
В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи:
1. Рассмотреть место социальной защиты населения в структуре региональной социально-экономической политики.
2. Выполнить анализ существующей организации социальной защиты населения в регионе и оценить её результативность (на примере Нижегородской области).
3. Обосновать направления реформирования организационного механизма управления социальной защитой населения в регионе.
4. Усовершенствовать методику диагностики социальных процессов в регионе.
5. Предложить рекомендации по развитию и использованию организационных форм адресной поддержки населения.
Объектом исследования является организационный механизм управления социальной защитой населения в регионе.
Предметом исследования является совокупность управленческих отношений в процессе реформирования организационных форм управления социальной защитой населения.
Теоретическая и методологическая основа. Теоретической базой диссертации явились труды российских и зарубежных ученых в области теории и практики различных аспектов социально-экономической политики, региональной экономики, управления социальными процессами в регионе. В процессе написания диссертации использовался материал государственной и
региональной статистики, отчетности учреждений, в частности, материалы министерства труда и социальной защиты населения Нижегородской области, соответствующие законодательные акты и нормативные документы Российской Федерации и Нижегородской области по исследуемой проблеме.
В ходе исследований были использованы методы экспертных оценок, системного анализа, программно - целевой подход и др.
Научная новизна диссертации определяется следующими положениями:
1. Уточнены основные направления и формы организации социальной защиты населения как доминантного направления региональной социально-экономической политики (социальные гарантии, социальное страхование, социальная поддержка, социальная помощь и др.), конкретизированы объекты и субъекты социальной защиты" населения. - (Стр. 24-35).
2. Выявлены и систематизированы организационные проблемы управления социальной защитой населения региона (слабая управленческая вертикаль, несовершенство региональной и муниципальной нормативной базы, ориентация в организации деятельности на решение текущих вопросов, отсутствие стратегических ориентиров и др.). - (Стр.62, 63, 103, 104).
Разработана схема информационного взаимодействия органов социальной защиты населения: региона по уровням управления. (Федеральный центр - регион - муниципальное образование).- (Стр.60).
3. Доказана целесообразность создания в структуре управления регионом отдела аналитики и мониторинга социальных процессов как регионального центра концентрации социально ориентированной информации. Определён статус отдела, функции и содержание деятельности. -(Стр.63, 114, И5, 126, 129).
4. Предложена методика диагностики социально-экономических процессов в регионе, основанная на сопоставлении восьми ранжированных показателей социально-экономического развития, позволяющая оценивать социальную ситуацию в регионе с позиции обеспечения социальной
защищённости граждан и обоснованность территориальных социальных программ. - (Стр. 118-125).
5. Уточнены приоритетные направления организации социальной защиты населения в регионе и предложены три стратегии их реализации: стратегия формирования условий для повышения социально-экономического статуса перспективных домохозяйств; стратегия организации социально-экономической защиты особо нуждающихся домохозяйств; стратегия диверсификации организационных форм управления региональной системой социальной защиты населения. - (Стр. 101-113).
Практическая значимость исследования. Выводы и основные положения работы доведены до конкретных рекомендаций органам регионального управления.
Результаты исследования могут быть использованы:
- как теоретические положения и практические рекомендации органам исполнительной власти при разработке региональной социально-экономической политики, для повышения эффективности управления социальной сферой региона.
- как методологические ориентиры при дальнейшей разработке решений по проблемам организации и управления системой социальной защиты населения региона.
- при практической реализации * предложенных в диссертационном исследовании результатов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы докладывались и обсуждались на научных конференциях в Волго-Вятской академии государственной службы (2002, 2004 гг.), опубликованы в четырёх научных работах общим объёмом 4,6 п.л.
Некоторые положения диссертации реализованы при разработке «Областной межведомственной программы по улучшению положения многодетных семей в Нижегородской области на 2004-2006 гг.»
8
Структура работы. Цель и задачи, поставленные в исследовании, определили структуру работы. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, приложений.
9 Глава 1. Теоретические основы организации системы социальной
защиты населения региона.
1.1: Концептуальные аспекты формирования региональной социально-экономической политики.
Функционирование социально-экономической политики опирается; на? принцип единства социально ориентированной экономической политики и экономически ориентированной социальной политики [92, стр. 16]. Сущность социально ориентированной экономической политикиз состоит в том, что при выборе стратегии и тактики развития экономики приоритет отдается тем решениям, которые в максимальной; мере способствуют созданию новых рабочих мест для привлечения' нуждающихся в трудоустройстве граждан с приемлемыми! условиями труда и его оплаты, а также обеспечивают потребности населения? в качественных товарах массового спроса по приемлемым ценам. Таким образом; если социальная ориентация экономической политики определяется ее нацеленностью на человека-работника и человека-потребителя социальных услуг, то в той же мере необходима экономическая ориентация социальной политики, с тем чтобы обеспечить полноценное удовлетворение потребностей населения в соответствующих услугах с минимальными затратами. Между тем^ существующая практика формирования социальной? политики В; Российской Федерации в значительной мере страдает односторонностью, обусловленной слабой связью с экономической политикой, особенно это проявляется на уровне: региона. Это выражается в том, что вопреки требованиям системного подхода экономическая политика далеко не в полной мере учитывает потребности людей, прежде всего занятых общественно полезным трудом, а социальная политика не соизмеряет свои требования с имеющейся экономической базой..
Поэтому на современном этапе формирования российского общества, в рамках происходящих социально-экономических процессов, наблюдается закономерный рост актуальности экономически ориентированной социальной:
С" с: 10
политики. Ее развитие получило особую актуальность в региональном аспекте рассмотрения.
Термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовывались в деятельности государств. В их основе лежали представления о должном и справедливом, сформированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была скорее следствием, чем целью деятельности правителей и правительств.
Исследуя теоретические и организационные предпосылки формирования региональной социальной политики, следует, по нашему мнению, в первую очередь выделить организационно — управленческий аспект, который по существу важен для любой сферы деятельности цивилизованного общества.
По нашему мнению, с этой позиции целесообразно, рассмотреть конституционные установления относительно разграничения социальных обязательств государства.
Конституция Российской Федерации относит к исключительному ведению Федерации («центра») весьма обще сформулированные социальные функции государства (статья 7), «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств» (пункт «в») и «установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации» (пункт «е»). В статье 72 к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов (т.е. «центра» и «регионов») отнесены: «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств» (пункт «б»), «общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта» (пункт «г»), «координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение»
(пункт «ж»), «трудовое, семейное, жилищное законодательство» (пункт «к») и снова «защита исконной» среды обитания и? традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (пункт «м»).
Судьба остальных социальных обязательств государства ясна из статьи 73: «вне пределов ведения Российской Федерации и«полномочий Российской: Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». [52, стр. 10]
Конституция Российской Федерации определяет и такую специфическую технологию разграничения предметов ведения и полномочий (в том числе в социальной сфере) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, как «договоры о разграничении предметов ведения и полномочий» (статья 11).
Из всего вышеизложенного можно заключить, что ? социальная политика формируется из предметов ведения относящихся:
• к исключительному ведению федеральных органов исполнительной власти;
• к совместному ведению федеральных органов исполнительной власти и субъектов федерации (регионов);
• к ведению субъектов; федерации (регионов); - ст.73 Конституции РФ;
Таким образом, нормативные основы социальной политики формируются на федеральном уровне, развиваются и реализуются на уровне регионов^ и муниципалитетов.
Следовательно, на региональном: и местном уровнях должны разрабатываться и реализовываться свои организационно — управленческие механизмы осуществления социальной политики.
Другой аспект исследования заключается в изучении различных подходов к содержанию и структуре социальной политики. Анализ показал, что сегодня накопилось множество мнений по поводу содержаниям понятия и структуры
социальной политики. Различие в подходах к определению понятия ведут к различию в аспектах по её формированию и реализации.
Так, широко распространенный как за рубежом, так и в последние годы в нашей стране «Словарь социальной работы» Р. Баркера дает следующее развернутое определение: «Социальная политика - деятельность ш принципы общества, формирующие способ, при помощи которого оно вмешивается: и регулирует отношения между индивидами; группами, общинами, социальными учреждениями. Этш принципы и действия являются? результатом = обычаев? и ценностей I общества ив большой степени определяют распределение ресурсов • и уровень благосостояния его людей». [3, стр. 46]
Следует обратить внимание, что зарубежный: ученый исходит, в первую очередь, из индивидного начала в социальной политике; а кроме того, рассматривает ее как безусловную функцию общества, а не государства. Учитывая прочные традиции нашей? страны, не удивительно, что российские исследователи на первое место в социальной политике ставят государство, а общество (чаще всего в лице общественных организаций? и институтов) * - на» второе.
Отечественные исследователи сравнительно поздно» обратились к социальной политике как к специальному предмету научного рассмотрения. „ Характерно, что в* таком< авторитетном издании, как «Философский энциклопедический словарь», вместившем в себя множество понятий социальной философии и социологии, не имеется специальной статьи, посвященной этой категории.
Среди отечественных авторов выделим точку зрения П.Д. Павленка; по * мнению которого, социальная политика государства - это определенная ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей. [98; стр. 41]! Это определение относится к числу тех, которые трактуют рассматриваемое явление достаточно широко, вбирая в себя, вероятно, также и содержание других видов политики.
С точки зрения политико-правовой трактовки рассматривает это явление В.М. Капицин: «"Социальная политика" в широком смысле слова обозначает управляющее воздействие государства, основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, которая способствует вовлечению в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия - способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать тем самым общество, добиваясь поддержки им деятельности государства». [37, стр. 38]
Важным здесь является то, что автор подчеркивает управленческое содержание социальной политики государства. Вероятно, признание структурной сложности явления, рассмотрение его в широком и узком смысле также следует признать содержательным.
В одном из первых систематизированных справочников по теории и методике социальной работы содержится трактовка социальной политики как «причинно обусловленной, ситуативной, динамичной по форме и ориентации деятельности по практической организации социальной безопасности людей, стремящиеся реализовать свои потребности и интересы в обществе». [ 100, стр. 58]
Как видно, связь между социальной политикой и социальной безопасностью была достаточно рано осознана отечественной наукой. Она подчеркивается также в работе В. В: Колкова. [41, стр. 24]
В дальнейшем И.Г. Зайнышев конкретизировал изложенную в учебном пособии точку зрения и сформулировал следующее определение: «Социальная политика - это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения». [29, стр.74]
Уточняя свое «широкое» понимание, В.М; Капицын предлагает новый подход: социальная политика — это «совокупность разноуровневых властных управленческих воздействий, обеспечивающих солидарную поддержку жизнедеятельности групп населения, потенциально или реально подверженных
рискам (физическим, природным, профессиональным), в целях консолидации общества и стабильности политической власти на основе государственного правового регулирования». [37, стр. 29]
Трактовка стабильности политической власти как цели социальной политики представляется не вполне обоснованной. Разумеется, всякая политика связана с властью, а всякая; власть в рациональной; области ориентирована; на самосохранение, поддержание стабильности отношений власти и подчинения. Однако, как представляется, именно для социальной политики: подобные интересы не должны быть приоритетными. Вообще, именно в этой сфере проблемы целеполагания относятся к числу самых сложных. [124, стр.66]
К числу комплексных относится определение И;А. Григорьевой, которое гласит: «Социальная политика - это деятельность государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющих согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества». [22, стр. 61]
Это определение, на наш; взгляд, построено на предельно широкой трактовке социальной политики, включающей в себя практически всю жизнедеятельность общества и не оставляющей ничего за своими рамками: В таком:. подходе все другие разновидности; политики выглядят как составные части социальной.
Вероятно, такая точка зрения основана на? достаточно рациональном представлении о том, что целью деятельности общества является само общество. Люди производят и потребляют, реализуют внешнюю и внутреннюю политику, совершают научные и художественные открытия, причем целью всех этих видов деятельности является удовлетворение потребностей индивидов, поддержание и развитие жизнедеятельности общества.- Власть, экономика, развитие техники или внешние отношения являются теми средствами, которые призваны обеспечить функционирование общества. С точки зрения такого подхода представляется не вполне оправданным; представление о вторичности социальной политики по отношению к экономике.
С точки зрения И.М. Лаврененко: «Социальная политика — это деятельность по управлению социальной сферой общества, призванная обеспечить жизнь и воспроизводство новых поколений,. создать предпосылки для стабильности и развития общественной системы и достойной жизни людей». [49, стр. 54]
С одной стороны, социальная политика - это искусство соединения человеческих интересов, интересов индивидов и государства, различного уровня человеческих общностей, групп; в сфере социальных отношений. С другой - это система постоянно возобновляющихся взаимодействий государственной власти, негосударственных структур, самой личности по вопросам жизнеобеспечения и развития человека. [124, стр. 40]
Анализ представленных выше взглядов различных авторов на сущность социальной политики показывает, что в каждой из приведенных дефиниций отражена одна из сторон истины. Однако за их рамками остались некоторые проблемы, в частности, вопрос о субъекте социальной политики.
Простая констатация того, что государство является субъектом социальной политики, недостаточна. Государство выступает как совокупность или система разноуровневых элементов или органов, причем их цели в социальной политике могут не совпадать, а деятельность одного органа противоречить деятельности другого. Так, государственные ведомства социальной защиты должны по определению осуществлять, деятельность, направленную на обеспечение социального функционирования индивидов, семей и групп. Однако ведающие вопросами экономики элементы государственной структуры могут предпринимать действия, в теории направленные на повышение экономической активности и трудовой: мотивации: инициация банкротств неэффективных производств, перевод скрытой безработицы в явную, структурные перестройки в целых отраслях и \ обширных территориях, ведущие к закрытию, в том числе и градообразующих предприятий. Позитивные экономические результаты такой деятельности возможны, но не обязательны. В то же время негативные социальные последствия очевидны. При этом положительные социальные последствия
16 -
вовсе не предопределены: они могут наступить, если будут удачными экономические преобразования и если, кроме того, будут разработаны социальные программы,. направленные на преодоление социальных издержек экономического реформирования. Опыт ФРГ, где были разработаны масштабные и дорогостоящие проекты социального компенсирования населению трудностей при реформировании экономики бывшей РДР, показывает, что это достаточно трудный и противоречивый процесс, далеко не всегда приходящий к намеченной цели. [124, стр. 69]
Там же, где наблюдается противоречивость в проведении единой общегосударственной социальной политики, не проводятся или недостаточно последовательно проводятся мероприятия по компенсации; социальных издержек экономических трансформаций, результаты могут быть совершенно . негативными. Так, например, длительная работа по «оздоровлению экономической ситуации» в угольной области приводит к тотальной ликвидации источников занятости, росту безработицы, превращению целых регионов в зону экономического бедствия. Как представляется, экономическая эффективность такой деятельности также не достигнута.
Таким образом, можно констатировать, что государство -«сложносоставной» и противоречивый- субъект социальной политики, отдельные элементы или \ органы которого могут проводить различные виды социальных политик, не всегда согласованных друг с другом.
Систематизируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что социальная политика - это комплексное понятие, характеризующее с одной ь стороны, совокупность идеологических представлений общества и государства о целях социального развития, а с другой - их деятельность по достижению социальных результатов, отвечающих этим целям.
При рассмотрении содержания социальной политики- можно ориентироваться на широкий подход: к социальному относится? все, что не является; природным, что выработано в процессе человеческой социальной практики. Более узкой является точка зрения, которая разграничивает сферу производства и непроизводственную, наделяя эту последнюю статусом
социальной сферы. Исключение труда, производства как базисных процессов из сферы социальности в теоретическом плане совершенно недопустимо. [46, стр. 28] Однако такая точка зрения имеет свои* преимущества, в первую очередь, удобство дифференциации тех или иных областей действительности, которые могут анализироваться по отдельности в научных исследованиях, отражаться в государственной статистике и т. д.
Различие подходов к определению содержания социальной политики отражается в разнообразии показателей социальной статистики: они дают ту совокупность индикаторов социального развития общества, которая является целью социальной политики, представляя собой социальный механизм экономической системы.
Так, в США в статистику социальной сферы, отражаемую на общефедеральном уровне и на уровне штатов, входят: здравоохранение, социальное обеспечение, образование, занятость, доходы, жилищные условия, свободное время и развлечения, демографические характеристики населения. [88, стр. 73]
Принципиальная схема показателей социальной статистики ООН включает разделы: население; социальная структура общества; семья и быт; доходы и семейные сбережения; уровень жизни; здравоохранение; потребление продуктов питания; жилищные условия; образование и культура; условия труда и занятость; условия жизни сельского населения; социальное обеспечение; содержание и воспитание детей; инвалиды; престарелые и пенсионеры; моральная статистика; общественные фонды. [46, стр. 72]
Как видно, содержание этого понятия в разных случаях может быть достаточно различным.
В.В. Колков, на основе анализа деятельности современных социальных государств, утверждает, что структурообразующими элементами социальной политики являются социальное обеспечение, социальная помощь, социальная защита, социальная работа. [41, стр. 35]
В.М. Капицын к числу направлений социальной политики относит: 1) здравоохранение и обязательное медицинское страхование; 2) поддержку

Получить работу