Введение.
I Актуальность исследования обусловлена тем, что в результате
проводимого в последнее десятилетие в Российской Федерации
¦ реформирования общественных, политических и экономических
¦ институтов существенным образом изменились права, ответственность и полномочия центральных, региональных и местных органов власти, что
I породило потребность в использовании новых методов управления в
государственных федеральных и региональных системах. Приобрел
1 первостепенное значение и стал предметом острых дискуссий вопрос о
¦ месте государства в территориальном регулировании общественных процессов.
I Существовавшие ранее методы регулирования социально-
экономического развития территорий были жестко централизованы и I ориентированы преимущественно на реализацию административно-
¦ командного механизма взаимодействия центра с регионами. Переход от плановой экономики к рыночной вызвал снижение роли государства в
I сфере руководства процессами материально-технического снабжения и
производства продукции и услуг, а также распределении финансов и
I ресурсов. Аналогичным образом переход к новой модели федерализма и
¦ местного самоуправления означал существенное сокращение и качественное изменение функций государственного централизованного
I управления в целом.
В результате тотальное планирование сменилось практически I полным отсутствием какого-либо целенаправленного воздействия
¦ федеральных органов власти на экономическое развитие отдельных регионов. Построение выверенной и надежно реализуемой модели
I государственного регулирования территориального развития в
значительной степени осложнялось стремительностью перемен и
I неоднозначной реакцией со стороны общественных институтов. В то же
время оказалось, что региональные органы власти далеко не всегда в
3
I
I
I состоянии эффективно воздействовать на развитие ситуации, что
т повлекло за собой значительное ухудшение социально-экономического
положения отдельных субъектов федерации вплоть до развития I кризисов.
Таким образом, ослабление регулирующей роли государства и | отсутствие эффективных механизмов регулирования территориального
_ развития привело к усилению диспропорций в региональном развитии.
¦ Это значительно затрудняет проведение единой общероссийской I политики социально-экономических преобразований. Хотя
существование территориальных социально-экономических
| диспропорций во многом порождается объективными причинами, не
« подлежит сомнению необходимость их смягчения. Чрезмерные различия
¦ в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов I страны воспринимаются обществом как нарушение принципов
социальной справедливости и приводят к усилению центробежных тенденции и сепаратизма.
— В этой связи уточнение роли, задач, форм и методов реализации
¦ государственной региональной экономической и социальной политики I следует считать одним из наиболее актуальных направлений
деятельности федеральных и региональных органов власти, а также Щ научных исследований в сфере управления хозяйством. При этом
_ одинаково актуальными и практически значимыми представляются как
¦ исследования в области общей теории государственного регулирования
¦ территориальных процессов, так и проведение локальных исследований в данной области на уровне отдельных региональных систем.
щ Степень научной проработанности темы. К настоящему
— времени отечественными учеными проведено немало исследований,
¦ посвященных зарубежному опыту государственного влияния на
¦ экономическое развитие территорий, чаще называемому региональной экономической политикой, а также проблемам социально-
I
1
I экономического развития российских регионов. Проблемы
т совершенствования системы государственного регулирования
территориального развития нашли отражение, в частности, в работах I Р.Г.Абдулатипова, С.Ю.Глазьева, И.В.Горского, А.Г.Гранберга,
В.Н.Лексина, А.М.Лаврова, Ю.И.Любимцева, О.С.Пчелинцева, | А.И.Трейвиш, С.Н. Хурсевича, А.Н.Швецова, Б.М.Штульберга и др.
— Однако подавляющее большинство работ исходит из
¦ необходимости сокращения диспропорций в уровне экономического I развития российских регионов, т.е. предлагается в этом отношении
копировать опыт промышленно развитых стран, не отвечая по существу щ на базовые вопросы о целесообразности постановки подобной цели и
_ наиболее оптимальных способах ее достижения. Действительно, во
¦ многих странах рыночной экономики достаточно активно используются Щ механизмы воздействия центральных властей на экономическое
развитие отдельных территорий. Но прямое заимствование зарубежного Щ опыта, сформировавшегося в совершенно других условиях и в иных
_ временных границах, зачастую оказывается малорезультативным.
™ Немаловажную роль при этом сыграл тот факт, что разрыв в развитии
I регионов в Российской Федерации несравнимо больше, чем в странах
Западной Европы. Щ Что касается разработки теорий развития регионов и
— региональной политики, то данными вопросами занимаются, в основном,
¦ зарубежные исследователи, однако по вполне понятным причинам они
¦ не уделяют внимания вопросам практического применения данных теорий в условиях российской экономической системы.
Щ Таким образом, на сегодняшний день весьма актуальной
^ становится задача анализа и обобщения теоретических основ и
¦ разработки практических рекомендаций по совершенствованию
¦ экономических механизмов управления процессом регионального развития.
I I
Щ Основная цель исследования состоит в формировании научно
— обоснованных представлений о сущности и формах управления
™ развитием региона и в разработке методологии реализации мероприятий
¦ региональной политики на уровне субъекта Федерации. Достижение этой цели связывается с постановкой и решением следующих задач
Щ аналитического и методического характера:
_ - проанализировать существующие теории государственного
¦ управления территориальным развитием, которые помогут найти ответы
¦ на вопросы о целесообразности, целях, инструментах государственного регулирования экономического развития регионов;
¦ - обобщить мировой опыт проведения региональной и экономической политики;
¦ - проанализировать сформировавшуюся в Российской
¦ Федерации структуру управления территориальным развитием с учетом всех ее сущностных элементов;
¦ - показать роль субъекта Федерации как связующего звена при доведении поставленных федеральным центром задач до практической
¦ реализации на муниципальном уровне;
¦ - показать возможности использования новых подходов к реализации государственной политики территориального развития;
I - подготовить научно-обоснованные предложения по
осуществлению мероприятий региональной политики на уровне
¦ субъекта Федерации.
¦ Предмет и объект исследования. Объектом настоящего исследования является система регионов и межрегиональных
¦ взаимоотношений. Предметом исследования выступает механизм государственного управления региональным экономическим развитием.
¦ Теоретической и методологической базой исследования служат
¦ теоретические труды ученых-регионалистов о роли и конкретных формах государственного регулирования экономики. Здесь следует
I I
т
I отметить работы У.Айзарда, Э.Гувера, С.Р.Деннисона, А.Леша,
¦ Х.Ричардсона, И.Г.Тюнена, Дж.Фридмана. Оценка динамики развития российских регионов и воздействия на это развитие федеральной
I экономической политики основывается на трудах известных российских
ученых, среди которых следует выделить А.Г.Грандберга,
I Н.В.Зубаревич, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, С.Н.Леонова,
¦ Л.В.Смирнягина, А.И.Трейвиш, А.Н.Швецова.
При подготовке исследования использовались статистические
I данные Государственного комитета РФ по статистике, Министерства
Финансов РФ, Министерства Финансов Московской области, а также
| федеральные и региональные нормативные акты, затрагивающие
щ рассматриваемую проблему.
Научная новизна. В ходе анализа различных направлений
I государственной поддержки территориального развития и ее текущего
состояния, а также разработки научно-обоснованных рекомендаций по
| совершенствованию механизмов регулирования экономической системой
щ на региональном уровне получены следующие результаты:
- показаны недостатки существующей модели региональной
I политики. Отмечается отсутствие четкой нормативно-законодательной
базы регламентирующей предметы ведения и определяющей расходные
| полномочия и доходные источники различных уровней власти;
— ограниченный характер форм финансового выравнивания диспропорций в социально-экономическом развитии субъектов Федерации; отсутствие
I обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов;
отсутствие стимулов к укреплению субъектами Федерации собственной
| налоговой базы; отсутствие объективных и прозрачных механизмов
— получения трансфертов.
¦ - предложена научно-обоснованная модель управления, в полной I мере учитывающая многоуровенную систему государственного
устройства, при которой управление региональным развитием должно
1
¦ быть в значительной степени деятельностью самих региональных властей;
¦ стержнем этой деятельности должно являться институциональное обеспечение устойчивого развития с использованием конкретных
I преимуществ данного региона. Роль федерального центра при этом
заключается в создании таких условий, которые способствуют
| эффективному развитию региональной инициативы в области
щ институционального строительства, а также в эффективном
использовании финансовых трансфертов для сглаживания наиболее
I острых диспропорций регионального развития;
- сформулированы и содержательно раскрыты принципы | результативной государственной поддержки регионального развития . (легитимность, временный характер и установление сроков оказания
¦ поддержки, обоснованность оказания помощи с учетом всей совокупности I видов государственной поддержки региона и расположенных на его
территории отраслей и отдельных предприятий, наличие механизмов I ответственности и контроля);
_ - обоснованы конкретные предложения по повышению
¦ эффективности управления региональной инвестиционно-I производственной деятельностью. Разработана усовершенствованная
процедура распределения средств Фонда регионального развития для | финансирования инвестиционной деятельности на основе нормативов
щ потребности в объектах инфраструктуры, позволяющая адекватно оценить
¦ объем и порядок инвестиционной деятельности по развитию социальной I инфраструктуры каждого региона;
- предложена принципиально новая, основанная на изменении | порядка расщепления НДС, методика формирования налоговых _ поступлений в бюджеты различных уровней, имеющая целью
¦ максимально заинтересовать регионы в развитии собственной налоговой
¦ базы и уменьшить величину встречных финансовых потоков между бюджетами разных уровней.
I
1
8
т
I на основе комплексного анализа состояния и перспектив развития
¦ субъекта Федерации (на примере Московской области) подробно раскрыто содержание управления территориальным развитием в
¦ региональных подсистемах национальной экономики. Показано, что обеспечение максимально возможной эффективности развития региона
I возможно лишь при максимальном взаимодействии муниципальных,
¦ региональных и федеральных властей в целях оптимального использования потенциала каждого уровня структурной организации
¦ общества с учетом долговременных последствий экономического, социального и экологического характера. Основными инструментами
| управления территориальным развитием выступают инвестиционная и
щ бюджетная политика. Результатом эффективного управления
территориальным развитием является, с одной стороны, смягчение I социальной и экологической напряженности, а с другой - увеличение
вклада каждого региона в прирост национального дохода. Таким | образом, общий интерес всех субъектов хозяйственной деятельности
щ состоит в том, чтобы, во-первых, местные органы с помощью
федерального центра и региональных властей определили наиболее I эффективные направления использования своего природного,
интеллектуального, производственного и историко-культурного | потенциала; во-вторых, федеральный центр при посредничестве
щ региональных властей и по согласованию с местами проводил кредитно-
налоговую и бюджетную политику, обеспечивающую наиболее I целесообразные соотношения в распределении инвестиций между
субъектами Федерации.
| Практическая значимость и апробация исследования.
- Основные теоретические и практические выводы и положения,
разработанные в работе и составляющие ее новизну, рекомендованы к I применению Министерством экономического развития и торговли
Российской Федерации и частично используются в процессе
I
I
¦ дальнейшего совершенствования и реформирования государственной
¦ региональной политики на уровне субъектов Федерации; в разработке программ социально-экономического развития и планов
¦ реформирования экономики и финансов субъектов Федерации, в том числе Московской области; в прикладных исследованиях, проводимых
I финансово-экономическими органами при выработке приоритетных
¦ направлений бюджетно-налоговой политики в отношении субъектов Федерации.
¦ Отдельные предложения и результаты исследования были использованы при составлении рекомендаций по совершенствованию
| межбюджетных отношений и методик формирования и распределения
т средств целевых программ развития регионов.
Публикации. По теме диссертации автором опубликованы две
¦ статьи в журналах и научных изданиях общим объемом 1,7 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, | заключения, списка литературы. Логика изложения соответствует
щ поставленной цели и конкретизирующим ее задачам.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, I сформулированы цель и основные задачи работы, объект, предмет,
научная новизна и практическая значимость диссертационного | исследования.
щ В первой главе «Теоретические и методологические основы
государственного управления региональным развитием» рассмотрены I сущность и назначение государственного управления территориальным
развитием, порядок разработки и реализации государственной | региональной политики, проведен анализ основных инструментов
— регулирования регионального развития. Особое внимание уделено
и анализу управления экономическим развитием регионов в зарубежных
I странах и рассмотрению основных факторов межрегиональной
дифференциации в Российской Федерации.
I
10
I
1
щ Вторая глава «Основные направления региональной
экономической политики государства в Российской Федерации»
¦ посвящена подробному анализу сложившейся в Российской Федерации
¦ системы межбюджетных отношений. Рассмотрены нормативно-правовая база и основные механизмы бюджетного регулирования. Приводится
I обоснование причин использования данной модели управления
региональным развитием в качестве основного инструмента
И региональной политики, проводимой федеральным центром, заостряется
¦ внимание на все возрастающей роли региональных властей в доведении до органов местного самоуправления инициатив федерального центра.
I В третьей главе «Совершенствование системы государственного
управления региональным экономическим развитием» формулируются
I основные направления совершенствования системы государственного
¦ регулирования финансовой интеграцией регионов и выравнивания регионального развития. На примере Московской области, рассматриваемой в качестве подсистемы национальной экономики, проведен подробный анализ управления территориальным развитием.
¦ Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию
¦ существующей модели финансовых взаимоотношений и координации действий различных уровней власти в регионах.
I В заключении диссертации изложены основные выводы и
предложения по результатам проведенного исследования, также
I сформулированы отдельные направления совершенствования
¦ существующих механизмов регулирования регионального экономического развития.
I I I I
11
1
I
I
I ГЛАВА I. Теоретические и методологические основы
т государственного управления развитием территории.
I 1.1. Роль и место регионального управления в системе
государственного регулирования экономики.
I
щ Функционирование и развитие региональных экономических
* систем не может осуществляться лишь на основе рыночного
I саморегулирования. Мировой опыт весьма красноречиво
свидетельствует о том, что политика государственного невмешательства Щ в развитие регионов неизбежно ведет к нарастанию экономических,
_ социальных, экологических, политических противоречий, способных
™ разрушить целостность национальной экономики и общества. Поэтому
¦ управление территориальным развитием является одной из неотъемлемых функций государства во многих странах мира.
I Под государственным регулированием территориального развития
и понимается комплекс мер, цель которых - избирательное воздействие на
¦ социально-экономическое, политическое, экологическое развитие
¦ отдельных территорий. Соответственно, под регулированием экономического развития регионов, или, иначе говоря, под региональной экономической политикой подразумевается целенаправленное воздействие государства на экономическое развитие тех или иных
¦ территорий [81].
¦ Важнейшими целями управления экономическим развитием регионов являются достижение экономической эффективности и
I социальной справедливости в территориальном развитии государства.
Реализация мер по достижению этих целей в конечном итоге
¦ способствует сохранению экономической и территориальной
I I
12
I
целостности государства - глобальной цели социально-экономической I политики.
Принцип социальной справедливости в региональном аспекте Щ состоит в том, что граждане должны иметь равные возможности
_ получения работы, доходов и общественных благ вне зависимости от
' места проживания. Реализация этого принципа, или, иначе говоря,
I принципа территориальной справедливости, требует перераспределения
финансовых ресурсов от более благополучных регионов к менее Щ благополучным. Поддержка развития отдельных регионов призвана
_ обеспечить декларированные права и свободы вне зависимости от места
• жительства гражданина и не допустить неоправданно высокой
¦ дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, которая могла бы стать источником внутригосударственных
I конфликтов и угрожала бы целостности государства.
С точки зрения экономической эффективности основная задача
¦ управления регионами - сделать их рентабельными, приносящими
¦ прибыль от собираемых на их территории налогов и от использования региональной собственности [20]. Улучшение дел в регионе ведет к
I увеличению поступающих в его бюджет средств, а затем - и к
увеличению средств, поступающих в государственный (федеральный)
¦ бюджет. В то же время, так как регион получает от центра средства на
¦ свое экономическое и социальное развитие, то как отдельное звено национальной экономической системы он заинтересован в увеличении
I государственного (федерального) бюджета. Следовательно, повышение
эффективности хозяйства в одном отдельно взятом регионе способствует
I повышению уровня жизни не только в этом регионе (хотя в первую
¦ очередь и наибольшими темпами именно в нем), но и во всем национальном хозяйстве, то есть во всех остальных регионах. Таким
¦ образом, обеспечивается заинтересованность каждого региона в успешном развитии национальной экономики в целом и обратная
13
1
I
¦ заинтересованность всех (каждого в отдельности) регионов, а значит и I национальной экономики в росте как ее эффективности, так и
эффективности развития каждого региона.
щ Регулирование экономического развития регионов направлено на
_ решение таких актуальных задач, как выравнивание экономического
' развития, справедливое распределение доходов, улучшение социальных
¦ условий и качества жизни между регионами, и способствует сохранению экономической и территориальной целостности государства.
Щ Отдельные мероприятия по государственному регулированию
экономического развития территорий проводились в разных странах еще
И в XIX - начале XX вв. Однако эти мероприятия, как правило, носили
¦ эпизодический характер и преследовали ограниченный круг целей, основной из которых являлось укрепление оборонного потенциала
¦ государства в период назревания крупных войн за передел мира. Эта цель достигалась за счет правительственной поддержки строительства
¦ транспортной инфраструктуры, например, сети железных дорог,
¦ судоходных каналов, и промышленных предприятий, главным образом, военного машиностроения.
I Целенаправленное регулирование территориального развития
началось лишь в период между Первой и Второй мировыми войнами,
¦ что в немалой степени было связано с насущной необходимостью
¦ проведения специальных мероприятий в регионах, в наибольшей степени пострадавших в результате мирового экономического кризиса
I 1929-1932 гг. К числу наиболее известных проектов 20-30-х годов
прошлого века относится программа развития региона долины реки
¦ Теннесси в США. В этот же период времени, в 1934 г., в
¦ Великобритании был принят первый специальный закон, регулирующий развитие территорий [11].
¦ Однако подлинный размах регулирование территориального развития получило уже в послевоенный период. Причем уместно
14
I
I
* говорить о том, что первоначальные мероприятия государственного
¦ регулирования территориального развития стали ответом на острые социально-политические проблемы и лишь по прошествии
Щ определенного времени в различных странах стали пересматривать
_ стратегии региональной политики в целях достижения её большей
^ экономической эффективности.
¦ Необходимость решения конкретных задач, ставившихся в рамках государственного регулирования территориального развития, послужила
I импульсом к разработке теорий государственного регулирования
экономического развития регионов. Исторически сложилось, что
¦ разработкой теорий государственного регулирования экономического
¦ развития регионов занимались как ученые-экономисты, так и экономикогеографы. Это связано с тем, что региональные
I экономические системы являются объектом изучения и региональной
экономики и экономической географии, и провести четкое
Ш разграничение между этими науками довольно сложно. Следует также
¦ отметить, что до недавнего времени в экономической науке имелось достаточно сильное «антирегиональное направление», сторонники
I которого утверждали, что региональные исследования выходят за рамки
экономической науки и относятся скорее к географии и социологии.
I Только в недавнее время сформировалось убеждение, что
¦ пространственные аспекты экономического и социального развития заслуживают более детального изучения.
¦ Наибольший интерес в рамках данной работы представляют региональные концепции развития, являющиеся в настоящее время
I самым динамичным элементом теоретических исследований
¦ экономистов. Цель региональных теорий развития - разработать комплексный механизм решения проблем регионального развития,
¦ включающий, в частности, выравнивание уровней развития отдельных регионов, создание эффективных производственных комплексов,
I
15
I
I
¦ рациональное размещение производства и населения, эффективное
¦ использование внутренних ресурсов региона.
Теории государственного регулирования составляют особую часть Щ в региональных теориях. Их развитие в зарубежной науке было тесно
_ связано с практической деятельностью государства. В СССР
¦ потребности осуществления государственного планирования и
¦ управления также сделали актуальными региональные исследования, которые осуществлялись, в основном, в рамках советской районной
I школы экономической географии Н.Н.Баранского - Н.Н.Колосовского -
И.А.Витвера.
¦ Первыми авторами теоретических работ по государственному
¦ регулированию экономического развития регионов считаются С.Р.Деннисон и А.Лёш. Ими заложены два принципиально различных
¦ подхода к регулированию территориального развития. С.Р.Деннисон выступал за проведение интенсивного регионального регулирования,
Ш прежде всего в части государственного воздействия на развитие
¦ наиболее проблемных регионов. А.Лёш поддерживал ограниченное вмешательство государства, которое должно сводится к смягчению
¦ воздействия стихийных рыночных сил и незначительному корректированию развития территорий посредством стимулирования
¦ миграции рабочей силы и инвестиций. Данная модель государственного
¦ регулирования регионального развития получила название адаптационной. Помимо указанных подходов следует отметить также
I точку зрения сторонников неоклассических теорий, которые в принципе
отрицали необходимость государственного вмешательства в I экономическое развитие регионов.
¦ На наш взгляд, в условиях современной России наиболее приемлемой для использования является адаптационная модель. Так,
¦ основным, и немаловажным, недостатком подхода государственного невмешательства в региональное развитие является недоиспользование
16
I
I
™ потенциала развития страны из-за недоиспользования потенциала
I развития отдельных регионов [195]. В условиях, когда подавляющую
часть доходов государственного бюджета формируют сырьевые отрасли, щ а значительная часть запасов полезных ископаемых, как известно,
_ находится в малоосвоенных районах, требуются государственные
¦ вложения в развитие инфраструктуры данных территорий. Чем более
¦ осознанно будет осуществляться расходование выделенных на эти цели средств, тем большим будет полученный для национальной экономики
I эффект. Кроме того, полностью отказаться от проведения региональной
политики в нашей стране вряд ли представляется возможным и по
¦ следующей причине. По административно-территориальному признаку
¦ Российская Федерация делится на 89 субъектов. Мировой опыт показывает, что в переходный период такое значительное число в
¦ большой мере самостоятельных единиц требует повышенных усилий по координации деятельности соответствующих администраций в целях
¦ устранения неизбежной дифференциации социально-экономического
¦ развития на подчиненных им территориях [181].
Подходы, предусматривающие активное воздействие на
I региональное развитие, не могут применяться по той причине, что они
требуют затрат таких объемов средств, которыми российский бюджет на
¦ сегодняшний момент не располагает.
¦ Суть же адаптационной модели заключается в том, что задачей государственного регулирования является ускорение естественно
¦ протекающих процессов без смены их направления. Иначе говоря, стимулирование экономического роста эффективно лишь тогда, когда
¦ оно соответствует общим тенденциям развития размещения
¦ промышленных предприятий, определяемым интересами частных компаний. Это происходит тогда, когда в слабоиндустриальных районах
I имеются или возникают предпосылки для развития промышленности,
которые лишь усиливаются соответствующей целенаправленной
17
I |
