ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Проведение в Российской Федерации радикальных экономических реформ, основанных на рыночных отношениях, потребовало выработки новой налоговой политики, являющейся одним из инструментов государственного воздействия на экономические процессы. Осуществление программы реформ направлено на децентрализацию решений по социально-экономическим вопросам, повышение роли и значения налоговой системы России, в которой концентрируются практически все проблемы территориального воспроизводства, требующие их адекватного разрешения посредством разработки и реализации принципиально новой региональной налоговой политики.
Мировой опыт свидетельствует, что функционирование и развитие региональных экономических систем не может осуществляться только на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводит к разного рода противоречиям, способным разрушить целостность национальной экономики и общества. Поэтому активная региональная налоговая политика, направленная на регулирование территориальных воспроизводственных процессов, является непременной задачей любого государства. В системе государственного регулирования регионального развития ключевое место принадлежит региональной налоговой политике, проводимой как федеральными, так и субфедеральными органами власти и управления. Особенности Российской Федерации (масштабы, региональное многообразие, состояние экономики и финансов и др.) требуют более активной, по сравнению с типичной мировой практикой, деятельности государства по устранению диспропорций в социально-экономическом развитии территории, решению сложных региональных проблем, созданию условий для устойчивого развития всех регионов страны.
4
Без ведения научнообоснованной налоговой политики на местах, государственное регулирование во всех сферах жизни регионов: экономической, социальной, политической - лишено перспективы. Недостаток научных разработок проблем региональной налоговой политики в условиях поиска новых подходов к их решению актуализирует постановку проблемы проведенного исследования.
Степень разработанности проблемы. От того, насколько обоснована с научных позиций региональная налоговая политика, зависит социально-экономическое развитие региона. Однако, следует отметить, что при достаточно широком изучении проблем формирования современной налоговой системы России исследования, посвященные вопросам теории и практики региональной налоговой политики, остаются на неудовлетворительном уровне.
Направления исследования указанных проблем во многом определяются фундаментальными трудами таких авторов, как А. Смит, Д. Рикардо, А. Вагнер, В. Петти, А. Пигу, Н. Тургенев, Д. Кейнс, Р. Масгрейв И. Озеров, Г. Рабинович, К. Pay, П. Самуэльсон, Э. Селигман, А. Соколов, А. А. Тривус, В. Твердохлебов, В.Федосов, И. Янжул и др. Проблемы налогового регулирования, формирования бюджетных доходов и межбюджетных отношений находят отражение в трудах российских ученых и экономистов: С. Барулина, А. Брызгалина, А. Гранберга, И. Горского, А. Игудина, И. И.Караваевой, В. Кашина, Г. Кипермана, А. Козырина, В.Лексина, Л. Окуневой, Л.Павловой, В. Панскова, А. Паскачова, С. Пепеляева, В. Пушкаревой, В. Родионовой, М. Романовского, И. Русаковой, Б. Сабанти, А. Сигиневича, Д. Черника, С. Шаталова, А.Швецова, Т. Юткиной и др.
Свой вклад в решение данных проблем также внесли дагестанские авторы Р. Г. Сомоев, Н.М.Апаев, А. А.Абдулгалимов, X. М. Мусаева, Ф. И. Ниналалова и многие др.
5
Современная специфика регионального развития России обуславливает особую важность переосмысления положений налоговой политики, прежде всего тех вопросов, которые связаны с пониманием роли налогов в жизнедеятельности общественной системы в целом, выявлением возможностей их использования для решения насущных воспроизводственных проблем территории, разработкой методических подходов к организации процесса налогового регулирования социально-экономической сферы региона.
Цель исследования состоит в разработке теоретических и методических основ региональной налоговой политики как фактора регулирования территориального экономического развития.
Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач:
- исследование теоретических аспектов роли налогов в регулировании экономики;
- разработка принципиальных положений региональной налоговой политики на современном этапе;
- раскрытие сущности налогового федерализма и поиск направлений повышения налогового потенциала региона;
-изучение зарубежной практики реализации региональной налоговой политики;
- определение приоритетных направлений реализации региональной налоговой политики и налогового регулирования экономики региона.
Объектом исследования является налоговая система России и региональная налоговая политика, являющиеся действенным инструментом регулирования региональных экономических отношений, ориентированных на стабилизацию и развитие воспроизводственного потенциала региона.
Предметом исследования выступили теоретические и методические проблемы функционирования российской модели налогового федерализма и реализации региональной налоговой политики.
6
Методологическую основу диссертации составили диалектический способ познания, принципы исторического, логического, системного и сравнительного анализа, приемы индуктивного и дедуктивного методов изучения.
Теоретической базой работы являются труды отечественных и зарубежных экономистов в исследуемой области; законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Дагестан по экономике, налогам, федеративному устройству РФ и региональной политике; материалы периодических изданий, экспертно-аналитических центров, институтов, комитетов и комиссий при представительных и исполнительных органах власти различных уровней по налогам и экономическим вопросам.
В качестве информационной базы исследования использованы данные Госкомстата Российской Федерации и Республики Дагестан, Министерства экономики Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам; Министерства экономики и Министерства финансов Республики Дагестан, Управления МНС Российской Федерации по Республике Дагестан, факты, опубликованные в научной литературе и периодической печати, директивные и нормативно-правовые документы.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
- авторская трактовка сущности региональной налоговой политики, ее целей, задач и приоритетных направлений реализации в условиях построения федеративного государства;
- методические подходы к распределению налогов между бюджетами разных уровней в условиях реализации принципов налогового федерализма;
- комплекс научно-практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности налогового регулирования экономики регионов.
- усовершенствованная методика распределения налоговых поступлений между муниципальными бюджетами;
7
- введенное автором в научный оборот понятие «региональной налоговой безопасности»;
- методика расчета «коэффициента налоговой безопасности региона»;
- предложения по совершенствованию содержания и структуры Налогового паспорта региона.
Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке теоретических и методических основ региональной налоговой политики, как фактора регулирования развития экономики регионов.
Основные научные результаты, определяющие новизну исследования, заключаются в следующем:
- раскрыта сущность региональной налоговой политики, под которой понимается совокупность налоговых мероприятий, проводимых федеральными и субфедеральными органами власти, органами местного самоуправления в сфере регулирования территориального воспроизводственного процесса и формирования устойчивого налогового потенциала региона, определены её цели, задачи, принципы и приоритетные направления;
предложена авторская интерпретация понятия «налоговый федерализм», который представляет собой не только разграничение и распределение налоговых доходов между бюджетами, но и распределение полномочий в сфере налогообложения между органами власти и управление разных уровней, сформулированы его принципы и методы распределения налогов между уровнями бюджетной системы с учетом региональной специфики;
- разработан комплекс научно-практических рекомендаций правового, методологического и организационного характера, направленный на повышение эффективности налогового регулирования экономики Республики Дагестан;
обоснована необходимость введения и дана трактовка сущности введенного в научный оборот понятия «региональная налоговая
8
безопасность», определена формула расчета коэффициента налоговой безопасности региона;
обоснована необходимость и внесены предложения по совершенствованию Налогового паспорта региона, повышению налогового потенциала РД.
Теоретическая значимость работы состоит в развитии нового научного направления теории налогов - региональной налоговой политики; в обогащении финансовой науки и регионоведения изучением вопросов использования налогов в регулировании территориального воспроизводства; в уточнении экономического содержания налогового федерализма.
Практическая значимость диссертации заключается в разработке конкретных предложений по совершенствованию российской модели налогового федерализма, усилению роли налогов в регулировании экономики территорий, укреплению налогового потенциала регионов.
Рекомендации автора могут быть использованы федеральными и региональными органами власти при разработке законодательных актов, концепций и программ, определяющих направления реформирования налоговой системы РФ, основ региональной налоговой политики и налогового регулирования развития экономики территорий.
Апробация работы. Основные теоретические положения и результаты исследования докладывались на Международных научно-практических конференциях «Прогнозирование кредитного портфеля коммерческих банков, финансовых и страховых компаний» (г. Махачкала, июнь 1997), «Тенденции развития региональной экономики на рубеже веков» (г. Махачкала, апрель 2001 г.), а также на ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов ДГУ (1998 - 2002 гг.).
Материалы диссертации используются в учебном процессе на кафедре налогов и налогообложения Дагестанского Государственного Университета. Отдельные предложения диссертанта по распределению налоговых
9
поступлений между бюджетами органов местного самоуправления приняты к использованию Министерством финансов Республики Дагестан.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликованы 12 работ общим объемом 2,5 п. л.
10
ГЛАВА 1. НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ИНСТРУМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
1.1. Теоретические, аспекты налогового регулирования экономики
История становления и развития государства свидетельствует, что оно во все времена выполняло важнейшую роль в хозяйственной жизни общества, оказывало определенное влияние на эволюцию социальной и экономической систем. Значение государственного регулирования национальной экономики особенно возрастает на переломных этапах развития общества. В период кризисов государство берет под контроль экономические процессы и на основе стратегического планирования и прогнозирования, использования различных методов регулирования преодолевает кризисные явления в экономике.
Функционирование и развитие региональной экономической системы Российской Федерации происходит в условиях глубокого кризиса отечественной модели территориального воспроизводства. Политика государственного невмешательства в экономику регионов в начале 90-х годов привела к нарастанию разного рода противоречий, которые способствовали разрушению целостной системы национальной экономики и общества. Существенные дисбалансы, имеющиеся в уровне социально-экономического развития субъектов Федерации, сохранение тенденции спада и снижения эффективности производства, неконкурентоспособности большей части выпускаемой в регионах продукции, резкое падение инвестиций в реальный сектор экономики, сохраняющаяся опасность мощных инфляционных процессов, беспрецедентно для мирного времени сокращение потребления и обнищание основной массы населения в большинстве регионах страны, опасная степень поляризации территорий по уровню развития финансового (бюджетного, налогового) и кредитного
11
потенциала - все это обуславливает настоятельную необходимость пересмотра методов осуществления реформ и совершенствования организационно-экономических форм управления региональной экономикой.
Специфическая черта экономической политики государства переходного периода проявляется в создании регулирующего механизма. Он должен учитывать общие закономерности функционирования механизмов регулирования в других странах и соответствовать современным особенностям развития Российской Федерации и ее регионов. Такой механизм, как нам кажется, должен сориентировать экономическую политику на повышение эффективности воспроизводственного процесса, структурную перестройку экономики, формирование территориальных структур регулирования экономики. Основными элементами государственного регулирования экономики являются правовое регулирование, административное воздействие, организационно экономическое регулирование, развитие рыночной инфраструктуры, ценовая политика, политика льготного финансирования и кредитования, бюджетное и налоговое регулирование и др. (см. Приложение 1).
Создание механизма государственного регулирования переходной экономики, объединяющего в единую систему цели, формы и методы регулирования, будет способствовать эффективной реализации задач экономической политики. Каждый из элементов такого механизма выступает как сложная подсистема.
Налоговое регулирование экономики включает в себя разработку и реализацию налогового законодательства, создание структуры государственных налоговых органов, усиление стимулирующей роли налогов, совершенствование системы налогообложения и собираемости налогов, оптимизацию налогового бремени, развитие налогового федерализма и др.
12
Налоговое регулирование экономики - чрезвычайно тонкий инструмент ! государственного управления. Его основные элементы в условиях развития
рыночной экономики зарубежных государств складывались столетиями, о
I
| чем свидетельствуют классические труды основоположников политической
i экономии (А.Смита, Д.Рикардо, В.Петти и др.) и представителей более
^ поздних школ экономической мысли (Дж.М.Кейнса, П.Самуэльсона,
Э.Линдаля, А.Пигу, А.Вагнера и др). Рассмотрим вкратце основные идеи,
i высказанные ими по поводу регулирующей функции налогов.
Основатель финансовой науки А.Смит в работе "Исследование о
I природе и причинах богатства народов" (1776) выделил следующие виды
доходов: поступления от капиталов предприятий, имущества государства и налоги. Он считал, что почти весь государственный доход, полученный за счет налогов, расходуется непроизводительно, неэффективно, что приводит к ограничению накопления капитала, роста национального дохода и развития производительных сил. [143; С. 343] Поэтому А.Смит негативно » относился к налогам, за счет которых изымается часть народных ресурсов,
используемых им на создание производительного труда. Он дал оценку различным видам налогов с точки зрения развития экономики и накопления капитала. Косвенные налоги, которые взимаются через цену товара, не
i
только повышают цены и издержки производства, но и приводят к сокращению объема продаж и потребления. Налог на зарплату снижает ; покупательную способность трудящихся, спрос на рынке товаров и услуг,
следовательно, и предложение, что в конечном итоге негативно отражается на состоянии экономики и финансов страны. Разработанные А.Смитом идеи и принципы налогообложения оказали значительное влияние в европейских государствах при проведении ими налоговой и экономической политики в жизнь.
Ученик и последователь А.Смита Д.Рикардо в целом придерживался взглядов своего учителя. Его отношение к налогам характеризуют следующие слова: "Нет налогов, которые не тормозили бы накопление,
13
поскольку нет ни одного налога, который не мешал бы производству. Налоги имеют тот же эффект, что и неплодородная почва, плохой климат, отсутствие ловкости или активности, плохое распределение рабочих мест, утрата станков". [Цит. по: 125, С. 62].
Д.Рикардо отмечал, что все налоги оказывают влияние или на капитал, или на доход, так как они являются в конечном итоге источником уплаты налогов. Налогообложение капитала приводит к уменьшению фонда, способствующего развитию производительного труда, а при взимании налогов с доходов происходит сокращение накопления капитала и потребления налогоплательщиков. Косвенные налоги на предмет первой необходимости через рост цен приводят к снижению жизненного уровня населения, производительности труда, следовательно, и снижению ВВП и налоговых поступлений в бюджет. Любые налоги на товары и доходы рабочих, которые приводят к удорожанию товаров и снижению реальных доходов, по мнению Д.Рикардо, влекут за собой увеличение заработной платы, так как необходимость повышения производительности труда, спроса и предложения сохраняются, кроме того, выступления рабочих вынуждают капиталистов идти на увеличение зарплаты. А это в свою очередь приводит к снижению прибыли, удорожанию рабочей силы и росту безработицы.
На основе данного анализа он сделал вывод о том, что налоги являются «великим злом», что с их ростом понижается потребление народа, его спрос, а это приводит к спаду производства и инвестиционной активности. Поэтому государство должно способствовать накоплению капитала, расширению инвестиционной деятельности за счет снижения уровня налогообложения. Д.Рикардо видел необходимость существования налогов в функционировании государства, возможность их использования в регулировании спроса и предложения, уровня жизни населения, в стимулировании накоплений капитала и инвестиций, выступал за недопущение чрезмерно высоких налогов, которые могли бы стать «великим злом» для предприятий и граждан-налогоплательщиков.
14
Наиболее яркой отечественной работой в области теории налогов является труд Н.И. Тургенева «Опыт теории налогов» (1812), имевший громадное значение в то время и не потерявший актуальности и сегодня. Считается, что эта работа заложила начало русской науки о финансах. В ней автор раскрыл сущность и происхождение налогов, обосновал их значение для развития государственного хозяйства и всей экономики страны. Он развивал и пропагандировал в России принципы налогообложения А.Смита, выступал за умеренное и равномерное налогообложение в удобное для налогоплательщиков время. «Дело не только в том, чтобы правительство получало сколь возможно более доходы, но и в том, чтобы доход сей был сколь возможно менее обременителен для народа... Налоги должны быть распределяемы между всеми гражданами в одинаковой соразмерности, пожертвования каждого на общую пользу должны соответствовать его доходу... Количество налога, время и образ платежа должны быть определены, известны плательщику и не зависимы от власти собирателей» - писал Н.И.Тургенев [154; С. 18,22].
Автор в своей работе обратил и на следующий важный момент налогообложения, который является очень актуальным в сегодняшней России. Он пишет: "Когда чрезмерная величина податей возбуждает желание избежать платежа" налога, то требуются дополнительные расходы на взимание налогов. Чтобы доходы от налогов могли как можно больше перекрывать расходы по взиманию, система налогообложения должна быть построена так, чтобы налог не вредил "промышленности народной, не отвращая людей от ремесел для них выгодных, и принуждая их обращаться к другим, для них невыгодным". [154; С27]
Н.И. Тургенев выступал за снижение налогового бремени для предприятий и граждан, установление умеренных ставок налогов, освобождение от налогов предметов первой необходимости, так как их потребителями являются в основном низшие слои населения. Он требовал заранее изучать возможные последствия от введения тех или иных налогов,
15
изменения их элементов и порядка взимания, призывал крайне осторожно проводить налоговую политику.
Заслугой немецкого экономиста А.Вагнера является то, что он впервые четко обозначил и выдвинул теорию, согласно которой налоговая политика должна преследовать не только фискальную, но и социально - политическую цель: "... эта последняя состоит в том, чтобы путем регулирования внести изменения в процесс распределения национального дохода и имущества, который происходит в условиях свободного обмена. Я расширяю теперь цель и нахожу, что путем налогов можно оказать влияние также и на характер употребления отдельными хозяйствами своего дохода и имущества". [Цит.по: 143; С.23]. Он считал, что налоги способны сгладить неравномерность распределения национального богатства страны.
Вопрос о регулирующей функции налогов затрагивает более важный, глобальный вопрос - насколько государство должно вмешиваться в хозяйственную жизнь, в ее регулирование. Частичным ответом на поставленный вопрос служит следующее. Социально - политическая теория налогов А.Вагнера сложилась в период расцвета германской экономики (конец 19 века), когда не было никакой необходимости государственного вмешательства в ее развитие. Но в это время резко обострились социальные противоречия в немецком обществе. Поэтому многие экономисты и политики стали высказываться за идею о вмешательстве государства в народное хозяйство не только в интересах производства, но и в интересах распределения. Налоги стали рассматривать как важный инструмент более равномерного распределения результатов производства между его участниками. Соответственно социально - политическая цель налогов у А.Вагнера ограничивалась рамками регулирования процессов распределения и потребления.
Следовательно, при определении уровня государственного воздействия на экономику следует исходить в первую очередь из необходимости эффективной реализации государством экономической функции в широком
16
ее понимании. Государственное регулирование, в том числе через налоговый механизм, должно быть адекватным сложившемуся уровню социально-экономического развития страны, отдельных регионов и исходить из конкретных целей, задач, стоящих перед обществом на том или ином этапе своего развития.
Интересным представляется высказывание по этому поводу российского экономиста А.Соколова в работе "Теория налогов" (1928). Он пишет: " ... от большего или меньшего расширения функции государственного управления зависит и большее или меньшее расширение экономических функций налоговой системы, но, как при системе широкого вмешательства государства в хозяйственную жизнь, так и при отсутствии такого вмешательства налог всегда оказывает то или иное действие на экономику, и в этом смысле всегда является известным экономическим орудием, отсюда не следует, что этим орудием целесообразно пользоваться во всех случаях" [142; С. 102].
Наиболее ярким и весьма плодотворным русским ученым - финансистом начала этого столетия и всей истории финансовой науки России считается профессор финансового права Московского университета И.Х.Озеров (1869-1942). Ему принадлежат такие замечательные труды по теории налогов и финансов, как: "Подоходный налог в Англии" (1898), "Главнейшие течения в развитии прямого обложения в Германии" (1900), "Финансовое право" (1915), "Основы финансовой науки" (1923) и др.
Основное внимание в своих работах И.Озеров уделял проблемам развития налогообложения, влияния налогов на экономику и налогоплательщиков, бюджетному устройству и бюджетному процессу в России. Он выступал за снижение косвенных налогов, оказывающих негативное влияние на экономику и ценообразование, доходы населения, ратовал за умеренную прогрессивную шкалу ставок подоходного обложения, за соблюдение принципов налогообложения и построение справедливой налоговой системы России.
17
Другим наиболее известным русским теоретиком-финансистом является профессор Московского университета И.И.Янжул (1846-1914), который занимался исследованием налоговой и таможенной политики, ее влияния на экономическое развитие общества, роли государства в реализации налоговой политики. К основным его работам относятся: "Опыт исследования английских косвенных налогов" (1874), "Финансовое право" (1889), "Основные начала финансовой науки" (1890).
И.Янжул также, как и И.Озеров, отмечал о высокой доле косвенных налогов, об их негативном влиянии на экономику и платежеспособность населения. Потому он выступал за снижение удельного веса налогов, взимаемых через цену товара, за налогообложение чистого дохода, а не капитала, так как: "...производительная деятельность невозможна без капитала: народ не может без него увеличить массы ценностей". На этой основе автор делает очень важный вывод: "Если бы государство стало черпать свои налоги из капитала, то вслед за уменьшением последнего произошла бы задержка создания новых ценностей, и народное богатство стало бы прогрессировать все медленнее и медленнее, по мере увеличения тяжести обложения. Отсюда вытекает следующее правило: налоги должны оставлять капитал страны по возможности нетронутым (за исключением чрезвычайных случаев - войн и пр.) и падать лишь на доход" [176; С. 207].
А.Тривус в работе "Налоги как орудие экономической политики", изданной в 1925г. в г. Баку, обратился к малоизученной в то время у нас в стране проблеме налогового регулирования экономических процессов в обществе. Он выделил регулирующую и стимулирующую функции налогов, проанализировал их влияние на экономику. Вот что по этому поводу автор писал: "Для государства важен не только количественный рост производства и накопления, но и экономическое и материальное содержание этой деятельности, т.е. что производится, где, на каких условиях и т.п. Поэтому, наряду со стимулированием деятельности хозяйствующих лиц, государство должно одновременно взять на себя регулирование их |
