ВВЕДЕНИЕ
Экономика переходного периода является принципиально неравновесной и требует построения динамичной, легко адаптируемой к быстро меняющимся внешним условиям системы управления, которая способна адекватно реагировать на протекающие экономические и социально-политические процессы, ключевыми становятся вопросы информационного обеспечения органов власти и управления.
В последние годы во многих субъектах Российской Федерации принимаются программы информатизации органов государственной власти и местного самоуправления координирующие работы по формированию информационной инфраструктуры регионов. Однако большинство таких работ сводится к организации доступа к имеющимся ведомственным информационным ресурсам, развитию среды передачи данных без учета перспективных информационных потребностей и требований народнохозяйственного комплекса в целом. Практически не исследуются содержательная и качественная составляющие информации о состоянии региональной экономики, ее межведомственные потоки. Также не уделяется должного внимания проблеме унификации данных, не предпринимается попыток интегрировать ведомственные системы или хотя бы детерминировать порядок их взаимодействия и формирования на региональном уровне. Вместе с тем в период интенсивного реформирования структуры органов власти, перевода большинства имеющихся баз и банков данных социально-экономического характера на электронные носители информации с использованием современных технологий систематизация знаний по проблеме создает методическую базу для формирования информационной инфраструктуры региона, отвечающей современным требованиям управления народнохозяйственным комплексом, и способствует повышению адекватности и эффективности управленческих решений в сфере экономики.
Состояние изученности проблемы. Анализ научной литературы по проблематике диссертации показал, что вопросы формирования и развития региональных информационных систем, их использования в управлении народным хозяйством субъектов федерации практически не изучены.
Отдельные аспекты проблемы затрагиваются в исследованиях по рыночной экономике, территориальному самоуправлению в федеративном государстве и нашли свое отражение в трудах Л. Брю, Д. Гилберта, Д. Кейнса, Р. Макконелла Л. Эрхарда, В. Алексеева, Л. Абалкина, С. Глазьева, В. Новикова. Достаточно распространены исследования, связанные с разработкой систем принятия государственных решений в управленческой деятельности (Д. Львов, А. Атаев, А. Райков, А. Рахманин, И. Мелюхин, И. Зингер); справочно-правовых систем в управлении (Д. Новиков, В. Калмынин, др.); математических методов в экономике и статистике (В. Горячев, К. Яновский, В. Кушлин, Л. Качалиноц и др.); корпоративных информационно-вычислительных сетей (Е. Лазебник, В. Ириков). Однако проблемы развития информационных ресурсов народнохозяйственного комплекса региона, обеспечения его системы управления необходимой социально-экономической информацией не нашли адекватного отражения в существующих исследованиях.
Целью диссертационной работы является исследование теоретических и практических основ формирования информационной инфраструктуры региона и разработка комплекса предложений по совершенствованию системы информационного обеспечения управления его народнохозяйственным комплексом.
Данная цель определила решаемые в диссертации задачи:
- изучить систему информационного обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления в управлении народным хозяйством региона;
- провести анализ информационных ресурсов министерств и ведомств, органов государственной власти и местного самоуправления региона, сделать выводы об их соответствии потребностям региональной системы управления народным хозяйством;
- выработать основные требования к информационным ресурсам министерств и ведомств региона;
- сформулировать принципы построения сети передачи данных органов государственной власти и местного самоуправления региона;
- разработать методику совершенствования информационной инфраструктуры региона, обеспечивающей принятие эффективных решений в сфере управления его народным хозяйством.
Теоретические и методологические основы исследования. Для обоснования положений работы использовались научные труды отечественных и зарубежных экономистов, специалистов в области информации и информатизации, данные Госкомстата России и Республики Мордовия, ряда министерств Мордовии, Регионального центра информатизации органов государственной власти РМ.
Поставленная в диссертации проблема исследовалась методом восхождения от абстрактного к конкретному: от анализа зависимости эффективности управленческой деятельности и уровня информатизации властных структур к реализации элементов сети органов власти и управления региона. Применялись аналитические, статистические методы.
Научная новизна исследования заключается в разработке комплекса методических рекомендаций по развитию территориальных информационных сетей органов власти в соответствии с логической структурой межведомственных потоков социально-экономической информации и повышение эффективности принимаемых решений в сфере управления народным хозяйством региона.
Основные научные результаты исследования, выносимые на защиту, состоят в следующем:
- произведена систематизация региональных информационных ресурсов социально-экономического характера, их классификация по темам и степени технологического развития;
- сформулированы принципы построения информационных сетей органов власти и управления региона, отвечающие требованиям безопасности данных и не противоречащие действующему законодательству;
- разработана методика совершенствования информационной инфраструктуры региона, позволяющая оптимизировать систему информационного обеспечения управления народнохозяйственным комплексом и способствующая повышению адекватности и эффективности принимаемых управленческих решений в сфере экономики;
- обоснованы преимущества использования ряда новых концепций формирования территориально распределенных, изменяющихся во времени массивов информации на региональном уровне, а также ряда традиционных информационных технологий в условиях Республики Мордовия.
Практическая значимость результатов диссертационной работы обусловлена потребностями органов власти и управления региона в информационном обеспечении качественно нового уровня, способствующем выработке эффективных управленческих решений в сфере экономики. Полученные результаты создают методическую основу решения проблемы повышения результативности использования информационных ресурсов в управлении народным хозяйством региона. Отдельные положения диссертации доведены до уровня конкретных предложений и используются при построении информационной сети органов государственной власти и управления Республики Мордовия. Универсальный характер полученных результатов позволяет использовать их и в других регионах с аналогичными экономическими условиями.
Основные положения диссертации нашли свое отражение в 5 публикациях. Результаты исследований докладывались на II Международной научно-практической конференции «Математические методы и компьютеры в экономике» (Пенза, 1997 год), Международной научно-практической конференции «Антикризисное управление» (Саранск, 1997 год), IV научной конференции молодых ученых Мордовского государственного университета имени Н.П.Огарева (Саранск, 1999 год).
Результаты исследований использовались в работе Центра информатизации органов государственной власти Республики Мордовия при Правительстве РМ.
"Если раньше руководитель видел своей главнейшей задачей поддержание стабильности, равновесия и заведенного порядка, то теперь акцент переносится на сознательный поиск, инициирование и провоцирование выигрышных изменений"
Л. Переверзев
1. Теоретические и методические аспекты информационного обеспечения управления экономикой региона.
Вот уже более десятка лет Россия живет по новым Законам. Попытки реформировать экономику, делались многими правителями страны начиная с 60-х годов, но все они заканчивались неудачно, поскольку политическая система не позволяла внедрять чуждые ей рыночные отношения. Прошедшее же десятилетие радикальной реформы глубоко изменили экономику и все сферы общественной жизни. Страна окончательно и бесповоротно сделала свой выбор. Это означает, что движение к рыночным отношениям стало необратимым, хотя происходящие процессы идут сложно, с немалыми социальными издержками. Вместе с тем проводимая работа по коренной перестройке управления экономикой выявила значительное количество теоретических, методологических и организационных проблем, которые необходимо решать в ближайшее время.
Экономика переходного периода является принципиально неравновесной и требует построения динамичной, легко адаптируемой к быстро меняющимся внешним условиям системы управления, которая способна адекватно реагировать на протекающие экономические и социально-политические процессы. В этих условиях особое значение приобретает информационно-аналитическое обеспечение органов власти и управления. Информация как таковая, ее объективность и оперативность являющиеся определяющими факторами при принятии управленческих решений, организация оптимальных каналов ее поступления выступают как объект модернизации, в
котором имеется неограниченный потенциал для повышения производительности и эффективности системы управления народным хозяйством.
Система информационно-аналитического обеспечения важная, но всего лишь одна из составляющих частей механизма управления народным хозяйством. Она базируется на фундаменте "государственной системы". Движение к рыночному типу хозяйствования радикально изменило представления о государственном механизме регулирования. Реформы в России развернулись под флагом разгосударствления экономики, но по упрощенной схеме, с категорическим отрицанием имевшегося опыта. И уже скоро стало ясно, что без сильного государства осуществить переход к рыночной экономике невозможно.
1.1 Проблемы управлением экономикой региона в условиях формирования и развития рынка
Несмотря на длительный срок, отделяющий нас от начала рыночных реформ, по-прежнему нет общепризнанной концепции нового экономического организма. Значителен разброс мнений и в оценке участия государства в экономической жизни: от полного его отрицания до призыва к новой государственной диктатуре. Естественно, что между экономическим и административным методами управления, между централизмом и самостоятельностью между планомерностью и саморегуляцией были, есть и будут возникать противоречия, внутренне присущие системе управления и обеспечивающие ее развитие. Они взаимосвязаны и также образуют определенную систему, в которой изменение одного из соотношений ведет к изменению других и, в конечном счете, модификации всей системы управления [34, 35]. Кроме того, эти соотношения изменяются фазами цикла управления [37]. Динамическая модель построения целостной системы управления должна учитывать все закономерности таких изменений, что позволит создать систему управления, адек-
10
ватную развивающимся производительным силам с учетом особенностей территорий.
Попытаемся рассмотреть причины и цели государственного регулирования народным хозяйством, носящие устойчивый, непреходящий характер, проанализировать свойства и возможности основных теоретических моделей рынка, оценить пригодные для условий России пути движения к обновленной, динамично развивающейся экономике.
В программе действий на 1996-2000 годы Президент РФ основной задачей назвал органическое соединение условий свободы с четким, а порой и жестким, государственным регулированием, построенным на праве.
Сегодня государство по прежнему занимает главенствующее положение по отношению личности и обществу, при этом интересы личности все еще не находятся в центре государственных интересов, а общество не вышло из состояния «огосударствления». Для создания условий полной и успешной самореализации личности и становления гражданского общества необходимо изменить положение личности и общества по отношению к государству, на что, прежде всего, и должно быть направлено государственное регулирование.
Как известно, в западной макроэкономической теории сформировались две альтернативные концепции экономического регулирования: кейнсианст-во и монетаризм [84]. В своем главном научном труде «Общая теория занятости, процента и денег» [70] Дж.М.Кейнс исходил из того, что система свободного рынка лишена внутреннего механизма, обеспечивающего макроэкономическое равновесие. Дисбаланс между сбережениями и ожидаемыми инвестициями вызывает снижение деловой активности, что, в свою очередь, усиливает инфляционные процессы и влияет на уровень безработицы. Согласно этой теории, изменение совокупных запасов потребительских и инвестиционных товаров в основном воздействует на уровень производства и за-
11
нятости. Поэтому кейнсианство провозглашает активное вмешательство государства в экономику посредством фискальной политики.
В настоящее время наиболее эффективно кейнсианские методы этой политики используют новые индустриальные страны Азии Гонконг, Малайзия, Таиланд, Сингапур, Тайвань. Среди промышленно развитых стран достаточно активно проводят политику гибкого изменения налоговых ставок и государственных расходов Австрия, Великобритания, Австралия, США, Япония, Швеция, Швейцария, Новая Зеландия.
Как ни парадоксально, но Россия, где долгие годы существовала жесткая система централизованного планирования, и традиционно было широко вмешательство государства в экономику, по степени эффективности фискальной политики уступает не только большинству промышленно развитых стран, но и многим развивающимся государствам [84]. В середине 90-х гг. по этому показателю Россия занимала 43-е место в мире. Интересно отметить, что из 15 государств, которые имеют наиболее высокий рейтинг по степени эффективности фискальной политики, 9 стран (США, Япония, Сингапур, Тайвань, Таиланд, Малайзия, Гонконг, Индонезия и Индия) входят в первую десятку государств мира по такому показателю, как степень экономической свободы. Этот показатель основывается на восьми критериях, учитывающих, в частности, долю государственных расходов в ВВП, степень государственного вмешательства в функционирование финансового рынка, наличие ограничений в торговле и др.
В основе концепции монетаризма - идея о том, что априори рынки конкурентны и рыночная система в состоянии автоматически достигать макроэкономического равновесия. Гибкость цен и ставок заработной платы гарантирует воздействие изменения совокупных расходов на цены товаров и ресурсов, а не на уровни производства и занятости. Таким образом, суть монетарной политики - в регулировании объема предложения денег для стабилизации национального рынка. Монетаристы объявляют государственное регу-
12
лирование вредным для развития предпринимательской инициативы, дестабилизирующим экономику и изначально бюрократичным. Поэтому они призывают к минимизации вмешательства государства в экономику.
В начале 90-х годов идеологи российской экономической реформы официально провозгласили приверженность принципам монетаризма и действительно пытались использовать отдельные его постулаты. В частности, были предприняты попытки создания механизмов регулирования объема предложения денег для стабилизации национального рынка. Государственная монетарная политика проводилась через Центральный банк России, который осуществлял эмиссию денег, регулировал платежи и резервы коммерческих банков, начал проводит операции на открытом рынке, определять величину учетной ставки, изменять уровень резервной нормы.
Вместе с тем в странах с монетаристской ориентацией, как правило, доля налогов в валовом доходе фирм колеблется от 25 до 35%, в странах, где доминирует кейнсианская политика, - от 34 до 45%.
В России же при провозглашенных в начале реформ исключительно монетаристских методах воздействия на ход экономического развития удельный вес налогов до сих пор достигает такого уровня, при котором значительная часть производств становится фактически нерентабельной.
В условиях, когда наличная долларовая масса в России в пересчете по официальному курсу примерно в 2 раза превышает рублевую наличность, невозможно нормальное кредитно-денежное регулирование исключительно монетаристскими методами. На современном этапе, страны с развитой рыночной экономикой в процессе экономического регулирования успешно используют принципы как кейнсианства так и монетаризма.
Как показывает мировой опыт, успешное социально-экономическое развитие общества во многом зависит от организации государственного управления, структуры законодательной и исполнительной власти, разграничения полномочий между отдельными ветвями власти, характера взаимодействия
13
органов центральной власти с местными органами управления и др. Как правило, в промышленно развитых странах, несмотря на различия в государственном устройстве, функции управления экономическими процессами возложены на министерства или аналогичные им организации [77]. Россия унаследовала громоздкую, нерациональную структуру государственного управления. По состоянию на середину 1995 г., в ней действовало 24 федеральных министерства, 25 федеральных комитетов, 25 федеральных департаментов и агентств, по своему статусу приравненных к министерствам.
Для структуры федеральных органов исполнительной власти характерно дублирование отдельных функций: некоторые подразделения администрации Президента идентичны подразделениям в аппарате Правительства, а также министерствах и ведомствах. Все это, в конечном итоге, ведет к раздуванию аппарата управления. По данным официальной статистики, на начало 1996г. общее число работников аппарата органов власти превышает 1 млн. человек, или 1,4% общего числа занятых в народном хозяйстве [8]. Значительные размеры аппарата управления, дублирование отдельных функций, отсутствие научной организации управления ведут к снижению эффективности деятельности органов исполнительной власти, являются благодатной почвой для процветания бюрократии.
Основные черты массивного бюрократического аппарата одинаковы для всех систем и стран мира, однако, не везде отрицательно относятся к властным структурам и органам управления. Например, в Японии многие экономисты считают, что при всех достоинствах рыночной экономики в чистом виде страна вряд ли добилась бы феноменального успеха без опоры на отменную бюрократию и объединенное общенациональной идеей государственное чиновничество [85]. Заслуга управленцев в экономических достижениях Японии столь же велика, сколь и заслуга предпринимателей. Потому к структурам государственной власти сложилось самое уважительное отношение. В настоящее время в правительственном аппарате фактически концен-
14
трируется интеллектуальная элита нации, которая становится мозговым центром экономической системы. Отлаженная бюрократическая машина координирует и направляет хозяйственное развитие через функциональные экономические системы, которые являются механизмами саморегуляции и обеспечивают динамизм и устойчивость социально-экономического развития страны.
В России нерациональная и громоздкая структура управления, значительные финансовые ресурсы, перераспределяемые через органы государственной власти, а также номенклатурные традиции являются объективными предпосылками для бюрократизации государственной власти. По этому показателю в начале 90-х гг. среди 43 исследованных стран Россия занимала третье место в мире (после Китая и Греции) и значительно превосходила такую страну, как Великобритания. И если в некоторых странах бюрократические структуры выполняют созидательные функции, то в России они сдерживают эффективное проведение экономических преобразований.
В настоящее время интересам российской бюрократии отвечает сохранение неопределенности в отношениях собственности. Это позволяет номенклатуре распоряжаться государственной собственностью как своей, что препятствует созданию настоящего эффективного собственника. С другой стороны, через бюрократические структуры осуществляется передел собственности, в том числе и в пользу самой бюрократической элиты, имеющей неограниченный доступ к национальным богатствам страны. В России сформировался сегмент на рынке финансовых ресурсов, где функционируют кредиты, которыми распоряжается бюрократическая элита.
Очевидно, что между степенью бюрократизации государственной власти и степенью ее коррумпированности существует определенная зависимость, особенно в условиях кардинального изменения структуры собственности и возможности распоряжаться значительными государственными ресурсами. Проявления коррупции разнообразны, но все они тесно связаны с противо-
15
правным использованием должностными лицами своего служебного положения в личных или групповых корыстных целях. Согласно специальным исследованиям, по степени коррумпированности государственной власти Россия вошла в первую десятку стран мира. Кроме России, в этот список входят Венесуэла, Филиппины, Бразилия, Италия, Китай, Колумбия и др.
Наше федеративное государство построено одновременно на национально-государственном и административно-территориальном признаках. При этом сохраняется равенство всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с Федеральными органами. Переходный период подразумевает поиск собственной модели общественного и государственного развития. Конечно, при этом должны быть учтены особенности, традиции, место в мировом сообществе, необходимо творчески использовать опыт других стран.
Экономическая реформа и трансформация территориальных отношений - тема новая и одновременно активно разрабатываемая российскими специалистами [87, 97, 119, 130]. Анализируя ряд вышедших публикаций, и сопоставляя исследовательские воззрения с практикой регулирования экономико-территориальных отношений, весьма полезно с позиций современных требований рассмотреть ключевую проблему соединения принципов организации рыночного хозяйства с принципами федерализма и местного самоуправления. Это - исключительно сложная и внутренне противоречивая проблема общественно-политического, социально-экономического и организационно-правового характера. Большинство сопутствующих ей коллизий возникает и непрерывно воспроизводится только потому, что подчиняющиеся общим рыночным законам экономические отношения должны реализовываться в условиях существования сложной и многоуровневой структуры территориальной организации общества (государства).
Территориальная организация общества, базируясь на принципах федерализма и местного самоуправления, требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов (регио-
16
нальные бюджетно-налоговые системы, территориальное распределение собственности, региональное регулирование деятельности хозяйствующих субъектов и т.д.). Иначе говоря, экономика и территориальная организация общества формируют друг для друга особые требования, ограничения и условия. В результате в каждом государстве с административно-территориальным устройством, основанным на принципах федерализма и местного самоуправления, создаются федеративно опосредованная система экономических отношений и управления и одновременно экономически опосредованная система федеративных отношений.
Приходится констатировать, что общепризнанных окончательных и универсальных решений по рассматриваемой проблеме не найдено ни в одном из федеративных государств. В каждом случае эта проблема решалась и решается в процессе длительных эволюционных преобразований, на основе собственного исторического опыта и традиций, с учетом политических, социальных и экономических реальностей и с весьма осторожным использованием опыта других стран. И это не случайно. Распространенность и реальное содержание федерализма (и его проникновение в глубь территориальной структуры общества в систему местного самоуправления) гораздо шире и разнообразнее «номинального» федерализма как формы территориальной организации общества, закрепленной в понятии «федеративное государство». Если исходить из трех известных оснований конституированного федерализма, предложенных Уильямом Райкером, то понимаемый таким образом «федерализм» существует в большинстве стран мира. «Номинальный» же федерализм, вероятно, есть лишь та его степень, при которой отдельные административно-территориальные образования получают в числе других распределенных сфер и функций самостоятельного ведения часть функций государственного управления с соответствующими атрибутами (например, право издания нормативных актов, именуемых законами, и т.д.). В этой связи, например, поиски результативного экономического регулирования и управления
17
территориальным развитием и территориального опосредования экономических отношений в таких формально не федеративных государствах, как Китай, Великобритания или Франция, представляют не меньший интерес, чем опыт классически федеративных Соединенных Штатов Америки.
Особая острота проблемы заключается во взаимодействии экономических отношений, федерализма и местного самоуправления. Именно такая ситуация сложилась сейчас в России. На традиционный комплекс такого взаимодействия накладываются два обстоятельства, не имеющие аналогов в мире. Во-первых, качественно видоизменяются сами экономические отношения, которые находятся в начале длительного этапа становления рынка. Во-вторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления сам федерализм и местное самоуправление.
Это порождает новые трудности, но одновременно открывает уникальные возможности для реализации концептуально осмысленных и системно осуществляемых действий по конструированию новой модели экономико-территориальных взаимодействий в сферах рыночных преобразований экономики, построения нового федерализма и местного самоуправления. Указанное конструирование в период перехода и становления новой экономической системы и нового федерализма в силу специфики самого перехода не может быть одномоментным и окончательным. Это - длительная итеративная процедура, в результате которой все появляющиеся нормативные акты и экономико-правовые механизмы будут соединять реалии переходного периода со стремлением закрепить правила для стабильного будущего. Такой дуализм нормотворчества переходного периода объективно обусловлен, и в то же время именно он чаще всего вызывает критическое отношение к попыткам обеспечения адекватности и установления соответствия обновляемой экономики, нового федерализма и местного самоуправления в нормативном русле.
В современных условиях перехода к рыночной экономике, когда методы централизованного управления и планирования экономики перестают дейст- |
