ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Выбор данной темы исследования обусловлен появлением новых социально-экономических и политиче- ских условий жизни государства, общества, личности (признание высшей ценностью государства человека, его прав и свобод1; трансформация отношений собственности; построение демократического, правового государства), что, в свою очередь, изменило деятельность милиции вообще и в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в частности.
Задача охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на территории Российской Федерации, возложенная законо- дателем на милицию, объективно предопределила необходимость поиска новых форм и методов работы ее органов в современных условиях. Это вызывает потребность их всестороннего теоретического исследования, ибо переход государства в новое качественное состояние настоятельно требует не только поиска новых форм и методов в социальном обслуживании общества со стороны милиции, но и новой интерпретации оправданных практикой форм и методов деятельности милиции. К одной из таких форм деятельности милиции и относится административный надзор, осуществляемый органами милиции.
Среди ученых-административистов существуют различные точки зрения на административный надзор, различия, которых в основном обусловлены смешением понятий контроля и надзора.
Работы таких ученых-адмиюгстративистов, как Я.А.Здир, В.Б.Иссер, А.П.Кармолицкий, Ф.СРазаренов, М.С.Студеникина, внесли
Ст.2 Конституции Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.
большой вклад в изучение контрольной деятельности аппарата управления. Однако при этом главный акцент в исследованиях этих авторов был сделан на контрольной функции государственных инспекций, а административный надзор фрагментарно освещался как разновидность контроля. На необходимость специального исследования проблем административного надзора указывали в своих работах А.Г.Арбузкин, И.И.Веремеенко, А.В.Дюжаев, В.В.Жулев, В.В.Курников, В.В.Лукьянов, А.А.Михайлов, В.П.Митин, О.В.Раков, М.Я.Саввин, и другие.
Но до сих пор собственно административный надзор милиции в сфере охраны общественного порядка специальному монографическому рассмотрению не подвергался. Его исследования носили фрагментарный характер.
Необходимость теоретического опосредования проблемы на уровне монографического исследования обусловлена тем, что созрели условия для синтезирования цельного взгляда на проблему. Кроме того, ждет сво-его решения и ряд практических проблем в этой сфере. К этому следует добавить, что новые реалии современности требуют внесения корректировок в традиционно сложившееся подходы к решению данной проблемы.
Актуальность рассматриваемых в настоящем диссертационном исследовании проблем, предопределили и следующие обстоятельства.
Во-первых, на фоне существующих различных взглядов на административный надзор особую актуальность приобретает задача по формулированию понятия административного надзора и отличию его от контроля и прокурорского надзора.
Во-вторых, деятельность органов, реализующих административный надзор, по своему назначению и содержанию является правоохранительной, в особой регламентации нуждаются надзорные отношения, в которые
вступают эти органы. Есть потребность и в определении правового статуса этих органов как специальных субъектов надзорной деятельности.
В-третьих, не просматриваются четкая организация подсистем надзора, а также эффективное правовое обеспечение деятельности указанных подсистем.
Таким образом, исследование административного надзора в государственном управлении вообще и в сфере общественного порядка в частности вызывается насущными социально - экономическими, правовыми и политическими потребностями. Применительно к деятельности милиции эта проблема приобретает еще более четкое выраженные очертания.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в административно-надзорной деятельности милиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Предметом исследования выступает организация и правовое регулирование административно-надзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Цель и задачи исследования. Целью данной диссертационной работы является исследование организационно-правовых вопросов административно-надзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и формулирование на его основе предложений по совершенствованию правового регулирования и практики реализации надзорных полномочий милиции.
Для достижения поставленной цели диссертантом выдвинуты и решаются следующие основные задачи:
- выяснение сущности и содержания административного надзора, его соотношения с государственным контролем и общим надзором прокуратуры;
- определение места административного надзора милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;
- исследование общих закономерностей построения системы субъектов административного надзора органов милиции;
- характеристика надзорных полномочий милиции;
-разработка теоретических положений надзорной деятельности милиции и исследование ее форм и методов;
- формулирование предложений и рекомендаций по усилению эффективности организационного и правового построения системы административного надзора милиции.
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются диалектические познания социальных явлений, которые позволили соискателю достаточно полно вскрыть организационно-правовой механизм административного надзора в сфере охраны общественного порядка, и обеспечения общественной безопасности, что предопределило возможность избрания новых подходов к постановке и разрешению вопросов функционирования субъектов административного надзора.
В диссертационном исследовании использовались частнонаучные методы: структурно-функциональный и статистический анализ, анкетирование, метод экспертных оценок и т.д., а также традиционно-правовые методы (теоретико-правовой, историко-правовой, сравнительно-правовой и др.).
При написании диссертации основными источниками информации являлись законодательные и другие нормативные акты, ведомственные правовые акты, отечественная и зарубежная литература, статистические данные. Вся эта информация позволила сформулировать ряд теоретиче-
ских выводов о сущности и содержании исследуемого явления, а применение частнонаучных методик обеспечило проверку их достоверности и проявления на практике.
Эмпирической основой диссертации, сделанных в ней выводов и предложений послужили материалы социологического исследований, проведенных автором в 1996-1998гг. в Тюменской и Курганской областях, а также в Академии управления МВД РФ. В частности, были опрошены 850 сотрудников милиции, а также 76 слушателей Академии управления МВД России из 12 регионов Российской Федерации.
Избранная автором методика исследования и обработка эмпирического материала были ориентированы на обеспечение репрезентативности результатов исследований. Стремление к наиболее полному и всесторон-нему анализу законодательного и литературного материала имело своей целью усилить обоснованность содержащихся в диссертации выводов и предложений.
Научная новизна исследования. В диссертации предложен новый взгляд на проблему административно-надзорной деятельности милиции, базирующийся на современных экономических, правовых, политических и организационных реалиях, а также осуществлен расширенный и углубленный анализ научных знаний об административном надзоре и практике его осуществления. Новизна исследования связана не только с избранием и комплексной проработкой проблемы, но главным образом - с обоснованием новых положений, которые могут оказать влияние на развитие теории административного права и совершенствования практики правоохрани-тельной деятельности милиции.
Элементы новизны носит раскрытие сущности и содержания административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности с учетом новых условий функциониро-
вания общества. Надзорная деятельность рассматривается через призму ее задач и целей. Именно это, наряду с другими особенностями надзора, по- зволяет идентифицировать надзорную деятельность как самостоятельный вид административной деятельности милиции. Сущность административ- ного надзора связана с охраной конкретных общественных отношений в целях их удержания в желаемом режиме функционирования. Это обеспечивает в итоге условия дальнейшего эффективного управления системой объектов. Данный вывод может восприниматься как один из значимых результатов настоящего исследования, что позволяет сделать последующие шаги по пути теоретического осмысления содержания административного надзора, в разработки его прикладных аспектов.
С новых позиций, излагаются и теоретические положения админи- стративного надзора.
Во-первых, содержание и сущность административного надзора раскрываются через анализ его внутренних и внешних вза-имосвязей,отличающихся своей сложностью и недостаточной правовой опосредованностью.
Во-вторых, административный надзор определяется как деятельность, имеющая в качестве объекта своего воздействия не только общественные отношения, но и материальные ценности.
На основе осуществленного теоретического обобщения изложенных позиций автор делает попытку сформулировать понятие административного надзора в целом, определяет его формы и методы, а также назначение данной деятельности в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Диссертация содержит и новый подход к анализу проблем функционирования субъектов административного надзора.
Положения, выносимые на защиту:
1. Теоретические положения о сущности административного надзора как приоритетной функции милиции по обеспечению общественного порядка и профилактики правонарушений.
2. Понятие административного надзора милиции, исходя из новых правовых взглядов на место и роль данной деятельности в сфере функции милиции.
3. Систематизация оптимальных форм и методов надзорной деятельности.
4. Концепция построения и оптимизации деятельности системы субъектов надзорной деятельности.
5. Предложения по совершенствованию организации надзорной дея- тельности в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
6. Предложения по совершенствованию правовой регламентации от-дельных направлений надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
7. Методические рекомендации сотрудникам милиции общественной безопасности по осуществлению административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в результате исследования орга- низационно-правовых вопросов конкретной правоохранительной деятельности автором предложен полный и комплексный взгляд на проблему административно-надзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
10
Положения диссертации о новом подходе к оценке объекта административного надзора, соотношению правотворчества и правоприменения в сфере общественного порядка, характеристике компетенции субъектов административного надзора будут способствовать развитию обще- теоретического взгляда на проблему надзора в системе властеотношений. Практическая значимость диссертации во многом предопределяется ее прикладными аспектами, а также совокупностью предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование системы, структуры субъектов надзорной деятельности, так и нормативно-правовой базы надзорной деятельности.
С этих позиций, содержащиеся в диссертации теоретические суждения соотносятся с практическими выводами, связанными с уточнением за- дач административного надзора милиции в сфере охраны общественного порядка применительно к деятельности конкретных служб, совершенствованием административно-правового регулирования режимов поднадзор- ных объектов, всех видов полномочий субъектов надзора.
Апробация результатов исследования. Разработанные автором рекомендации и предложения внедрены в практику деятельности милиции. В частности, предложения и рекомендации, сформулированные в данном диссертационном исследовании, используются УВД Тюменской области, как при разработке мероприятий по совершенствованию деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности милиции, так и в повседневной практике надзорной деятель- ности милиции.
Полученные результаты диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях в Тюменском Юридическом институте МВД РФ в 1995-1998гг.
I И
Теоретические положения диссертации и вытекающие из нее рекомендации используются в учебном процессе Тюменского юридического института МВД РФ- Полученные научные результаты опубликованы в трех научных статьях. Некоторые положения диссертации были учтены при разработке проектов Федеральных законов " О контроле за поведением некоторых категорий лиц, освобожденных из мест лишения свободы" и
II О социальной адаптации и оказании помощи лицам, освобожденных из мест лишения свободы".
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и трех приложений.
12
Глава 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВ-^ НОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ.
4*
§ 1. Понятие и назначение административного надзора в сфере
охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Исследования административно-надзорной деятельности милиции не потеряли своей актуальности в настоящее время. И хоть они, в том или ином объеме освещались в юридической литературе, все же исследования ^ этой деятельности необходимы, так как до настоящего времени не сформулировано единого понимания понятие административного надзора, его сущности и назначения и других вопросов, необходимых для полного и всестороннего изучения данной деятельности.
Подтверждением этому служит то, что среди ученых -адми-нистративистов бытуют различные мнения в отношении понятия административного надзора, осуществляемого органами милиции. Одни ученые относят административный надзор к функции межотраслевого управления1, другие к надведомственному контролю2. Третьи считают, что административный надзор является формой или средством административной
1 Денисов Р.И. Административньш надзор в сфере дорожного движения. - М., 1982; Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления.- М., 1981, с. 8-9; Овсянко Д.М. Административное право. М., 1996.С. 164.
2 '.Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993 г., с.171.
13
деятельности органов милиции1. Четвертые полагают, что надзор присущ только органам прокуратуры и называют административный надзор "ведомственным надзором"2. И, наконец, пятые высказывают точку зрения о том, что административный надзор является функцией милиции .
Необходимо отметить, что ранее административный надзор определялся либо как форма контроля, либо вообще не выделялся исследователями. В то же время контролю в сфере управления и общему надзору прокуратуры всегда отводилась роль самостоятельных, обособленных способов обеспечения законности в управлении. Более того, между административным надзором и контролем ставился знак тождества4 .Между тем даже при первоначальном анализе сущности контроля и административного надзора становятся очевидным существующие между ними различия.
Чем же объясняется тот факт, что контролю со стороны ученых-административистов уделено гораздо больше внимания, чем административному надзору? На это, по нашему мнению, есть ряд причин, которые, в конечном счете, и обусловили более пристальное внимание к контролю.
Одной из причин является то, что, начиная с 1917 года все усилия государства, были направлены на развитие таких способов обеспечения законности, как контроль и общий надзор прокуратуры. За все последующие годы не было четко определено различие между контролем и административным надзором. Неясность в их оценке остается и в настоящее время.
1 Попов Л.Л. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел. Учебник - М., 1990 С.88.
2 Березовская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. - М., 1959. С. 17.
J Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в РФ. - Омск, 1993. С. 145.
4 Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук - М., 1983. С. 27.
14
Другой причиной является позиция законодателя применяющего на практике без должного разграничения оба термина ("контроль", "надзор"). И в силу этого в законе нет четкого определения этих терминов.
Недостаточно проясняет вопрос о сущности административного надзора и рассмотрение с филологической точки зрения терминов "контроль" и "надзор". Одним из авторов словарей понимают их как слова синонимы1, другие же трактуют "контроль" как орган для наблюдения с признаками ответственности за осуществляемую деятельность, а "надзор" как "надсмотр" с целью проверки2.
Но все-таки контроль и надзор отличаются друг от друга своими специфическими особенностями, которые наиболее ясно проявляются, при рассмотрении властьсоотношение (т.е. отношения по управлению) контроля и надзора.
Особенности контроля заключаются в том, что отношения по управлению складываются между вышестоящими и нижестоящими (т.е. по схеме начальник - подчиненный,) например, МВД РФ -УВД области и обеспечивается мерами дисциплинарного воздействия.
Особенности административного надзора заключаются в том, что отношения по управлению, не связанные с соподчиненностью и обеспечиваются мерами административного воздействия, в том числе административными взысканиями,(например ГАИ - участник дорожного движения)
Также можно подтвердить, что главной и определяющей чертой, разграничивающей понятие контроль и надзор, является ярко выраженный надведомственный характер административного надзора и невмешатель-
1 Ожегов М. Словарь русского языка. МЛ 972 г.
2 Даль В. Толковый словарь М. 1955 г.
15
ство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта, что не характерно для контроля1.
В отношении невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта, хотелось бы высказать некоторые соображения. К сожалению, нет единого определения такого термина как "оперативно-хозяйственная деятельность поднадзорного объекта", также не существует конкретного перечня тех вопросов, которые входят в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта. На наш взгляд, к ним можно отнести кадровые вопросы(назначение и снятие с должности, штатное расписание,) целесообразность принятия того или иного управленческого решения и т.д. Кроме того, некоторые из полномочий, которыми наделены субъекты административного надзора в определенной степени, все же затрагивают оперативно -хозяйственную деятельность, но не проникают во внутрь ее. К таким полномочиям можно отнести (например, приостановление деятельности объекта за нарушение правил пожарной безопасности или запрещение Госавтоинспекции эксплуатации поднадзорного объекта и др.)> полномочия находятся в известной степени в связи с оперативно-хозяйственным механизмом. Как нам представляется, было бы уместным исследование вопросов о системе влияния на оперативно-хозяйственную деятельность, нежели ее пределов.
Несомненно, определенное влияние оперативно-хозяйственную деятельность оказывается как в процессе административного надзора, так и общим надзором прокуратуры. Это влияние выступает в двух видах. Первое - когда оно оказывается непосредственным и отношения, строятся по схеме: субъект - объект; второе, когда влияние опосредованно и отношения строятся по схеме: субъект - промежуточное звено (например, ад-
1 А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов Административное право Российской Федерации. М. 1996 г. с.393
16
министрация) - объект. По первой схеме реализуются полномочия органов контроля, по второй - органов прокуратуры и административного надзора. Это обусловлено - различиями в правовом статусе контрольных и надзорных органов и в характеристике осуществляемой ими деятельности.
Необходимо отметить, что различие между контролем и административным надзором отчетливо проявляется при рассмотрении сущности контроля и административного надзора. Как нам представляется, сущность контроля заключается в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписанием, которые он (объект) получил от контролирующего органа. Сущность административного надзора выглядит несколько иначе, она определяется тем, что процесс надзора имеет иную цель, заключающуюся не в налаживании функционировании объекта, что означает какие-либо качественные изменения в нем, а лишь в удержании поднадзорного объекта в заданном правовом режиме1, другими словами административный надзор не изменяет общественный порядок, а лишь поддерживает его в надлежащем виде.
Уяснение сущности административного надзора еще не дает достаточных оснований для формулирования его понятия. В этих целях необходимо выяснить ряд других вопросов, характеризующих основные его черты. Они наиболее заметны при рассмотрении классификации административного надзора.
В настоящее время учеными административистами выделяется три разновидности административного надзора:
1) Он осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических), не находящихся в организационном или ином подчинении у субъектов надзора. К данному виду надзора можно
1 Денисов Р.И. Указ. раб., С.27.
17
отнести, например, деятельность нарядов милиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении массовых публичных мероприятий. Здесь необходимо выделить два направления надзора:
а) специально создаваемые надзорные органы (такие, например, как Федеральный горный и промышленный надзоры и др).
б) Надзорные структуры отраслевых и других министерств (такие, например, как Государственная Автомобильная Инспекция (ТАР!) МВД РФ, Главное управление Государственной противопожарной службы (ГПС) МВД РФ, Государственная ветеринарная инспекция и т.д).
2. Административный надзор распространяется на определенный круг субъектов или направлен на определенный круг вопросов, (например надзор за соблюдением правил лицензионно-разрешительной, паспортно-визовой системы, правил дорожного движения).
3. Административный надзор может осуществляться за поведением определенного круга лиц. К их числу относятся некоторые категории граждан, освобожденных из мест лишения свободы 1.
Раскрывая понятие административного надзора, хотелось бы отметить, что он осуществляется государственными инспекциями, надзирающими за соблюдением установленных государством правил во многих отраслях народного хозяйства. Государственные инспекции создаются для осуществления, в первую очередь, административного надзора, их деятельность носит ярко выраженный надведомственный характер.
Вместе с тем, на наш взгляд, нельзя отнести государственные инспекции по надзору за деятельностью объектов своей системы, например, Госхлебинспекцию к инспекциям, осуществляющим административный
1 Административная деятельность органов внутренних дел.Часть общая. Под ред. А.П.Коренева. М. 1996 г.с.271. |
