ВВЕДЕНИЕ
Конституция Российской Федерации закрепляет три относительно самостоятельные системы органов, посредством которых народ осуществляет свою власть: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Практика, как отечественная, так и зарубежная, убедительно доказала, что местное самоуправление не может рассматриваться в отрыве от государственного управления, в состав которого оно фактически входит как часть единого целого. Все полномочия в области местного самоуправления установлены государством, имеют единый источник — государственную власть. Органы местного самоуправления осуществляют функции, носящие публично-правовой характер, свойственный органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, установление и сбор местных налогов и т.п.). В этой связи практически невозможно дать четкое разграничение местных дел и дел государственных, решаемых в интересах населения. Вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления (здравоохранение, образование, культура, социальная защита населения, жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство и другие), не могут считаться вопросами чисто местного значения и противопоставляться государственным, так как они составляют предмет не только местного самоуправления, но и государственного.
В то же время Конституция Российской Федерации установила совершенно новый для России статус органов местного самоуправления, провозгласив принцип, согласно которому они не входят в систему органов государственной власти. Конституционный статус местного самоуправления требует своего глубокого уяснения и развертывания в действующем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. При этом из наиболее важных и вместе с тем малоизученных является проблема разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного
4 j
1
самоуправления.. Практика настоятельно требует выработки приемлемых форм ! и механизмов разделения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако
следует признать, что в настоящее время недостаточно проработаны даже !
отдельные базовые категории, характеризующие такие процессы, как наделение |
органов местного самоуправления отдельными государственными j
3
полномочиями, заключение договоров и соглашений между органами \
j государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного ¦
самоуправления и др. Отсутствует законодательно закрепленная система разграничения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, прежде всего в Федеральном законе от 28.08.95г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее -ФЗ от 28.08.95г.).
Степень разработанности темы. Отдельные аспекты взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения полномочий между ними были предметом исследования многих ученых как российских, так и зарубежных. В настоящее время появился ряд публикаций по данной проблеме, ориентированных на : законодательство отдельных субъектов Российской Федерации. !
Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государство- и правоведения (А.Васильчикова, С.В.Витте, В.М.Гессена, Л.Дашкевича, А.Михайловского, А.Новикова, М.Смешникова, М.М.Сперанского и др.). Ценность их трудов определяется не только глубиной научного познания, подхода к проблемам местного самоуправления, но и тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст.3506.
5
Правовая природа местного самоуправления исследовалась в трудах И.Андреевского, Н.И.Арефа, Л.В.Велихова, Б.Б.Веселовского,
А.Д.Градовского, А.А.Клопова, Н.М.Коркунова, С. А. Корфа, Н.И. Лазаревского, Г.Новоторжского, О.К.Нотовича и других отечественных государствоведов.
В процессе подготовки диссертации автор опирался на работы современных ученых: С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Г.В.Барбашева, И.Л.Бачилло, А.А.Белкина, Л.Ф.Болтенковой, М.И.Брагинского, В.И.Васильева, А.Б.Венгерова, Ю.А.Веденеева, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, В.Г.Графского, Н.А.Емельянова, С.Э.Жилинского, А.В.Зиновьева, С.Л.Зивса, Н.В.Витрука, В.Б.Исакова, В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, Б.И.Кожохина, А.И.Королева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Л.Г.Лаптевой, Е.А.Лукашевой, Г.В.Мальцева, А.В.Мицкевича, Л.А.Николаевой,
В.В.Оксамытного, В.А.Пертцика, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, А.Я.Сливы, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомирова, В.А.Туманова, В.И.Фадеева, Л.В. Четвириковой, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.Н.Щендригина, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, Л.С.Явича и др. Отдельные вопросы правотворчества на уровне субъектов Федерации рассматриваются в работах Л.А.Андреевой, Т.Д.Зражевской, С.А.Комарова, Б.С.Крылова, Н.А.Михалевой, И.А.Умновой и
ДР-
Несмотря на широкий спектр проведенных указанными выше и другими авторами исследований, до настоящего времени отсутствует единое комплексное осмысление вопросов разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, включая анализ форм и механизмов такого разграничения, разрешения возникающих проблем, урегулирования разногласий, а также выработку в концентрированном виде предложений по совершенствованию законодательства.
6
Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по философии, социологии, теории управления, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам - конституционному, административному, муниципальному праву. В работе широко использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Предметом исследования служит система органов местного самоуправления, нормативные акты субъектов Российской Федерации, прежде всего Ленинградской области, по вопросам местного самоуправления, организационно-правовые формы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в рамках федерального и регионального законодательства.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, определение основных направлений и форм разграничения полномочий, сложившихся в ходе проведения конституционной реформы и разработка возможных вариантов совершенствования конституционно-правового механизма разграничения полномочий государственных и муниципальных органов с учетом опыта накопленного в Ленинградской области; сформулировать выводы и рекомендации практического характера по оптимизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
7
Данная цель обусловила решение следующих исследовательских задач:
1) выявить конституционно-правовые предпосылки решения проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и разграничения их полномочий;
2) определить место и роль органов местного самоуправления в системе публичной власти России;
3) проанализировать федеральную систему взаимодействия и разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления;
4) рассмотреть условия и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
5) изучить систему нормативных актов Ленинградской области, регулирующих местное самоуправление; выделить и подвергнуть анализу функциональные и территориальные основы разделения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
6) показать особенности и принципы законодательства о местном самоуправлении Ленинградской области;
7) осуществить классификацию и проанализировать наиболее значимые формы и механизмы разграничения полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления;
8) разработать предложения, направленные на более четкое разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс научных методов познания социальных и правовых явлений и процессов. Автором использованы как общие, так и частнонаучные, специальные методы познания предмета. Наиболее широко применялись системный анализ, структурно-функциональный, исторический, формально-
логический, программно-целевой, сравнительно-правовой методы, а также моделирование.
Научная новизна исследования заключается прежде всего в комплексном анализе проблемы разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на примере Ленинградской области. В диссертации сделана попытка на основе научных достижений российских и зарубежных ученых, а также с учетом собственного опыта практической деятельности автора в качестве депутата, определить формы и механизм разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
1. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должно строиться по модели децентрализации государственных функций, а не путем выделения полномочий органов местного самоуправления из системы полномочий государственных органов. В связи с этим предлагается в конституционном порядке закрепить публично-властную природу органов местного самоуправления.
2. Анализ вопросов местного значения в том виде, в каком они закреплены в ст.6 ФЗ от 28.08.95г. показывает, что большинство из них по своему характеру относятся к сфере совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Конструкция «совместное ведение» позволит избежать, с одной стороны смешения, а с другой - отрыва друг от друга аналогичных по своему содержанию и объективно взаимосвязанных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Правовые статусы административно-территориальной единицы и муниципального образования различны, однако это не исключает возможности их совместного существования в границах одной территории.
9
4..Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении должно исходить из принципа, согласно которому каждое муниципальное образование самостоятельно избирает модель организации местной власти. Задачей регионального законодательства является разработка разнообразных базовых моделей, дающих возможность выбора наиболее оптимальной в условиях конкретного муниципального образования.
5. Отсутствие в законодательстве Российской Федерации четкого определения порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями восполняется законодательными актами субъектов РФ. Их анализ позволяет выявить различные варианты наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов федерации. При этом органы государственной власти должны сохранить за собой право общего руководства и контроля за исполнением таких полномочий.
6. Анализ существующей практики заключения договоров и соглашений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по разграничению компетенции, а также по передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий показывает перспективность договорного регулирования данных вопросов. Указанные договоры имеют публично-правовой характер.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а органами местного самоуправления -при осуществлении своих полномочий.
Выводы и предложения могут найти применение в научной и педагогической работе по курсам конституционного, муниципального права,
10
общей теории государства и права, в процессе подготовки программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробация диссертации. Диссертация обсуждалась на совместном заседании кафедры административного права и кафедры гражданского права Северо-Западной академии государственной службы. Ряд выводов научного исследования обсуждался на научно-практических конференциях Ленинградской области и на совместном Российско-Германском правовом семинаре по проблемам местного самоуправления ( 1998 г.). Некоторые вопросы были освещены при проведении лекционных и практических занятий по курсу муниципального права.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
ПЕРВАЯ ГЛАВА.
Конституционно-правовые предпосылки разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
1.1. Законодательство РоссийскойФедерации о местном самоуправлении:
становление и развитие.
Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ от 28.08.95г., другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации, законами субъектов Федерации, уставами и другими нормативными актами муниципальных образований. Таким образом, можно сделать вывод, что правовое
11
регулирование местного самоуправления осуществляется на трех уровнях -федеральном, субъектов федерации и самих муниципальных образований.
Первостепенное знание имеет система правовых актов, принимаемых на федеральном уровне. Ведущую роль в этой системе играет Конституция РФ.
В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена глава 8. Кроме норм, содержащихся в этой главе, принципиально важные положения, касающиеся местного самоуправления, содержаться в ст. 12 главы I «Основы конституционного строя». В ней устанавливаются такие принципы местного самоуправления, как его самостоятельность, обособленность от органов государственной власти, гарантированность его осуществления Конституцией. Отнесение этих положений к основам конституционного строя имеет особый смысл и значение. В современной литературе под основами конституционного строя понимаются либо «главные принципы государства, обеспечивающие подчинение его праву и характеризующие его как конституционное государство»1, либо «политико-правовые ориентиры в общей системе регулирования общественных отношений»2, либо «находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные правила разумной и справедливой организации общества»3.
В приведенных понятиях трудно найти общее, что их объединяет и может характеризовать местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Во-первых, это социально-правовая значимость регулируемых Конституцией соответствующих общественных отношений,
предусматривающая особый механизм их правового регулирования, сохранение существенных свойств (черт), особенностей, присущих местному самоуправлению.
1 Кутафин О.Е. Основы общественного строя и политики Российской Федерашш//Государственное право Российской Федерации: Курс лекций/Под редакцией академика РАЕН О.Е.Кутафина. М., Юридлит-ра, 1993, Т.1., С.117.
2 Гавриленко В.И. Гражданское общество: понятие и конституционные основы// Конституционное развитие России. - Саратов: Абрис, 1993. - С.367.
3 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). - М.: Юрист, 1994. -С.28.
12
Предание институту местного самоуправления статуса одной из основ конституционного строя имеет особое значение для его развития. Впервые в конституционной практике нашего государства закрепляется, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конечно, самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства - общества-личности. Точно также нельзя говорить об абсолютной обособленности и тем более об оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Местное самоуправление не мыслимо без поддержки государственных органов. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Более того, согласно п.2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для ее осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
В первом варианте президентского проекта Конституции РФ 1993 года говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, то есть местное самоуправление должно быть освобождено от каких бы то ни было государственных функций.
Но в этом случае местное самоуправление действовало бы по собственным внутренним законам, имея свою, изначально определенную^ сферу деятельности. Это полностью согласуется с теорией «естественных npgf
1 Конституция Российской Федерации. Комментарий// Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю. Р.Г. Орехова.-М.: Юрид.лит., 1994. - С.50.
13
щ общин» Ж.-Ж. Руссо, идеями о преимуществах «республик в миниатюре»
Томаса Джефферсона, то есть идеями, которые хотя и не лишены обаяния, на практике никогда не были, да и не могли быть осуществлены.
При всем демократическом значении самостоятельности местного самоуправления, эта самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в рамках единого государства, в системе отношений публичной власти.
Таким образом, в лице органов местного самоуправления, государство видит систематический уровень власти, на котором могут решаться местные проблемы способами, характерными при осуществлении государственно-властных полномочий. Другое дело, что норма ст. 12 полностью отвергает принцип «демократического централизма», согласно которому местные Советы были «агентами» централизованного государства на местах. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти трактуется некоторыми авторами не как потеря ими государственно- властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций «по вертикали»1.
Однако главный акцент в новой Конституции сделан не на этой черте | органов местного самоуправления, а на праве и способности самого населения
самостоятельно решать вопросы местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Более подробное изложение этих существенных признаков местного самоуправления дается в ст. ст. 130 и 133 *Ф главы VIII Конституции Российской Федерации. Содержащиеся в них нормы
конкретизируют, развивают основные принципы местного самоуправления, очерчивают рамки компетенции местного самоуправления, закрепляют перечень основных вопросов местного значения.
1 Конституция Российской Федерации. Комментарий// Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г. Орехова.-М: Юрид.лит., 1994. -С. 103.
14
Так, согласно п.1 ст. 132 - органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного самоуправления.
Можно выделить четыре основные группы вопросов местного самоуправления :
1) управление объектами, находящимися на данной территории и имеющими для нее общественное значение (местные средства сообщения, муниципальные дороги, муниципальный жилищный фонд, муниципальное хозяйство, благоустройство территории и др.);
2) управление объектами общесоциального назначения (социально-культурные учреждения, муниципальное здравоохранение, муниципальные образовательные учреждения и др.);
3) местное планирование социально-экономического развития территории (планировка и застройка населенных пунктов, планирование жилищного строительства, занятости населения, развитие социально-культурного и бытового обслуживания, коммуникаций и др.);
4) обеспечение и защита некоторых прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, окружающей среды1.
Однако предложенная классификация включает лишь основные вопросы. Полный перечень конкретных вопросов местного значения применительно к особенностям отдельных территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, должен закрепляться в законодательных актах субъектов Российской Федерации и Уставах муниципальных образований. Причем в последних значительно более подробно, чем в законах, перечисляются вопросы
1 Конституция Российской Федерации. Комментарий// Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина. Р.Г. Орехова.-М.: Юрид.лит., 1994. ^С.549-550.
15
местного значения, устанавливается действенный механизм их решения. Для примера можно привести Устав Муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области», в статье 11 которого закреплены вопросы местного значения. К ним относятся:
1) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
2) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
3) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
4) содержание и исполнение муниципальных учреждений жилищного фонда и иных помещений;
5) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
7) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
8) регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований;
9) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
10) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
11) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений, общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
16
12) организация, содержание и развитие муниципальных энергоснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и канализации;
13) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
14) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
15) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
16) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
17) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
18) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
19) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
20) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
21) организация и содержание муниципальной информационной службы;
22) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
23) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
24) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
25) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
26) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
27) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы;
I
Ж
17
28) создание при органах местного самоуправления постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС;
29) создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;
30) осуществление подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территории от ЧС, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;
31) организация и проведение призыва на военную службу. Муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению
иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».1
Вопросы, решаемые муниципальным образованием «Всеволожский район Ленинградской области», в полной мере основаны на статье 10 Областного закона «О местном самоуправлении в Ленинградской области» от 29.04.96г. № 12-ОЗ, в которой закреплены вопросы местного значения.
В ряде зарубежных стран в законодательных актах полномочия местных органов самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные и делегированные полномочия. Так, в Основном законе ФРГ (ст.28, абзац 2) и Конституциях федеральных земель общинам гарантируется право на осуществление собственных полномочий. Общины имеют право в пределах действующего законодательства решать все вопросы местного значения под свою ответственность. Среди собственных полномочий в законодательстве выделяются добровольные и обязательные полномочия.
! Устав муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области». Газета «Всеволожские вести». 19 октября 1996 года. |
