Под флагом демократизации и внедрения идеологии рыночных отношений нарастает процесс разрушения государственных институтов, ослабления государственной власти и роли права, что создает благоприятные условия для криминализации экономики, роста коррупции госаппарата и, как следствие, снижения уровня защищенности прав личности и интересов государства.
Исходя из этого, важнейшей задачей правовых исследований сегодня является определение путей развития нашего общества, обоснование пределов вмешательства государства в экономическую и социальную сферы, его регулирующей роли в распределении собственности, усиления социальной функции государства и его ответственности за создание своим гражданам достойных условий жизни.
Поэтому крайне актуальными являются вопросы соотношения частных и публичных начал в праве, формирования новой концепции взаимоотношений государства и человека, учитывающей как потребности общественного развития в целом, так и гарантированность основных прав и свобод граждан.
4
Эффективность управления обществом, реформируемым на базе законности, определяется тем, насколько государством учитываются объективные закономерности общественного развития, и насколько законодательство адекватно отражает потребности и возможности общества.
Судебно-правовая реформа, проводимая под патронажем западных экспертов, не привела пока ни к созданию подлинной судебной власти, стоящей на защите прав граждан и интересов общества, ни к укреплению механизмов контроля за соблюдением законов страны.
Функции прокуратуры, традиционно занимавшей значительное место в системе судебной защиты прав граждан, интересов государства и общества, существенно минимизированы новыми Гражданским и Арбитражным процессуальными кодексами РФ. Новые же механизмы, обеспечивающие реальную защиту прав государства и личности, не созданы.
Не прекращающаяся второе десятилетие дискуссия о роли и месте прокуратуры в государственном механизме показала, что в России утвердилась некая презумпция неполноценности отечественной правовой культуры.
Сторонники сокращения полномочий прокуратуры, в том числе в гражданском и арбитражном процессе, не учитывают не только национальные правовые традиции, специфику государственно-правовой ситуации в России, но и напрямую игнорируют тот факт, что в странах, на опыт которых они ссылаются, более сильны саморегуляторы гражданского общества, прежде всего - стабильное законодательство, действуют традиции уважения к закону и ответственности перед ним; правовой культурой проникнуты все структуры государственного и социального механизма, существует многоканальная развитая система защиты, как интересов государства, так и прав и законных интересов личности. Именно этим в западных странах объективно обусловлено сужение сферы государственного надзора и контроля, важнейшим звеном которого в России традиционно является прокуратура.
Более, чем трехлетний период, прошедший со времени принятия новых Арбитражного и Гражданского процессуальных кодексов показал, что законо-
5
дателем допущены серьезные стратегические просчеты в определении роли и места прокуратуры в системе защиты публичных прав. Органы исполнительной власти, наделенные правом защиты в арбитражном суде государственных интересов, рассматривают свои полномочия именно как право, а не обязанность. В результате важнейшие сферы государственной деятельности оставлены без надлежащей защиты.
Неоправданным и преждевременным явилось сокращение полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве. Высокая стоимость судебной процедуры в условиях низкого прожиточного уровня подавляющей части населения привела к снижению уровня защищенности прав личности.
Таким образом, именно актуальность проблемы защиты прокурором общественно значимых интересов, недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам, предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. В период проведения государственно-правовой и судебной реформ в России вышло значительное число работ, посвященных правовому статусу Российской прокуратуры, ее исторической роли, месте в системе государственных органов современной России. Данные вопросы рассматривались в научных трудах ведущих специалистов в области прокурорского надзора и арбитражного процесса: А.И.Алексеева, Е.М.Артамоновой, В.И.Баскова, С.Г.Березовской, В.Г.Бессарабова, А.Д.Бойкова, А.А.Власова, А.Звягинцева, С.В.Казанцева, А.Х.Казариной, А.Б.Карлина, А.В.Кряжкова, А.Ф.Козусева, А.Н.Ларькова, Ю.Орлова, В.И.Рохлина, В.П.Рябцева, К.Ф.Скворцова, Ю.И.Скуратова, А.Ф.Смирнова, И.А.Соколовой,
А.Я.Сухарева.
Вместе с тем, в проведенных исследованиях проблемные вопросы участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве не стояли во главе угла и не могли быть подняты, поскольку действовавшие до 2002-2003 гг. ГПК 1964 г. и АПК РФ 1995 г. наделяли прокурора практически неограни-
6
ченным правом обращения в суд с любым иском в защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов граждан.
Предметом диссертационного исследования является особый блок проблем, связанных с определением роли и места прокуратуры в системе защиты публичных прав, а также прав и законных интересов личности, формы участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе, механизм реализации прокурором полномочий в условиях нового процессуального законодательства. К предмету исследования относится также анализ судебной и арбитражной практики по делам, возбужденным по инициативе прокурора и делам, в которые прокурор вступил в целях реализации предоставленных ему полномочий, и ее влияние на эффективность защитных функций прокуратуры.
Объект диссертационного исследования составили объективные процессы и явления, возникающие в ходе реализации прокурором полномочий в гражданском и арбитражном процессе, совокупность правоотношений, возникающих в процессе осуществления данного направления прокурорской деятельности, анализ нормативно-правовой базы, определяющей полномочия и статус прокурора в гражданском и арбитражном суде.
Цель и задачи настоящего исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью работы.
Целью работы является комплексное изучение в условиях обновленного процессуального законодательства проблем защиты прокурором в суде и арбитражном суде публичных интересов, прав и законных интересов граждан, которое включает теоретические, правовые и прикладные аспекты.
Теоретические подходы касаются становления и развития полномочий прокурора в суде с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций общественно-политического развития, происходящих в России на протяжении сравнительно продолжительного времени. Правовые аспекты относятся к законодательному регулированию роли и места прокуратуры в системе защиты публичных интересов, прав и законных интересов граждан, основанному на реальных потребностях современного исторического периода. Прикладные
7
аспекты связаны с анализом и обобщением практики реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе и выявлением проблем, снижающих эффективность прокурорской деятельности в суде.
В рамках поставленной в диссертационной работе цели решались следующие задачи:
- исследовались теоретические аспекты частно- и публично-правового регулирования общественных отношений;
- обосновывалось практическое значение деления права на публичное и частное в целях создания механизма реальной защиты публичных интересов, прав и законных интересов личности;
- определялись тенденции развития публично-правового регулирования в национальных правовых системах западных стран и России в современный период;
- анализировалось законодательство, регулирующее полномочия прокурора в гражданском и арбитражном процессе;
- вырабатывались и обосновывались предложения по совершенствованию действующего законодательства, определяющего статус и полномочия прокурора в суде и арбитражном суде;
- анализировалась практика участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве;
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. При подготовке диссертации использовались общенаучные методы системного анализа, а также исторический, логический, сравнительно-правовой, аналитический методы, а также метод обобщения научных концепций, нормативного и практического материалов и др.
В процессе диссертационного исследования автор опирался на труды ученых-специалистов в области теории государства и права, конституционного права, римского права, гражданского права, гражданского и арбитражного процессуального права, с использованием работ отечественных ученых: Т.Е.Абовой, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся,
8
В.В.Витрянского, Г.А.Гаджиева, В.П.Грибанова, Р.Е.Гукасяна, М.А.Гурвича, Г.А.Жилина, С.Ф.Кечекьяна, О.А.Красавчикова, М.И.Кулагина, О.Е.Кутафина, Р.З.Лившица, Н.И.Матузова, Г.Н. Манова, В.А.Мусиной, В.С.Нерсесянца, В.М.Савицкого, М.С.Строговича, Е.А.Суханова, Ю.А.Тихомирова, Н.В.Ченцова, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота, В.Ф.Яковлева.
В диссертации были использованы работы дореволюционных российских ученых, таких как М.М.Агаркова, В.И.Веретенникова, Ю.С.Гамбарова, М.Я.Геллера, В.М.Грибовского, Д.Д.Гримма, Н.М.Коркунова, С.А.Корфа, Н.Лазаревского, С.Н.Муравьева, С.А.Муромцева, И.А.Покровского, Е.Н.Трубецкого, Г.Ф.Шершеневича, И.Е.Энгельмана.
Были также проанализированы и труды зарубежных ученых: В.Бергмана, Дж.Вулфенсона, Д.Гарнера, Р.Давида, Р.Драгневой, К.Осакве, Р.Саватье, Ф.Савиньи, Б.Саймонса, Р.Уолкера.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы и законы субъектов РФ, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Эмпирической базой исследования выступают:
правоприменительная практика Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов, арбитражного суда Красноярского края;
статистические данные Генеральной прокуратуры РФ за 2005-2006 гг. о реализации полномочий прокуроров в гражданском и арбитражном процессе;
личный опыт работы автора: за время работы в должности начальника отдела прокуратуры субъекта РФ проводились анализы и обобщения практики участия прокуроров в суде и арбитражном суде, по результатам которых разработаны ряд методических рекомендаций и указаний подчиненным прокурорам по вопросам организации работы; подготовлено множество исков и заявлений
9
в суд и арбитражный суд, по которым обеспечено личное участие в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций.
Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретическом подходе к проблеме соотношения публичного и частного в праве, обосновании необходимости формирования в процессуальной науке концепции защиты публичных интересов, а в более широком смысле - концепции публичного порядка, в определении места и роли прокурора в системе защиты прав граждан и государства в условиях осуществляемых экономических реформ, необходимости существенной корректировки его процессуального статуса в гражданском и арбитражном суде.
Положения, выносимые на защиту:
1. Несмотря на многовековую историю теоретических воззрений по проблеме дуализма права, практические вопросы о соотношении публичного и частного в праве, критериях разграничения и пределах применения становятся особенно актуальными в любой стране в эпоху значительных социальных и экономических потрясений. Таковыми в 20-30-х годах прошлого столетия на западе явилась Великая депрессия, а на рубеже 21 века в России радикальные экономические преобразования и связанные с этим значительные изменения в правовом регулировании общественных отношений.
Существенные различия в правовых системах развитых западных стран не стали препятствием для воплощения в них концепций публичного экономического и публичного социального порядка, заключающихся в разумном уравновешивании частных и публичных интересов, с тем чтобы свобода экономической и иной предпринимательской деятельности не подрывала основы правопорядка, нравственности, не ущемляла социальных и иных прав граждан, не стала препятствием на пути развития государства и общества. При высокой степени гарантированности основных гражданских и политических прав, охрана публичного интереса в этих странах обеспечивается наличием необходимых механизмов, обусловленных историческими особенностями и национальными правовыми традициями каждого государства.
10
2. Правовая наука дореволюционной России, не испытывавшая практической потребности в разграничении частно- и публично-правовых начал в правовом регулировании ввиду специфики русского права, заметного удельного веса обычаев и общинного права, восприняла идею дуализма права лишь в XIX веке с началом бурного развития капитализма в России. И уже в то время российские правоведы констатировали, что политика полной индивидуальной хозяйственной свободы и государственного невмешательства привела к расширению пропасти между богатыми и бедными. Получив юридическую свободу и равенство, большая часть населения оказалась в жестокой экономической зависимости от тех, кого мы сегодня называем олигархами, породив огромный социальный вопрос, составивший «основную тему всего XX века»,'и рискующий стать главным социальным вопросом XXI века.
Как показала современная российская действительность «экспансия» гражданского права (частноправовых основ) по отношению к другим структурным частям системы права, его безоговорочное доминирование в регулировании экономических отношений, отказ от любых ограничений, налагаемых во имя публичных интересов, крайне опасны для общественного развития.
Сегодня перед Россией стоит задача построения экономически развитого правового демократического государства, способного обеспечить с одной стороны свободу предпринимательской деятельности, с другой стороны - ее разумное правовое регулирование, с тем, чтобы не были подорваны экономическое основы существования самого государства. В противном случае оно не в состоянии будет обеспечить выполнение своих основных задач - обеспечение достойного уровня жизни граждан, гарантированность их основных конституционных и социальных прав.
При этом, необходимо учитывать положительный исторический опыт России и других стран, традиции российской правовой культуры, а также объективные потребности общества, нуждающегося в установлении разумного ба-
1 См. об этом Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. Серия: Классика российской цивилистики. М. Статут. 2001.С.45.
11
ланса в частно- и публично-правовом регулировании общественных отношений.
3. Политическая и правовая идеология каждого исторического периода, безусловно, накладывает отпечаток на статус любого государственного института. Однако каждая национальная правовая система представляет собой сложный, пронизанный многочисленными внутренними связями механизм, нормальное функционирование которого складывается десятилетиями и резкое изменение одной из частей этого механизма способно разбалансировать всю систему правоохраны.
В российской правовой системе со времен Петра 1 функция охранения закона традиционно была присуща специальному государственному органу -прокуратуре, деятельность которого во всех проявлениях носила исключительно публичный характер. Таковой она являлась и в гражданском суде, где именно прокурор отстаивал законные права государства или лиц (физических и юридических), нуждающихся в особом государственном попечении в силу своей юридической беспомощности. Судебная реформа 1864 года, так же, как и в настоящий момент, сопровождавшаяся бурной полемикой о роли и месте прокуратуры в системе государственных органов, не повлекла кардинального изменения положения прокурора в гражданском судопроизводстве. Прокурорскому надзору в суде вверялись все дела, рассматриваемые с участием публичных субъектов, независимо от вида иска, а также дела с участием негосударственных предприятий, имеющих большое публичное значение. При этом судебная практика признавала участие прокурора в суде настолько существенным моментом, что отсутствие заключения прокурора вело к безусловной кассации решения.
4. В советский период отсутствовала практическая потребность в специальном закреплении в процессуальном законодательстве публичного статуса прокурора, поскольку публичный характер его деятельности в суде не вызывал
12
сомнений,2 а концепции прокурора-истца (материального или процессуального) носили сугубо теоретический характер и не были востребованы практикой правоприменительной деятельности.
В современных условиях сохранение подобного положения неизбежно оборачивается поражением публичных интересов и социальных прав значительной части населения. Существующие противоречия процессуального законодательства, определяющие участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, усугубляющиеся правоприменительной деятельностью судов, есть не что иное, как отсутствие в процессуальной науке концепции защиты публичных интересов, а в более широком смысле — концепции публичного порядка.
Сокращение полномочий прокурора по защите государственных интересов в экономической сфере резко диссонирует с предпринимаемыми ныне мерами по укреплению законности и правопорядка в стране.
Недопустимым является положение, при котором орган, располагающий наибольшим объемом информации о правонарушениях в важнейших сферах государственной жизни (бюджетной, финансовой, природоохранной и т.д.), лишен возможности принятия реальных мер к их устранению.
5. Акцент на судебную защиту прав граждан не должен повлечь сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении. Правосудие сегодня, как во всем мире, так и в России, отличается длительным и сложным ведением дел, непомерной стоимостью судебных расходов, в том числе адвокатских услуг. В условиях обнищания широких слоев населения, оно становится недоступным для большинства российских граждан, особенно пенсионеров, инвалидов, временно не работающих, многодетных, несовершеннолетних и др. В отличие от развитых западных стран, в России альтернативного прокуратуре механизма защиты основных конституционных прав граждан не создано.
2 Ст.41 ГПК РСФСР 1964 г. предусматривалось право прокурора на обращение в суд в случае, если этого требует охрана государственных или общественных интересов. Такие же положения закреплялись в ст. 3 АПК РФ 1992 г.
13
Апробация результатов исследования. По теме диссертационного исследования опубликовано восемь научных статей.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования освещались на научно-практических конференциях и использовались автором в педагогической деятельности при чтении курса «Прокурорский надзор» в Красноярском государственном университете. Кроме того, предложения автора о внесении изменений в действующее процессуальное законодательство использовались прокуратурой Красноярского края при подготовке соответствующих предложений в Генеральную прокуратуру РФ. Автором подготовлены и направлены в подчиненные прокуратуры ряд методических рекомендаций по вопросам организации работы по реализации полномочий прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
14
Глава 1. Теоретический и практический аспекты частно- и публично-правового регулирования.
§ 1. Вопросы соотношения публичного и частного в праве.
История правовой и экономической жизни России показывает, что вопрос о соотношении публичного и частного в праве, критериях разграничения и пределах применения становится особенно актуальным в эпоху значительных социальных потрясений, каковыми в начале 20-го столетия явились социалистическая революция, а на рубеже 21-го века - отказ от командной системы регулирования экономики и переход к рыночным отношениям.
Это не случайно. Являясь важнейшим регулятором всех сторон общественной жизни, и обладая такими признаками, как формальная определенность, общеобязательность, обеспеченность государственными мерами принуждения, право является своеобразным «публичным инструментом» государства, с помощью которого обеспечивается всеобщий устойчивый порядок во всех сферах общественных отношений: экономических, социальных, политических и т.д.
По мнению Р.З.Лившица, «все представления о праве опираются на общую основу: право для людей всегда выступало как определенный порядок в обществе».3
В то же время, как отмечает С.С.Алексеев, «право для людей всегда выступает именно как право - источник (обитель) прав для тех или иных субъектов».4 В этом заключается социальная ценность права, предоставляющего людям, их коллективам в виде субъективных прав простор для свободы, активности в поведении. Однако не связанные правом социальная активность и свобо-
3 ЛившицР.З. Теория права. М. 1994. СП.
4 Алексеев С.С. Теория права. М. 1995. с. 160.
15
да людей способны перерасти в произвол, ничем не ограниченную вольницу, хаос, поэтому именно право устанавливает меру дозволенного поведения.
В этом проявляется двойственность (дуализм) права, призванного, с одной стороны, внести в общественную жизнь нормативные начала, организованность и порядок, с другой стороны, обеспечить свободу и неприкосновенность частной жизни граждан, возможность творческой активности, гарантирован-ность политических, экономических, социальных, духовных и других прав и свобод граждан.
В самом общем виде различие между публичным и частным правом состоит, по нашему мнению, в следующем.
Публичное право распространяется на сферы общих государственных интересов (институты государственной службы, организации суда, государственного аппарата, налогов, таможни, органов государственного надзора и т.д.). К нему относятся такие отрасли, как государственное право, административное право, судебное право и др.
Частное право регулирует отношения людей в сфере частных, индивидуальных интересов (институты собственности, договоров, наследования и т.д.). Сюда относится, прежде всего, гражданское, семейное, наследственное право.
Генетические корни публичного права, как и частного права, кроются в развивающихся общественных отношениях. Именно в сферах жизни общества, государства и гражданина зарождаются процессы и явления, требующие публично-правового регулирования. Одновременно, устойчивость общества и его жизнедеятельность, функционирование институтов политической, экономической, социальной сфер служат своего рода условием и гарантией реализации частного права. Следовательно, публичное и частное право органически связаны. Как правильно отмечает В.В.Ровный5, дуализм права и вытекающий из него как классификационный результат феномен частного права обязаны своим существованием двум основным предпосылкам - социально-экономической и
Ровный В.В. Явление дуализма в праве и его сущность. Под редакцией А.И.Хуснутдинова. Иркутск. 1999.С.4.
16
собственно-правовой. Первая связана с уничтожением на определенном этапе развития общества различий между отдельными его членами по признакам национальности, гражданства и т.п., с формированием значительного слоя свободных лиц - частных собственников, а стало быть с зарождением новых свободных экономических отношений, вторая - с возможностью надлежащего юридического нормирования последних, со способностью претворить юридические концепции в конкретных нормах права.
Не случайно, в дореволюционной России интерес к проблеме соотношения частного и публичного права появился лишь в XIX веке, когда реформы Александра П по выражению историков «открыли капитализму дорогу в Россию»6, в связи с чем внимание прогрессивной общественности было обращено к идеям конституционного строя.
До этого периода российская наука практически не испытывала потребности в разграничении частно- и публично-правовых начал в правовом регулировании, так как в русском праве, ввиду его специфики, заметного удельного веса обычаев и общинного права, деление на частное и публичное не было выражено столь отчетливо, как в других государствах.7
Становление и развитие частного права связывают с отношениями частной собственности, его корни видят в римском праве, ставшем «...классическим юридическим выражением жизненных условий и конфликтов общества, в котором господствует частная собственность» и представлявшем собой «первое всемирное право общества товаропроизводителей», наиболее совершенную форму права с «точнейшей разработкой всех существующих отношений простых товаровладельцев: купли и продажи, ссуды, долга, договора и
о
прочих обязательств».
6 Геллер М.Я. История Российской Империи. Т.З. М.1997.С.94
7 Исаев И.А. История государства и права России. М. 1993.С.9-12, 32-71, 94-109.
8 Маркс К, Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.21. С.412, 311; т. 14. С.672.
17
Сам термин «гражданское право» представляет собой перевод римского jus civile, являвшегося правом, принадлежащим гражданам древнего Рима, правом квиритов. Этим термином обозначалось, прежде всего, исконное национальное древнеримское право, распространяющее свое действие исключительно на римских граждан-квиритов. Кроме неразрывной связи с правом гражданства jus civile характеризовалось тем, что включало в себя кроме частных все государственные и общественные отношения граждан Древнего Рима, которые регулировались нормами права публичного -jus publicum.
Названные системы развивались параллельно, взаимно проникали друг в друга и взаимообогащались, но постепенно стали безнадежно отставать от бурно развивающегося гражданского оборота. В период Ш-1 в.в. до н.э. Рим развернул кампанию завоевательных войн против соседних народов и стал превращаться в крупнейшую державу.
Указанные действия привели к бурному развитию отношений между римлянами и представителями покоренных народов (перегринами), что привело на определенном этапе к введению новой должности перегринского претора. Разрешая споры между перегринами и римскими гражданами, претор часто опирался на местное право - право покоренных народов, которое в некоторых случаях значительно превосходило римское jus civile.
В результате деятельности претора возникла еще одна система римского гражданского права - jus centrum (право народов), его еще называли претор-ским правом (jus praktorium). Оно выгодно отличалось от цивильного права: большей подвижностью, отсутствием формализма и национальной ограниченности.9
9 Такой же подход к праву побежденных народов наблюдался и после падения Римской Империи в эпоху завоевательных войн средневековья. Когда Готы, Бургундцы, Франки и Ломбарды основывали новые государства, они не стали уничтожать нацию и вводить свои обычаи. Существовало сначала правило -каждый жил по праву того народа, от которого он происходил по отцу (женщины по мужу) в итоге смешались победители и побежденные. До 12 века существовало положительное законодательство побежденных, и было одним из элементов гражданства средних веков. См.: Савиньи Фридрих Карл. О римском

 Часть из работы     Получить работу