ВВЕДЕНИЕ
Современный период развития российской государственности характеризуется кардинальными изменениями в общественно-политической жизни и экономическом устройстве страны. Уже с первых шагов перехода экономики России к рыночным отношениям, когда свободное предпринимательство действительно начало обретать свободу, стало очевидным: старая система налогообложения не в состоянии обеспечить стабильное пополнение государственного бюджета. Адаптировать ее к новым условиям не представлялось возможным. Поэтому в 1991 году было создано новое ведомство Российской Федерации - Государственная налоговая служба Российской Федерации (ГНС). На нее возлагался ряд задач по реализации нового российского налогового законодательства, в частности, вести Государственный реестр предприятий, учет налогоплательщиков, контролировать поступление платежей в федеральный и местный бюджеты и прохождение необходимой отчетной документации от физических и юридических лиц, проверять правильность определения прибыли и т.п. Территориальные органы ГНС - государственные налоговые инспекции -довольно быстро включились в решение этих задач и очень скоро стали вносить значительный вклад в пополнение госбюджета^
Однако жизнь показала: механизм реализации налогового законодательства требует усиления. Дело в том, что российский рынок принялись осваивать не только добропорядочные, законопослушные граждане, но и те, кто не привык соблюдать правовые и моральные нормы. Сюда же хлынули и криминальные капиталы, стала формироваться целая индустрия теневого бизнеса с доходами, которые могли только сниться западным бизнесменам и предпринимателям.
В сфере теневой экономики, криминального бизнеса вращались огромные денежные средства. В 1994 г. удельный вес теневого оборота
капитала по стране достиг 45 трлн. руб., почти 25% ВНП. Мало того, что они были выведены из-под налогообложения, и государство таким образом теряло миллиарды, эти капиталы питали преступный мир, усиливали инфляционные процессы, способствовали росту цен, социальной напряженности и политической нестабильности. Все это в совокупности создавало реальную угрозу экономической безопасности государства.
Вторжение в сферу теневой экономики для налогового инспектора (а это гражданские люди, причем большинство - женщины) становилось делом рискованным и нередко опасным. Даже в офисе иной вроде бы респектабельной фирмы его могла бесцеремонно выставить за дверь вооруженная охрана. Угрозы, оскорбления, шантаж - через все это пришлось пройти многим добросовестно исполняющим свои обязанности сотрудникам налоговых инспекций.
Вместе с тем необходимость создания специального правоохранительного органа в сфере налогообложения была вызвана не только неспособностью налоговых органов противостоять силовому сопротивлению недобросовестных налогоплательщиков. Первые месяцы работы налоговых органов показали, что налогоплательщики уклонялись от уплаты налогов в огромных размерах, что наносило колоссальный ущерб бюджетам всех уровней. От недобросовестных, налогоплательщиков, исходила угроза всей экономической безопасности Российской Федерации. В целом уклонение от уплаты налогов носило общественно опасный характер, и лишь отсутствие в УК РСФСР норм, устанавливавших уголовную ответственность за уклонение от уплаты налогов, не позволяло отнести такое уклонение к преступлениям.
Стало ясно: заставить уважать закон, обеспечить его неуклонное исполнение всеми без исключения возможно, только опираясь на специализированную силовую структуру, обладающую полномочиями правоохранительного органа. Такая служба в налоговой системе и была
создана Указом Президента России от 18 марта 1992 г. № 2621. Ее официальное название - Главное управление налоговых расследований при ГНС РФ (ГУНР). Данная структура не являлась правоохранительным органом и предназначалась для информационного обеспечения и физической защиты других подразделений ГНС. Такой статус ГУНР не решал проблем борьбы с криминалитетом в сфере налогообложения. В 1992-1993 гг. Верховным Советом РФ, Президентом РФ, Советом Министров — Правительством РФ была проделана колоссальная работа по изменению действующего законодательства в целях создания самостоятельной правоохранительной структуры, основной задачей которой должна была стать борьба с налоговой преступностью. В соответствии с Законом РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. № 523 8-12 правопреемником Главного управления налоговых расследований с июля 1993 г. стал Департамент налоговой полиции (ДНП), переименованный в декабре 1995 г. в Федеральную службу налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП).
По новому статусу ФСНП и ее территориальные подразделения были отнесены к правоохранительным органам и являлись составной частью сил обеспечения экономической безопасности России.
Создание федеральных органов налоговой полиции было обусловлено не только необходимостью обеспечить деятельность налоговых органов, но и объективной потребностью в обеспечении экономической безопасности России с помощью специальных средств, сил и методов. ФСНП
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года №262 "О создании Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации" (Приложение "Временное положение о Главном управлении налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации).
2 См.: Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 29. Ст. 1114.
образовывалась как для борьбы с налоговой преступностью внутри страны, так и для предотвращения и пресечения утечки капиталов за границу.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена политическим и практическим значением федеральных органов налоговой полиции России (ФОНП). Действующие нормативно-правовые акты не полностью отражают сущность и назначение ФОНП. А последние события в корне изменили существовавшую до 11 марта 2003 г. ситуацию. Так, 11 марта 2003 года Президент России подписал Указ № 306, в соответствии с частью 3 этого документа "...с 1 июля 2003 г. упраздняется Федеральная служба налоговой полиции России, её функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений передаются в Федеральную службу по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями и правонарушениями МВД РФ, а здания, строения, сооружение и имущество (кроме Академии) передаётся в Государственный комитет по контролю за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ"1.
Федеральные органы налоговой полиции России были созданы в переходный для Российского государства период, но их деятельность была рассчитана на достаточно длительное время. Они должны были стать одним из самостоятельных, устойчивых правоохранительных органов, действующих в условиях рыночной экономики и преимущественно налогового способа формирования финансовых ресурсов государства. В СМИ же неоднократно подчёркивалось, что на практике ФСНП РФ дублировала деятельность МВД РФ, порождая противоречия и несогласованность действий2.
1 Указ Президента Российской Федерации от 11.03.2003 г. № 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 25 марта.
2 См: Яшманов Б. Раскадровка// Российская газета. 2003. 12 марта.
Переходный период - необходимый этап развития всякого общества. Доктор политических наук, профессор РАГС при Президенте РФ М.Г. Анохин связывает переходный период с революционными преобразованиями в обществе: "Именно с этой формой развития связано понятие переходного периода, когда разрушается сложившаяся система ценностей и отношений, рвутся традиционные связи, нарушается процесс постепенности"1. На место старых приходят новые ценности, связи и структуры, т.е. переходный период не только время разрушения, но и созидания. В период с 1992 по 2000 г. государство в лице высших органов власти и управления не только создало структуру, основной задачей которой стала защита интересов общества и государства от посягательств на зарождавшиеся налоговые правоотношения, но и постоянно адаптировало эту структуру к стремительно изменявшимся общественным отношениям.
Становится очевидным, что за 10 лет деятельности органов налоговой полиции появилась необходимость научно осмыслить имеющийся опыт их создания и реформирования, соотнести его с изменениями внутриполитической и социально - экономической обстановки в стране. При этом определялись бы приоритеты развития федеральных органов налоговой полиции России. На базе такого анализа возможна выработка практических рекомендаций для достижения нового качественного состояния, органов экономической безопасности России.
Теоретическое и практическое значение изучения данной проблемы обусловлено определенными факторами.
Во-первых, рассматриваемый период занимает важное место в историческом развитии нашей страны. В это время произошла трансформация российской государственности. Коренным образом
1 Анохин М.Г. Политическая система: переходные процессы. М., 1996. С. 95.
8
изменились структура, прерогативы и внешние атрибуты различных ветвей власти. Были преобразованы ее базовые социально-политические, экономические и духовные ориентиры. В связи с этим существенно изменились задачи правоохранительных институтов, в т.ч. вновь образованных федеральных органов налоговой полиции России как составной части сил обеспечения экономической безопасности государства.
Во-вторых, отечественная историческая наука не достаточно изучила различные формы участия правоохранительных структур (и в первую очередь налоговой полиции) в обеспечении экономической безопасности страны. При этом федеральные органы налоговой полиции с 1992 г. выполняли специфические задачи в целях выявления и пресечения налоговых преступлений, розыска лиц, совершивших такие преступления или подозреваемых в их совершении, принятия мер к возмещению нанесенного государству ущерба.
Следует отметить, что в 90-е годы наметился существенный рост удельного веса ФСНП в пополнении государственного бюджета. Органы налоговой полиции зарекомендовали себя эффективной структурой, с помощью которой высшие органы государственной власти достаточно успешно боролись с налоговыми преступлениями.
В-третьих, научная, потребность изучения данной проблемы обусловлена выполнением органами налоговой полиции специфических оперативно-служебных задач. В рассматриваемый период ФСНП претерпевала определенные изменения. Вопросами формирования и развития налоговой полиции занимались Верховный Совет РФ, президенты Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации и Правительство России, другие государственные и общественные органы. Процесс формирования и развития структурных подразделений в составе ФСНП осуществлялся последовательно, но принимаемые решения не всегда
являлись безукоризненными и обоснованными. Уместно отметить, что организационная структура ФСНП за девять лет менялась три раза.
В-четвертых, при совершенствовании деятельности по обеспечению экономической безопасности страны, правоохранительных структур в целом, и федеральных органов налоговой полиции России в частности, исследуемый вопрос представляет не только сугубо научный интерес, но и имеет серьезное политическое и практическое значение. В период, когда угроза национальной безопасности наиболее ощутима, особое внимание в деятельности высших органов государственной власти уделялось прямому руководству правоохранительной структурой, отслеживающей все финансовые потоки в стране.
В-пятых, актуальность исследования связана с необходимостью объективного анализа деятельности высших органов государственной власти по развитию федеральных органов налоговой полиции и их служебному применению. Осмысление имеющегося опыта и выработка соответствующих взглядов на руководство данной сферой государственной политики требуют учета исторической традиции их функционального применения.
Анализ исторической литературы показывает, что научные исследования по истории формирования и развития федеральных органов налоговой полиции в прямой постановке в 1992-2003 годах не проводились, не говоря уже об исследовании роли государственных структур власти в управлении ими.
В современной историографии данной проблемы условно можно выделить два направления: нормативно-правовое, в том числе чисто служебное (ведомственное), и общественно-публицистическое.
Значительный вклад в изучение, осмысление истории, теории, тенденций становления и развития органов налоговой полиции, структурных подразделений в их составе, выработку методологических основ исторического исследования их функционирования внесли научные труды и
10
монографии Е.П. Андреева, И.Н. Куксина, И.И. Кучерова, Р.А. Сафарова и других1.
Деятельность высших органов государственной власти и управления Российской Федерации была связана с принятием нормативных правовых актов, определявших состав, структуру, задачи и направления использования органов налоговой полиции. Они в полной мере отражали высокую оценку деятельности федеральных органов налоговой полиции со стороны высших органов государственной власти страны, их значение в борьбе с экономической преступностью. Изучение этих документов дает возможность определить характер и степень воздействия органов власти на ФСНП России2.
Нормативные правовые требования к практической деятельности федеральных органов налоговой полиции, их организации, основам подбора и подготовки кадров, воспитания личного состава содержались в ведомственных и межведомственных нормативных документах, ведомственных инструкциях3.
1 См.: Андреев Е.П. Взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов по выявлению нарушений валютного законодательства. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 1997; Куксин И.Н., Сафаров Р.А. Научные основы педагогической и управленческой деятельности в федеральных органах налоговой полиции. -М., 1998; Пилипенко В.Ф. Федеральные органы налоговой полиции Российской Федерации в правоохранительной и фискальной системах государства. -М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 1999.
2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года №262 "О создании Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации" (Приложение "Временное положение о Главном управлении налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации); Распоряжение Президента Российской Федерации от 14 июля 1992 года №356-рп "О мерах по формированию подразделений налоговых расследований" и др.
* См.: Приказ ДНП России от 6 декабря 1993 года №89 "Об утверждении Инструкции об организации информационно-аналитической
11
Общественно-публицистическое направление историографии было представлено большим количеством источников, опубликованных в периодических изданиях. В них достаточно четко прослеживались отдельные направления деятельности как органов государственной власти и управления, так и самой налоговой полиции в рассматриваемый период. В целом происходило повышение ее роли и значения в системе правоохранительных органов, накапливался опыт деятельности высших органов государственной власти по ее использованию, требующий изучения и обобщения.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1992 по 2003 г.:
1992-1993 гг. - этап создания и функционирования Главного
управления налоговых расследований (ГУНР);
1993-1995 гг. - время преобразования ГУНР в Департамент
налоговой полиции (ДНП)1;
1995-2002 гг. - период создания и деятельности Федеральной
службы налоговой полиции2; п, - март - июль 2003 г. — период упразднения федеральных органов
налоговой полиции.
работы в федеральных органах налоговой полиции"; Приказ ДНП России от 21 февраля 1994 года №46 "О создании Центра подготовки сотрудников налоговой полиции в г. Санкт-Петербурге" и др.
1 См.: О федеральных органах налоговой полиции: Закон РФ № 5238-1
от 24.06.1993г. (в ред. Указа Президента РФ от 24.12.93 № 2288, Федерального закона от 17.12.95 № 200-ФЗ) (в ред. Постановления Конституционного суда РФ от 17.12.96 № 20-П) // Сборник законов РФ. 2000. №2.
2 См.: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции" и "Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" от 17.12.95. № 200-ФЗ.
12
Выбор указанных хронологических рамок исследования обусловлен кардинальными изменениями в общественно-политической жизни и экономическом устройстве страны. В данный исторический период уклонения от уплаты налогов стали носить общественно опасный характер. И чтобы заставить уважать закон, обеспечить его неуклонное исполнение всеми без исключения, руководство страны приняло решение создать специализированную силовую структуру, обладающую полномочиями правоохранительного органа. Исследование данной проблемы более чем за десятилетний период позволяет автору последовательно изучить и научно осмыслить имеющийся опыт по созданию ФОНП, а также проанализировать имеющийся опыт их борьбы за экономическую безопасность России.
Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе опубликованных работ и архивных источников, с привлечением разнообразных документов комплексно исследовать, проанализировать, систематизировать и обобщить опыт деятельности высших органов государственной власти по созданию федеральных органов налоговой полиции, выработать практические рекомендации по совершенствованию этой работы в современных условиях.
Исходя из указанной цели исследования, диссертант считает необходимым решить следующие задачи:
1. Проанализировать сущность и содержание деятельности федеральных органов налоговой полиции.
2. Осуществить исторический анализ деятельности по созданию и развитию федеральных органов налоговой полиции, реформированию их системы и структуры.
3. Проанализировать кадровую работу федеральных органов налоговой полиции.
4. Исследовать проблемы материально-технического обеспечения федеральных органов налоговой полиции в динамике.
13
5. Сформулировать практические рекомендации, реализация которых, по мнению автора, будет способствовать развитию и совершенствованию деятельности правоохранительных органов в области противодействия экономической и налоговой преступности.
Объектом исследования являются высшие органы государственной власти в условиях становления современной российской государственности.
Предметом исследования определена деятельность высших органов государственной власти по созданию, развитию и ликвидации федеральных органов налоговой полиции в интересах обеспечения экономической безопасности государства.
Методологические основы исследования
Методологической базой диссертационного исследования являются фундаментальные положения теории научного познания и основные принципы исторической науки, такие как: историзм, научность (объективность), социальный детерминизм исторических явлений и процессов, основополагающие законы, категории и понятия философии.
В основу методологии научного исследования были положены философские категории системы, структуры, а также методы анализа и синтеза, компаративизма, классификационный метод и другие.
Деятельность высших органов государственной власти по созданию и развитию федеральных органов налоговой полиции России исследовалась на основе принципов всесторонности и творческого подхода к анализу исторических явлений и процессов.
Специфика предмета исследования определила необходимость использования частных юридических методов: толкования права, формально-юридического метода, метода сравнительного правоведения. В ходе исследования автор также применил общенаучные методы познания: логический и классификации; специально-исторические: проблемный, хронологический, периодизации, актуализации и другие.
14
Источниковую базу диссертации составили как опубликованные документы, так и материалы текущих архивов ФСНП России. Прежде всего это законодательные акты высших органов государственной власти и материалы, связанные с подготовкой этих документов. Основу источниковой базы составили Конституция РФ, закрепляющая основы правового статуса высших органов государственной власти РФ, федеральные законы, детально регламентирующие правовое положение как высших органов государственной власти, так и федеральных органов налоговой полиции. Помимо этого, в число нормативно-правовых источников диссертационного исследования входили многочисленные подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы ФСНП России, а также межведомственные нормативно-правовые акты.
Эмпирическую основу исследования составили, в первую очередь, аналитические справки и статистические отчеты подразделений ФСНП России.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна исследования обусловлена как самой поставленной проблемой, так и ее содержанием. Она вытекает из недостаточной разработки темы в отечественной историографии. В этой связи автором впервые была предпринята попытка комплексного изучения органов налоговой полиции посредством анализа деятельности высших органов государственной власти по их созданию и совершенствованию.
Автор впервые исследовал весь период функционирования федеральных органов налоговой полиции: от их создания и до передачи полномочий Федеральной службе по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями МВД России.
Используя архивные фонды ФСНП России, широкую нормативно-правовую базу, автор проанализировал сущностно-содержательные, структурно-организационные, материально-технические и кадровые
15
проблемы федеральных органов налоговой полиции России через призму участия высших органов государственной власти в их решении и разработал научно обоснованные рекомендации по совершенствованию деятельности высших органов государственной власти в сфере противодействия экономической и налоговой преступности. На защиту выносятся:
1. Обобщенный опыт деятельности высших органов государственной власти по созданию и развитию федеральных органов налоговой полиции в 1992-2003 гг.
2. Авторская оценка основных направлений деятельности верховной власти по осуществлению комплекса мероприятий по созданию принципиально новой правоохранительной структуры.
3. Обоснование характерных черт и особенностей работы высших органов государственной власти по решению структурно-организационных, материально-технических и кадровых проблем формирования федеральных органов налоговой полиции.
4. Анализ деятельности органов налоговой полиции в 1992-2003 гг.
5. Уроки и практические рекомендации.
Результаты исследований излагались автором в научных докладах на кафедре философии и истории, кафедре теории и истории государства и права Академии налоговой полиции ФСНП России, в выступлениях перед студентами и слушателями, постоянным составом. По теме диссертации имеются публикации общим объемом 3 печатных листа. Материалы научных докладов, публикаций и сообщений, таблицы и схемы, представленные в диссертации, используются в учебном процессе, в воспитательной работе со студентами и слушателями.
16
Глава 1. РОЛЬ И МЕСТО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
§ 1. Необходимость создания федеральных органов налоговой полиции и их место в системе правоохранительных органов
Исследование показывает, что федеральные органы налоговой полиции России являлись частью социальной системы, точнее, подсистемой одной из важнейших ее институциональных образований — государства. Обществу как высокоорганизованной системе присуща способность к воспроизводству и развитию. Данное положение относится также и ко всем социальным подсистемам, включая государство и его компоненты. Воспроизводство означает поддержание устойчивых связей системы в течение более или менее длительного периода. Развитие же предполагает изменение связей между элементами, усложнение ее структуры, приобретение элементами новых функций в системе с течением времени. Способность ФОНП к саморазвитию и самовоспроизведению была ограничена, поскольку они являлись частью системы государства, компонентом государственного аппарата. Создание и функционирование ФОНП следует рассматривать в рамках тех изменений, которые происходят в социальной системе (социальную систему автор рассматривает в широком смысле, в нее входят не только сугубо общественные, но и экономические, политические, нравственно-идеологические и институциональные компоненты). Возникновение налоговой полиции было обусловлено процессом саморазвития социальной системы.
О зарождении рынка в постсоветской России наверняка еще будут написаны сотни детективов, на этой теме защитится немало научных диссертаций. А все потому, что руководители государства, бросившие фразу
17
«Все ради рынка, ради уничтожения социализма»1, на самом деле сами же и открыли дорогу к незаконной наживе.
Предпринимательская деятельность начинается с регистрации. Пункт пятый документа «Об упорядочении государственной регистрации...» гласит: «Регистрация осуществляется путем присвоения предприятию очередного номера в журнале регистрации поступающих документов».
И — все! В середине девяностых годов только в одной Москве ежегодно регистрировалось порядка 120 тысяч всевозможных ООО, ИЧП, АОЗТ и т.п., которые при необходимости даже милиции можно было отыскать лишь по порядковому номеру в какой-нибудь амбарной книге.
Регистрационные же органы не обладали элементарным правом проверять юридические адреса фирм. Поэтому, о порядке и ответственности перед государством и обществом говорить не приходилось. Это как-нибудь потом...
Многочисленные кризисные явления в российской экономике красноречиво отражали состояние экономической безопасности. А в условиях кризиса налоги и налоговая политика в существенной степени влияют на экономическую и общую государственную безопасность страны. С точки зрения обеспечения финансовых потребностей государства наибольшую опасность представляет проблема сокрытия доходов от налогообложения. Налоговые преступления, представляющие по своей сути специфическую форму казнокрадства и принявшие массовый характер, выводят эту проблему в разряд не только острейших налоговых, но и социально-экономических и политических проблем.
Первые изменения в социальной системе, в дальнейшем приведшие к появлению ФОНП, начались еще в середине 80-х гг. Они затронули, в
1 См.: Алмазов С.Н. Налоговая полиция: создать и действовать. —М. 2000. С. 112. |
