ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - результат проходящего в стране процесса демократизации. Конституцией Российской Федерации признано и гарантировано местное самоуправление. Оно представляет собой самостоятельное решение населением вопросов местного значения, определенную форму управления, соответствующую рыночной экономике и политическому плюрализму. Рыночная экономика и политические свободы являются основой процветания общества, они обеспечивают такую организацию власти, которая способствует самостоятельности, инициативе и ответственности населения, его представительных органов и администрации в решении местных вопросов.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, а также правовые, экономические, финансовые основы местного самоуправления. Законодательно предусмотрены государственные гарантии
осуществления местного самоуправления, установлены общие принципы его организации в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.
Для становления местного самоуправления в России требуются определенные условия, экономического политического и социального характера, время. Особое значение имеет правовое обеспечение развития местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. ст. 4, 5), предусматривает обширную компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти в правовом регулировании местного самоуправления. Наличие значительных полномочий у органов государственной власти в регулировании вопросов местного самоуправления предполагает и их большую ответственность как за необеспечение необходимых условий функционирования местного
^fr*y-tt^ ?.Г,гг-
4
самоуправления, так и за излишнюю, искажающую суть местного самоуправления, правовую регламентацию.
В литературе можно встретить мнение о том, что повышенный интерес к местному самоуправлению со стороны федеральных властей обусловлен необходимостью противовеса государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.1 Представляется, что природа местного самоуправления не в этом. Местное самоуправление не может быть «противовесом» государственной власти в демократическом обществе. Оно не может выступать и в качестве «конкурента» этой власти.
Местное самоуправление - это власть в государстве. Гарантируемая государством и им обеспеченная. Единственным и единым источником и государственной власти, и власти местного самоуправления является народ. В местном самоуправлении народ осуществляет свою власть непосредственно или опосредовано, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130 Конституции РФ).
Статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы (должностные лица) местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, связанная с совершением, принятием (изданием) правовых актов, с учетом новизны и масштабности этих полномочий ставит много вопросов как перед правовой наукой, так и перед юридической практикой.
На необходимость обустройства «единого правового пространства страны» указывалось в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию2. Несмотря на то, что мы должны быть готовы к
1 См. например. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. // Государство и право. 1997. №5. С.35; Белкин АЛ., Бурмистров СС. Институт местного самоуправления в документах Конституционного Суда Российской Федерации (1996-1998 гг.)// Правоведение. 1999. JV».l. С. 199 -207,
1 См.: Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации).// Российская газета. 1999. 31 марта.
5
появлению «множества монастырей со своими уставами»,1 эти «уставы» также, как и все правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления, должны быть частью единого правового пространства страны.
Органы (должностные лица) местного самоуправления, реализуя свои полномочия, используют в своей деятельности право на принятие (издание) правовых актов достаточно активно. Однако в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении остается много нерешенных проблем, связанных с реализаций этого права, что сказывается на их практической правовой оценке. Решение этих проблем невозможно без ответа на вопросы, связанные с определением правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления, его места в правовом пространстве государства, его правовых характеристик с позиций механизма правового регулирования, требований, которым он должен соответствовать и т.п.
Вышеизложенное предопределило актуальность и необходимость настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является системный юридический анализ правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления, их роли в реализации полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления. Данная цель предполагает разработку теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию процесса совершения, принятия (издания) правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления, отражающих их сущность и назначение с учетом их включенности в единую государственную правовую систему.
В числе задач, обусловленных поставленной целью и обеспечивающих ее достижение, необходимо указать следующие:
1 См.: Арановский КВ. Рецензия на книгу Князева С.Д., Хрусталева Е.Н. Российское муниципальное право: учебное пособие. // Правоведение. 1998, №2 С.219-221.
6
обоснование правовой и социальной значимости актов органов (должностных лиц) местного самоуправления, определение их сущности и содержания с позиций юридической науки и практики;
оценка правовых актов органов (должностных) лиц местного самоуправления с учетом их положения в единой системе управления, единой правовой системе и механизме правового регулирования;
теоретическое обоснование необходимости установления единых требований, предъявляемых к правовым актам органов (должностных лиц) местного самоуправления;
разработка предложений, связанных с совершенствованием законодательства о местном самоуправлении с позиций исследования правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления.
разработка практических рекомендаций по оценке правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления при помощи установленной системы требований, предъявляемых к ним.
Методологической основой исследования являются общенаучные, специальные и частнонаучные методы научного познания (юридико-догматический, исторический, логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический и другие).
Степень разработанности темы. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления в качестве самостоятельного объекта не являлись темой специального монографического исследования.
Ряд аспектов, касающихся местного самоуправления, его социально-правовой природы, освещались в трудах государственных деятелей, ученых, юристов, философов, экономистов дореволюционной России: (А.Васильчикова, Б.Веселовского, С.В.Витте, В.М.Гессена, А.Д.Градовского, Л.Дашкевича, Н.М.Коркунова, С.А.Корфа, О.К.Нотовича, Н.ИЛазаревского, А.Михайловского, Л.И. Петражицкого,
М.И.Свешникова, М.М. Сперанского, О.А.Хауке, И.Шилля, Л.Штейна, В.Г.Яроцкого, и др.). Историческая, теоретическая и практическая значимость их трудов - неоценима.
7
Отдельные аспекты правовых актов рассматривались в
современных исследованиях местного самоуправлении в Российской Федерации: С.Л. Авакьяна, К.В.Арановского, Д.Н.Бахраха,
Г.В.Барабашева, В.А.Горожанина, Б.В.Дрейшева, Н.А.Емельянова, Б.И.Кожохина, И.В.Котелевской, С.И.Кулиевой, Д.А.Савченко,
А.А.Старовойтова, Ю.А., Тихомирова, Н.А.Шевелевой, Н.Э. Шишкиной и др.
В процессе подготовки диссертации изучены работы ученых: Е.А.Агеева, Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, Л.И. Антоновой, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, А.А.Белкина, К.С.Бельского, ИЛ. Бачилло, Ю.В. Блохи на, В.И.Васильева, Н.А.Власенко, Б.Н.Габричидзе, В.М.Денисова, И.Я. Дюрягина, С.Н. Жевакина, А.В.Зиновьева, А.В.Ильченко, Ю.М.Козлова, Д.А.Керимова, А.И.Королева, М.В.Краснова, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафнна, Б.МЛазарева, Е.АЛукашевой, Г.В.Мальцева, М.Н.Матвеева, А.В.Мицкевича, Л.Н.Николаевой, В.В.Онохина, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, М.В.Рац, В.Д.Сорокина, Л.И.Спнрндонова, Р.О.Халфиной, В.И.Фадеева, В.А.Четвернина, А.Черкасова, В.Е.Чиркина, Ф.Н.ФаТКуллина, Б.В.ШеЙдлина, А.Ф.Шебанова, Н.Э.Шишкиной, Л.СЛвича и др.
Научная новизна исследования состоит как в самой постановке проблемы, так и в подходе к ее исследованию с учетом уровня ее разработанности в науке. Комплексный специальный монографический характер работы позволил сформулировать теоретические основы и практические рекомендации по проблеме правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления. В работе поставлены и проанализированы вопросы, не являвшиеся ранее предметом специальных исследований. Новизна исследования выражается и в основных положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Правовой акт местного самоуправления есть внешнее выражение властной воли субъекта местного самоуправления, осуществляющего свои полномочия. Следует различать правовые акты местного самоуправления и правовые акты органов (должностных лиц)
I
8
* местного самоуправления, которые соотносятся между собой как целое и
часть. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления представляют собой элементы системы правовых актов местного самоуправления, совершаемых, принимаемых (издаваемых) субъектами местного самоуправления.
W 2. Правовой акт органа (должностного лица) местного
самоуправления - это форма управленческой деятельности органа (должностного лица) местного самоуправления, основанная на Конституции РФ и законодательно обусловленная. Содержанием правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления являются правовые нормы управленческого характера или управленческие правовые предписания, направленные на регулирование общественных отношений. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это вид управленческого решения субъекта местного самоуправления, осуществляемого в рамках компетенции (полномочий) и обладающего односторонним общеобязательным властным характером. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления всегда является подзаконным правовым актом.
»
3. Для выявления особенностей правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления требуется их исследование в качестве: а) источника права; б) правового акта управления; в) договора; г) акта правовой информации; д) основания возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений. Такой подход к оценке правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления позволяет установить присущие им особенности, а так же выявить проблемы, требующие разрешения на уровне не только местного, но и федерального и регионального нормотворчества.
4. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления должны отвечать требованиям, представляющим собой
Ш единую систему. Такие требования должны быть установлены
законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. По степени их конкретизации необходимо различать требования общего и специального характера
9
5. Общие требования, предъявляемые к правовым актам органов (должностных лиц) местного самоуправления, сводятся к тому, что правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления должны: а) совершаться, приниматься (издаваться) в рамках Конституции РФ; б) основываться на законах Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации и быть направлены на их исполнение; в) совершаться, приниматься (издаваться) в пределах компетенции или предоставленных полномочий; г) иметь общеобязательный характер, т.е. базироваться на требованиях конституционности, законности, компетентности (полномочности), общеобязательности.
6. Специальные требования к правовым актам органов (должностных лиц) местного самоуправления представляют собой совокупность признаков, определяющих вид, форму и назначение правового акта. К ним относятся требования: а) к структуре; б) соответствия правилам юридической техники; в) единые требования, предъявляемые к нормативным и индивидуальным актам; г) требования общедоступности.
7. Законодательными актами о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации необходимо: 1) признать, что объектом государственного контроля в сфере местного самоуправления является правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления; 2) установить критерии оценки правовых актов органов (должностных лиц) на предмет соответствия предъявляемым требованиям; 3) закрепить требование о том, что в процессе осуществления контроля за правовыми актами органов (должностных лиц) местного самоуправления) следует придавать их конституционности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные автором теоретические положения и выводы могут быть использованы при теоретической разработке проблемы правовых актов, совершенствовании законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Материалы диссертации используются в преподавании основных курсов
10
конституционного (государственного), административного и муниципального права, а также при разработке и чтении специальных курсов: «Правовое обеспечение деятельности государственной власти и местного самоуправления»; «Процедуры принятия решений органами и должностными лицами государственной исполнительной власти, и местного самоуправления»; «Правовые проблемы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации».
Апробация результатов работы: Диссертация подготовлена на кафедре административного права Северо - Западной Академии государственной службы, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы работы нашли свое отражение в выступлениях и публикациях по теме проведенного исследования: в выступлении на совместной научно - практической Российско-Немецкой Конференции по проблемам местного самоуправления, проводимой Северо-Западной академией государственной службы, законодательным собранием Санкт-Петербурга, Министерством внутренних дел Германии, Немецким Союзом городов Федеративной республики Германия в городах Санкт-Петербурге и Кельне (Германия), в мае 1998 года; в выступлениях на конференциях, посвященных вопросам совершенствования российского законодательства в марте 1996 года в г. Петрозаводске, (Совместная Российско-Американская конференция по проблемам законодательства), в ноябре 1996 года в г. Иркутске в Институте регионального законодательства.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
11
Глава 1. Правовая природа актов органов (должностных лиц) местного самоуправления.
§ 1. Правовой акт местного самоуправления в системе правовых актов.
Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления в качестве самостоятельного объекта, не исследовался и не изучался в правовой науке. Появляющиеся публикации затрагивают лишь некоторые аспекты этого правового явления, по существу отражая формальные признаки его.
Правовые акты в юридической литературе, как правило, отождествляют с тем, что они являются выражением «государственного веления и закреплением решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нем норм и предписаний».1 Конституция Российской Федерации 1993 года при характеристике «государственного веления» использует различную терминологию: «Конституция»; «закон»; «правовой акт» (пункт 1 статьи 15); «нормативно- правовой am» (пункт 3 статьи 15); «акт» (пункт 6 статьи 125); «документы и материалы, непосредственно затрагивающие права и свободы» (пункт 2 статьи 24); «решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц» (пункт 2 статьи 46) и т.д. Помимо этого, в Конституции многократно упоминаются федеральные конституционные законы и иные законы, уставы, указы Президента и постановления Правительства, договоры, распоряжения и т.п.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», аналогично конституционной терминологии применяется термины: «правовой акт органов и должностных лиц местного самоуправления»; «нормативно-правовой акт органов и должностных лиц местного самоуправления» (Статья 19). При этом в указанном законе используется и иная терминология, выражающая волеизъявление субъекта местного самоуправления: «решения
1 См.: Мицкевич А.В Нормативные акты советского государства. - М., 1958. С. 18.
12
должностных лиц местного самоуправления»; «нормативно-правовой акт органов и должностных лиц местного самоуправления» (Статья 19). При этом в указанном законе используется и иная терминология, выражающая волеизъявление субъекта местного самоуправления: «решения представительного органа местного самоуправления» (пункт 5 статьи 15); «местный референдум» (статья 22); «муниципальные выборы» (статья 23); «народная правотворческая инициатива» (статья 25); «решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, «решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» (статья 44) и т.д.
Под правовым актом местного самоуправления понимают все «решения, принимаемые на основе самоуправления. ...Все эти акты находятся между собой в определенной связи, причем не только в содержательном плане. Приоритет принадлежит актам, которые принимаются самим населением».1 Возникает вопрос, какие правовые акты принимаются непосредственно населением, и чем они отличаются от правовых актов органов (должностных лиц местного
Характеризуя «местное нормотворчество», Д.А.Савченко,
Е.С.Шугрина и В.А. Горожанин считают, что «внешней формой выражения и закрепления норм муниципальных образований является документ -нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением: он фиксирует волю местного сообщества и конституирует ее». Содержанием такого документа являются «нормы местных сообществ», которые являются, «прежде всего, корпоративными нормами», то есть нормы исходящие от определенного местного сообщества или его органов, регламентирующие внутреннюю организацию, основные направления его деятельности, взаимные права и обязанности его участников, подкрепленные авторитетом и влиянием этого сообщества».2 Что такое «корпоративная норма», «норма местного сообщества» и как соотнести ее с нормой права?
1 См.: Тихомиров Ю.А.. Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. - М. 1999. С. 242.
2 См.: Савчено Д.А., Шугрина КС, Горожанин В.А Местное нормотворчество: проблемы и перспективы.// Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997. №1 (18). С.45.
13
Ю.Е. Кутафнн и В.И. Фадеев, под правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления понимают « одно из средств осуществления власти народа: они издаются в процессе практического осуществления задач и функций местного самоуправления».1 В чем основное, функциональное назначение местного самоуправления в единой системе государственного управления?
Под правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления понимают «источник социальных норм, создающихся путем прямого волеизъявления людей и служащих их самообязательством».2
Сопоставляя терминологию законодательства о местном самоуправлении и существующие научные представления о правовом акте органа (должностного лица) местного самоуправления, возникает вопрос -какое место занимает правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления в системе правовых актов государства, о которых упоминает Конституция Российской Федерации? Какой смысл законодатель преследовал, использовав эту, терминологию? Что такое «правовые акты органов местного самоуправления»? Задавшись этим вопросом, сталкиваешься с вопросами иного плана, что такое «правовой акт» в государстве, что такое «правовой акт» в местном самоуправлении?
Отдавая должное, существующим научным представлениям о правовых актах3, о местном самоуправлении,4 о праве и государственном
1 См.: Кутафнн О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник - М; 1997. С.215.
2 См.: Тихомиров Ю.А, Публичное право: взлеты и падения.// Государство и право. 1997. №1(18). С.45.
3 См. например. Васильев A.M. Правовые категории. Методологические аспекты разработки категорий системы права..- М.: 1976; Явич JI.C. Общая теория права.- Л: 1976; Лазарев В.В. Теория государства и права. Актуальные проблемы. - М.,1992; Право и власть,- М.,1990; Нерсесянц B.C. Наш путь к праву. - М.; 1993; Проблемы общей теории государства и права. Учебник для вузов./ Под ред. B.C. Нерсесянца. — М. 1999; Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия. М.: 1999 и др.
А См. например: Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики).- Свердловск. 1987. С.З; Щиглик А.И, Самоуправление в условиях развитого социализма М.,1985 С.8; Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право- М., 1997. С.3-5; Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления.// Вопросы философии, 1983. №8. С.21; Торквиль А. Демократия в Америке М.,1992; Остром В Демократия и самоуправление.// Государство и право. 1994. №4, С. 124-129,
14
управлении, можно сделать вывод о неоднозначности восприятия этих правовых категорий.
Отдавая должное ценности позитивных и естественных представлений о природе права, мы используем это понятие лишь как продукт профессионально-юридического словоупотребления, поскольку задача нашего исследования не позволяет вдаваться в научные дискуссии существующие по этой правовой проблеме. Мы понимаем под понятием «права» официально-допустимое правило поведения существующее в обществе и государстве. К этому понятию мы относим: 1) общеобязательную нормативность; 2) выражение правил поведения в законах и иных, допускаемых государственной правовой системой источниках; 3) определенность по содержанию (формальную определенность); и 4) государственную обеспеченность,
В связи с таким представлением о праве, понятие «правовой акт», как осязаемая реальность права и как одна из его форм, как бы сводится к тому, что это есть «действие»; «их совокупность»; «закон, установление государственных органов и т.д.»,1 существующие в рамках официально допускаемых правил поведения. То есть, «правовой акт», это то самое социальное явление, которое обеспечивает жизнеспособность права в его формально юридическом значении. Иначе говоря, под «правовым актом» в самом широком смысле этого слова, мы понимаем правовые действия и их последствия, правовые нормы и правовые документы. Такое широкое представление о понятии «правовой акт» следует не только, и не столько из того, что мы опираемся на достижения правовой науки, разделяя или соглашаясь с существующими представлениями. К этому нас обязывает Конституция Российской Федерации, в которой используются понятие «правовой акт», наряду с «законом», «актом»; «указом»; «решением, действием (бездействием)» и т.п..
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том.2. Часть особенная. СПб., 1909. С.408-501; Краснов В. Введение в муниципальное право- М., 1993 С. 5-16; Лазуткин А.В Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации М., 1995. С. 6-55; Самоуправление от теории к практике. М., 1998. С.3-14; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула. 1997. С.8-34; Авакьнн С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона. // Вестник Московского университета. Серия 11. Право, 1996. № 2. С. 19-26 и др.
' См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. М., 1983. С. 192.
15
^Анализируя конституционную терминологию, можно сделать вывод о том, что «закон» - есть правовой акт; «правовой акт» - не всегда закон; «нормативно-правовой акт» - не закон, но «правовой акт»; «акт» - не закон, не нормативно-правовой акт, но всегда должен быть правовым. То есть, все действия, совершаемые в пределах правового пространства субъектами, обладающими определенными признаками можно считать «правовым актом», до тех пор, пока другим субъектом права они не будут поставлены под сомнение.
Научные представления о правовом акте, нормативно-правовом акте; законе; правовом акте управления; правовом акте подзаконного характера; акте правотворчества; правоприменения или правореализации и т.д., изученные нами, в рамках нашего исследования позволили выделить несколько существенных особенностей, присущих правовому акту, которые не вызывают особых споров.
Так, первая особенность «правового акта» это его властная, волевая природа. Вторая особенность заключается в том, что правовой акт всегда обеспечен государством. Третья - это то, что позволяет «правовой акт» относить к категории «документ».
Рассматривая «правовой акт» с учетом этих особенностей можно сделать вывод о многообразии видов и форм существования правовых актов в нашей объективной действительности. Охватить все элементы этого многообразия или выстроить какую-либо общую конструкцию правовых актов в вышеприведенном смысле, как бы мы не старались, задача не выполнимая.
Поэтому, здесь мы обращаем внимание еще на одну особенность «правового акта», ту, которая позволяет относить его к единой государственной правовой системе и механизму правового регулирования.
Не допуская смещения содержательных элементов государственной правовой системы и механизма правового регулирования, отмечая то, что в науке отношение к правовой системе и механизму правового
I 16
¦ регулирования, как к понятию, так и к явлению, далеко не однозначное \
; мы используем то, что не вызывает особых дискуссий качестве аксиомы.
Правовой акт есть необходимое звено единой государственной правовой системы и обязательный элемент механизма правового регулирования.
Правовой акт - это волевое действие. Действие как таковое всегда сопровождается волей субъекта совершающего это действие. Импульс активности всегда присущ правовому акту, даже тогда, когда мы говорим о правовом, но, вызывающем юридические последствия, бездействии. Воля субъекта, или внутреннее психическое явление выступает вовне в качестве волеизъявления, способного вызвать определенный юридический эффект. Субъектами, совершающими правовые акты, может быть государство, его органы, любые официально-допустимые в государстве организационные образования, граждане, их группы и конкретный человек. Здесь мы намеренно не пытаемся разграничить правовые акты (действия, бездействия) органов власти или управления от иных активных правовых действий, вызывающих юридические последствия, поскольку волевой характер акта, мы рассматриваем в самом общем смысле этого слова. То есть, правовой акт является внешним выражением воли субъекта права.
Правовой акт может иметь форму документа, то есть выражается в словесно-документальном виде. Независимо от характера и юридического значения содержащейся в нем воли, акт, в этом смысле есть объективно существующий, письменный материал, представляющий собой осязаемую реальность права. Правовой акт, в этом случае, есть письменная форма, удостоверяющая определенную информацию, сам правовой акт является ее носителем. То есть, правовой акт, есть внешняя форма выражения права.
Правовой акт - должен содержать правовую норму, ее часть, совокупность, или определенный круг правоположений уполномоченного
1 См.: Право и власть - М., 1990. С. 14-23; Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов. 1994; Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М, 1961; Левченко В.М. Правовая реформа в России. Рязань. 1994. С.25; Проблемы общей теории права и государства. Указ. соч. С.51 - 70; Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов. 1994; Лившиц Р.З. Теория права. М ,1994 С 15-25; Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Горишнев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М, 1972; ХалфииаР.О. Необходимые условия действенности права.// Сов. государство и право 1990. №3 С. 7-12; Алексеев С.С. Право: азбука - теория- философия. Указ. соч. С. 364-380 и др.
17
субъекта права. Здесь мы говорим о видах и формах выражения конкретных правил поведения, обладающих юридическими свойствами и воздействующих на процесс правового регулирования, то есть о тех свойствах, которые присущи правовым нормам: формальной определенности, общеобязательности. Если мы имеем в виду правовой акт общего характера, то нам необходима государственная властность и государственная обеспеченность.
С учетом знаний о едином механизме правового регулирования, правовой акт выступает в виде акта правотворчества, правореализации или правоприменения, при этом мы должны отдавать должное общему и индивидуальному правовому регулированию, j
Указывая на принадлежность правового акта правовой системе, мы имеем в виду национальную правовую систему, представление о которой следует формировать исходя из требований статьи 15 Конституции Российской Федерации. Правовой акт, в этом смысле, является источником права, и выступает в качестве закона или подзаконного элемента правовой системы, а также в иных видах.
Несомненно, что правовая система не охватывается лишь правовыми актами. Здесь нам близка позиция, тех, кто считает, что правовая система включает в себя четыре группы элементов: а) правопонимание — правовые взгляды, правосознание, правовая культура, правовые теории, концепции, правовой нигилизм; б) правотворчество -познавательный и процессуально оформленный способ подготовки и принятия законов и иных правовых актов; в) правовой массив -структурно - оформленная совокупность официально установленных и взаимосвязанных правовых актов; г) правоприменение - способы реализации правовых актов и обеспечения законности. Все элементы этой системы взаимосвязаны, а ослабление или нарушение одного ведет к нарушению внутренних системных связей и снижению эффективности всей правовой системы.}
См.: Тихомиров Ю.А., КотелевскаяИ.В. Правовые акты. Указ. соч. С. 10. |
