Введение
Актуальность темы исследования. В целях повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами необходимо наличие многих факторов, одним из которых является создание полноценной системы государственного финансового контроля. Многие негативные моменты в развитии экономики России в период рыночных преобразований (нецелевое использование государственных средств, кризис бюджетной и финансовой систем, утечка капитала за границу и др.) убедительно доказали, что финансовый контроль объективно необходим экономической системе. Его роль за неукоснительным исполнением закона всеми физическими и юридическими лицами, прежде всего, государственными учреждениями и органами власти всех уровней должна возрасти. Действенный финансовый контроль поможет избежать ошибок, усугубляющих финансовую угрозу экономике и обществу. Профессионально поставленная система финансового контроля будет способствовать более активному привлечению иностранных партнеров и инвесторов, для которых она является важным фактором формирования доверия к федеральной и региональным властям.
В настоящее время в России создано и функционирует множество государственных органов и служб, осуществляющих финансовый контроль. В деятельности указанных органов отсутствует четкое взаимодействие в смысле их взаимосвязи и взаимодополнительности. Их функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. Зачастую данные законодательные и правовые акты не только не обеспечивают системности государственного финансового контроля, а, напротив, устанавливают неэффективные дублирование и параллелизм в его осуществлении. Планы работ и контрольных мероприятий между учреждениями в основном не согласовываются.
4
Острой проблемой российской контрольной практики является слабая реакция контролируемых на результаты контроля. На эффективности финансового контроля сказывается отсутствие идеологии контроля в целом и • его прочной организационной основы.
В целях обеспечения финансовой безопасности экономики большее внимание необходимо уделять контролю за средствами государства в момент их планирования, распределения, выделения и расходования, т.е. предварительному и текущему финансовому контролю. Необходимость укрепления позиций государства именно на этих направлениях вызвана тем, f- что больший экономический эффект достигается в случае предупреждения
финансовых нарушений.
Теория и методология государственного финансового контроля остается по-прежнему малоразработанной. Отечественная наука не имеет сейчас общепризнанной концепции развития государственного финансового контроля, что является следствием традиционной недооценки его роли и значения, а порой и негативного отношения к нему со стороны субъектов # воспроизводства.
Для того чтобы укрепить финансовую безопасность страны и создать эффективную систему финансового контроля в современной России, необходимо, в том числе, продолжить теоретические исследования в этой области знаний.
Степень разработанности проблемы. Теоретическим проблемам
{ф финансов, как структурной первооснове категории финансового контроля
посвящены труды А.И. Архипова, А.З. Дадашева, A.M. Бабича, Дж. Ван
Хорна, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, Л.А. Дробозиной, В.В.
Ковалева, Г.М. Колпаковой, A.M. Лаврова, Д.С. Молякова, Ю.М. Осипова,
Г.Б. Поляка, Н.Г. Сычёва, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М.
Сабанти, В.К. Сенчагова, и др. Однако продолжают оставаться
<0 дискуссионными содержание категории «финансы», «финансовая система»,
определение функций финансов.
5
Системный подход к исследованию государственного финансового контроля применили в своих трудах следующие специалисты в области теории и практики: С.А. Агапцов, Г.А. Анисимова, А.А. Астахов, А.А. Ахполов, Е.Н. Бережная, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Ю.М. Воронин, Е.Ю. Грачева, А.З. Дадашев, B.C. Джатиев, А.Ф. Дубиков, Т.В. Каковкина, Е.А. Кочерин, Ю.А. Крохина, И.А. Ланчинский, Д.В. Никольский, СП. Опенышев, ВТ. Пансков, А.А. Пискунов, Б.Г. Преображенский, С.Н. Рябухин, СП. Сазонов, Ж.М. Саркисян, А.Н. Семиколенных, СВ. Степашин, Е.С. Суконников и др. Труды этих ученых стали стимулом к более глубокому исследованию механизма внешнего финансового контроля.
Отдельные элементы механизма финансового контроля в системе обеспечения финансовой безопасности государства отражены в трудах В.В. Бурцева, Ю.М. Кобрина, А.В. Колосова, А.А. Пискунова, СП. Сазонова, В.К. Сенчагова, В.И. Шлейникова.
Эффективность финансового контроля является малоисследованной проблемой и основные постулаты начали разрабатываться в трудах С.А. Агапцова, В.М. Родионовой, Б.Г. Преображенского, В.И. Шлейникова.
Цель исследования — системно представить механизм внешнего финансового контроля бюджетных расходов и предложить комплекс мер по повышению его эффективности.
Для достижения названной цели поставлен ряд задач:
- раскрыть содержание финансового контроля как сферы практической деятельности и научной дисциплины, имеющей свой предмет и методологию;
- уточнить функции финансов в условиях рыночных преобразований в экономике и в связи с изменением роли государства в её регулировании;
- представить структуру финансового контроля, соответствующего современному уровню развития финансовой системы государства и усилению роли децентрализованных финансов; уточнить цель, задачи и функции государственного контроля бюджетных расходов;
6
- выделить и системно представить основные элементы механизма государственного финансового контроля, предложить направления усиления взаимодействия его отдельных блоков;
- отразить специфику современных методов финансового контроля, дать развернутую характеристику их целям, задачам, принципам, объектам и инструментарию;
- дополнить состав абсолютных показателей эффекта государственного финансового контроля относительными показателями его эффективности на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы.
Объектом исследования стал внешний финансовый контроль расходов федерального,, регионального и муниципального бюджетов, предметом исследования — совокупность условий, форм и методов эффективного воздействия органов контроля на его объекты в зависимости от уровня бюджетной системы.
Теоретическую основу исследования составили классические и современные труды отечественных и зарубежных ученых, создавших в теории государственных и муниципальных финансов концептуальную основу организации и функционирования целостной системы государственного финансового контроля. В исследованиях автор опирался на основные положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, Декларации «Об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств — участников «Содружества Независимых Государств», принятой в Киеве 8 июня 2001 года, федеральные законы и законы субъектов федерации, определяющие статус государственного финансового контроля.
Методологическую базу исследования создали категории материалистической диалектики «общее — особенное», «внутреннее — внешнее»,, «форма — содержание», системный подход, компаративный анализ, анализ рядов динамики, индикативный анализ, аналогия, дедукция, графическое моделирование.
7
Эмпирической базой исследования послужили информация Международной неправительственной организации высших контрольных органов - ИНТОСАИ - о стандартах контрольно-ревизионной деятельности; сведения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, годовые отчеты Счетной Палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов федерации, отчеты об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по доходам и расходам, факты, опубликованные в экономической литературе, информационные ресурсы сети Internet.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- обоснована двойственная природа финансового контроля как отрасли научных знаний и сферы практической деятельности контрольных органов; уточнены предмет и метод научной дисциплины, раскрывающей сущность финансового контроля, её место и значение в ряду других финансовых дисциплин; предложена формулировка цели государственного финансового контроля, в которой акцентирована необходимость обеспечения финансовой безопасности страны и ее регионов путем повышения эффективности бюджетных расходов; детализированы задачи государственного финансового контроля за расходами бюджетов всех уровней с учетом их общественной эффективности;
- выявлено, что с развитием финансовой системы государства, усилением роли децентрализации финансов, формированием финансовых рынков и института финансовых посредников структура финансового контроля значительно усложняется за счет децентрализованных форм организации его субъектов; предложен расширенный перечень форм децентрализованного контроля: муниципальный, независимый (аудиторский), финансово-кредитных учреждений, ведомственный, корпоративный (межфирменный и внутрифирменный), общественный;
- представлена авторская трактовка основной функции государственного финансового контроля, которая состоит в обеспечении обратной связи между субъектами и объектами финансового управления; в качестве производных
8
функций обоснованы превентивная, информационно-аналитическая, регулирующая, коммуникативная и социальная;
системно представлен механизм финансового контроля как 0 совокупность условий, форм и методов воздействия органов (субъектов)
контроля на его объекты с целью обеспечения приоритетов финансовой политики государства; предложены актуальные направления
совершенствования блоков механизма финансового контроля (правового, информационного, институционального, организационного и методического);
дополнительно аргументирована расширительная трактовка финансового мониторинга как специфического метода финансового контроля, представляющая собой самонастраивающуюся систему поддержания обратной связи в условиях гибкой субъектно-объектной структуры управления; уточнены цели, задачи, принципы, объекты, инструментарий, индикаторы финансового мониторинга бюджетных расходов;
- доказана необходимость качественной и количественной оценки эффективности расходов бюджетов (с позиции финансовой безопасности) во взаимосвязи с эффективностью государственного финансового контроля; совокупность абсолютных показателей эффекта государственного финансового контроля дополнена относительными показателями его эффективности на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы.
Теоретическая и практическая значимость результатов
исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования
состоит в приращении научного знания в области теории государственных
"* финансов, содержащегося в системном представлении сущности,
содержания, методического инструментария и эффективности финансового
контроля. Теоретическое значение имеют уточнение цели и функций
государственного финансового контроля, адекватных современному
состоянию финансовой системы государства, конкретизация его задач в
области расходов бюджетов, предложенные актуальные направления
^ совершенствования звеньев механизма финансового контроля, комплексное
9
представление аудита эффективности и финансового мониторинга как специфических методов финансового контроля.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения в деятельности контрольных органов федерального и регионального уровней методического инструментария финансового мониторинга, предложенных индикаторов финансовой безопасности региональных бюджетов и их пороговых значений, относительных показателей эффективности государственного финансового контроля.
Апробация работы. Основные идеи и выводы диссертационного исследования докладывались на Научной сессии Волгоградского государственного университета в апреле 2001 года и научно-практических конференциях: «Образование и развитие многонационального государства в России: сущность, формы и значение» (г. Элиста, октябрь, 2002 г.); «Финансовые проблемы Российской Федерации и пути их решения: теория и практика» (г. Санкт-Петербург, 2003 г.); «Резервы повышения эффективности государственного финансового контроля в Республике Калмыкия» (г. Элиста, октябрь, 2003 г.).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 2,9 п.л., в том числе 1,6 авт.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 11 параграфов, заключения, списка литературы, приложений.
10
Глава 1. Теоретические основы государственного финансового контроля
1.1. Финансовый контроль как отрасль научных знаний и сфера практической деятельности
В современной научной литературе экономическое содержание финансового контроля, как и контроля вообще, рассматривается с двух позиций:
во-первых, как сферы деятельности органов государственного управления;
во-вторых, как самостоятельной отрасли научных знаний, имеющей свой предмет изучения и методологию1.
Предметом финансового контроля как отрасли научных знаний являются информационные факты о реальных или потенциальных отклонениях от легитимных норм количественных и качественных характеристик финансовых потоков, опосредующих финансовые отношения в государстве и на межгосударственном уровне.
Легитимность финансовых потоков обеспечивается их соответствием по объемам финансовых ресурсов и направлениям движения действующему законодательству, нормам международного права, подзаконным нормативно-правовым актам.
Отклонения количественных характеристик финансовых потоков от легитимных норм возможны по объемам финансовых ресурсов. Отклонения качественных характеристик возникают по формам распределения и перераспределения финансовых ресурсов их целевому назначению, срокам и равномерности движения, эффективности использования.
Как особая отрасль научных знаний государственный финансовый
1 Старосьцьяк Е. Элементы науки управления. - М.: Прогресс, 1965; Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. - М.: Юридическая литература, 1973; Козырин А.Н. Финансовый контроль // Финансовое право. Учебник/ Под ред. Горбуновой О.Н. -М.: Юрист, 1996; Шохин СО. Проблема и перспектива развития финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 1999.
11
контроль имеет свою методологию, базирующуюся на общих законах диалектики о всеобщей связи и взаимообусловленности явлений, динамизме и переходе количества в качество.
Основным методом финансового контроля как научной дисциплины является метод коммуникации, который означает установление прямых и обратных связей между количественными и качественными параметрами финансовых потоков, циркулирующих в финансовых системах, и опосредуемыми ими финансовыми отношениями. Сложность финансовой системы государства и многообразие финансовых отношений, складывающихся в звеньях финансовой системы и между ее структурными элементами, обусловливают разнообразие объектов финансового контроля и специфику частнонаучных методов познания этих объектов.
Для анализа сущности, функций, структуры и места финансового контроля как отрасли научных знаний в ряду финансовых дисциплин необходимо, прежде всего, уточнить такие базовые категории, как «финансы», «финансовые отношения», «финансовая система». Результаты данного анализа помогут идентифицировать систему объектов финансового контроля и разработать системные принципы его организации.
В научных работах в отношении сущности финансов доминирует расширительная трактовка: их отождествляют с экономическими отношениями, возникающими в процессе образования, перераспределения и использования фондов денежных средств, экономическим инструментом распределения и перераспределения национального дохода, денежными ресурсами и потоками в их наличной и безналичной формах. Данной точки зрения придерживаются Л.Д. Дробозина, В.К. Сенчагов, A.M. Бабич, СИ. Берлин, В. Бард, Дж. Ван Хорн.
Во всех рассмотренных определениях присутствует разделение сущности и явления в трактовке финансов: на уровне явления финансы рассматриваются в качестве системы формирования и использования фондов денежных средств; на уровне сущности определяются в качестве
12
распределения стоимости валового национального продукта и национального дохода, имеющего планомерный характер. Собирательные трактовки финансов свидетельствуют, во-первых, о механистическом восприятии теоретических положений, содержащихся в переводной и оригинальной западной литературе по проблемам теории финансов; во-вторых, о недостаточно выраженном совершенствовании отечественной наукой данного конгломератного подхода; в-третьих, о необходимости проблемы категориальной спецификации этого явления в хозяйственной жизни и, соответственно, в финансовой теории с целью обоснования рамок проявления финансового контроля.
Проведем сравнительный анализ существующих трактовок финансов, финансовых отношений, финансовой системы, предлагаемых отечественными научными школами.
В результате компаративного анализа выделены основные признаки финансов:
1. Денежная форма выражения, которая позволяет отделить от финансов экономические отношения, носящие натуральный (не стоимостной) характер. Как отмечают многие экономисты, в частности, Н. Берзень, «финансы, выражая стоимостные денежные отношения, представляют собой целостную систему форм движения национального дохода и стоимости общественного продукта, необходимых для образования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в соответствии с объективными потребностями общества»2.
2. Императивный характер финансов, который выражается в регламентирующей деятельности государства, направленной на организацию и регулирование финансовых отношений, выработку форм их создания и использования. Этот признак финансов является чертой, характеризующей форму проявления финансовых.- отношений, а не их сущность. Императивность финансовых отношений в своих трудах подчеркивал
Берзень Н.Э. Экономика фирмы. М.: Институт международного права и экономики, 1997. — С.52
13
М. Костов: «...Государство регулирует денежные отношения, возникающие между гражданами, между гражданами и торговлей, посредством гражданско-правового метода, при котором устанавливается равное положение субъектов, объединенных данными отношениями. Для финансовых отношений одним из субъектов выступает орган, наделенный властными полномочиями по отношению к другому. Эти отношения возникают на основе одностороннего волеизъявления, определенного акта государства или его органа, на основе которого формируются денежные фонды, необходимые для функционирования этого органа...»3. Императивная форма предполагает, что государство, с одной стороны, выступает субъектом финансовых отношений, а с другой стороны, является элементом надстройки экономической системы, в функции которого входит принятие правовых актов, отражающих и оформляющих уже существующие или получающие развитие финансовые отношения, а нормы финансового права устанавливаются только тогда, когда назрела экономическая необходимость.
3. Отсутствие эквивалентного обмена. В.Г. Чантладзе подчеркивает: «связь планового движения стоимости, как смены форм стоимости, с неэквивалентным распределением и перераспределением стоимости превращает денежные фонды в финансы. В качестве финансов функционируют все денежные фонды»4.
4. Распределение и перераспределение национального дохода. Распределительный признак финансов проявляется как в процессе первичного распределения стоимости валового национального продукта или национального дохода, так и в ходе образования и перераспределения различных форм денежных доходов между структурными подразделениями экономики (в отраслях материального производства и непроизводственной сферы) и различными уровнями хозяйствования. Большинство экономистов (В.М. Родионова, Б.А. Райсберг, Л.Ш. Лозовская, Е.Б. Стародубцева и
3 Костов М. Проблемы соотношения между финансами и правом. // Правка мысль. — 1970.—№2.— С.103.
4 Чантладзе В.Г. Вопросы теории финансов. - М.: Финансы, 1971. - С.85.
14
другие), разделяя распределительную трактовку сущности финансов, включают в их состав как отношения первичного распределения стоимости, так и ее перераспределения. Они обоснованно возражают против ограничения финансов только перераспределительными отношениями, поскольку именно благодаря финансам осуществляется процесс разделения стоимости на отдельные составные части, каждая из которых получает определенное целевое назначение. Этой точки зрения придерживается Д.С. Моляков, утверждая что «финансы - это денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства в связи с формированием денежных доходов и накоплений у субъектов хозяйствования и государства и использованием их на расширенное воспроизводство, материальное стимулирование работающих, удовлетворение социальных и других потребностей общества»5.
Таким образом, приведенные точки зрения в отношении сущности финансов показали, что в отечественной науке финансы отождествляют с финансовыми или денежными отношениями.
С позиции проводимого нами исследования, для определения концептуальной границы объекта финансового контроля важными являются следующие признаки финансов:
1) стоимостной (денежный) характер отношений, позволяющий отделить финансовые отношения от натуральных экономических отношений;
2) императивный характер отношений перераспределения стоимости валового и чистого продуктов общества (властная, государственно-правовая форма);
3) связь отношений с формированием и использованием фондов денежных средств (доходов)6.
5 Моляков Д.С. Финансы предприятий отраслей народного хозяйства; Учеб. пособие. М-: Финансы и статистика, 1997. -СП.
6 Вознесенский Э.А. Финансы как стоимостная категория. — М.: Финансы и статистика, 1985. — С.84-91.
15
Финансы — фундаментальная, обобщающая многозначная экономическая категория, характеризующая процессы образования, распределения и перераспределения денежных средств государства, регионов, хозяйствующих субъектов, юридических и физических лиц в ходе формирования их доходов, расходов, накоплений, и возникающие при этом денежные отношения. Категория финансов отражает общественно-политическую и социально-экономическую систему в условиях и в составе которой действует финансовая система7.
Будучи исторической категорией, финансы претерпевают изменения по мере преобразования, развития экономики и общества.
Эволюция финансов характеризуется двумя важными обстоятельствами:
1. Экономические процессы производства, обращения, использования, потребления продукции, товаров, работ и услуг сопровождаются (в известном смысле отображаются) адекватными финансовыми процессами, отражающими стоимостную сторону воспроизводственного процесса, движение и изменение стоимости, динамику доходов, расходов, прибыли;
2. Возникают самостоятельные финансовые операции, движение денежных средств как таковых, не связанных непосредственно с производством и продажей товаров; формируются валютный рынок и рынок ценных бумаг, образующие единый финансовый рынок. Движение денег обретает самостоятельность, и, тем самым, денежные отношения становятся финансовыми отношениями8.
Сущность экономической категории проявляется в ее функциях, или, по-другому, функция есть форма проявления сущности. Посредством выполнения функций происходит соединение абстрактной сущности категории с практическими формами ее реализации.
7 Финансы //Финансово - кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А.Г. Грязновой. — М.: Финансы и статистика, 2002. - С. 1045.
8 Там же.
16
Большинство экономистов (Б. М. Федосов, Д. А. Аллахвердян, Л. А. Дробозина, С. Я. Огородник, В. М. Родионова) считают, что финансам присущи две функции — распределительная и контрольная. В то же время в литературе можно найти утверждения, что финансам свойственны и другие функции: оперативная, стимулирующая, перераспределительная, воспроизводственная.
По мнению Э. А. Вознесенского, финансы выполняют функции формирования денежных фондов, использования денежных фондов и контрольную. Такой же точки зрения придерживаются Н. Г. Сычев, Б. Г. Болдырев, А. Ю. Казак.
Рассматривая функцию как способ выражения сущности финансов, следует определить, что является внутренним содержанием категории финансов и какие явления находятся за пределами этих отношений, но тесно связаны с их внутренним содержанием.
Внутреннее содержание финансов составляют распределительные отношения. Это признано большинством авторов и здесь противоречий между содержательными принципами финансов и их функциями быть не может. Первичным процессом, вытекающим из сущности финансов, является процесс распределения и перераспределения части совокупного общественного продукта. Процесс распределения финансовых ресурсов может как стимулировать общественное производство, так и сдерживать его. Стимулирование является производным и субъективным по отношению к системе распределения. Рассматривая финансы как базисную категорию в системе производственных отношений, можно сделать вывод, что распределительные отношения являются объективными, как и другие стадии и фазы движения совокупного общественного продукта, другие свойства финансов опосредованы функцией распределения.
Функция распределения финансов является первичной по отношению к воспроизводственной функции. Воспроизводственный процесс базируется и исходит из процесса распределения части совокупного общественного
17
продукта (чистого дохода) с последующим направлением части его на расширенное воспроизводство, и в этом своем качестве воспроизводственная функция является производной от распределительной функции финансов.
Перераспределительные финансовые отношения вытекают из отношений первичного распределения. Прежде чем перераспределять продукт или часть его, необходимо произвести его первичное распределение. Процесс перераспределения финансовых ресурсов связан с наличием государства и выполнением им своих функций. Но первичное распределение стоимости совокупного общественного продукта происходит без участия государства в соответствии с законами материального производства, когда производственный процесс осуществляется через возмещение стоимости израсходованных средств производства, выплат работникам заработной платы и получения чистого дохода. Процессы первичного распределения появились раньше, и только с появлением государства и выполнением финансами своих функций появились перераспределительные финансовые отношения, отсюда следует вывод, что перераспределительная функция финансов является производной и зависимой от функции первичного распределения.
Некоторые экономисты считают, что финансам присущи три функции: формирование денежных фондов (доходов), использование денежных фондов и контрольная. Внешне, казалось бы, первые две можно рассматривать как самостоятельные функции финансов. Однако расчленение распределительной функции означает самостоятельность формирования доходов без конечной цели расходования. Неизвестна целевая установка такого формирования доходов. С другой стороны, можно ли расходовать то, что не обеспечено доходами? В сфере материального производства, где создается общественный продукт и национальный доход, осуществление расходов также поставлено в прямую зависимость от формирования доходов. Аналогичные выводы, подходы и зависимости обязательны при осуществлении расходов на макроэкономическом уровне.

Получить работу