3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Конституционной целью развития публичной власти в Российской Федерации на современном этапе является формирование демократического правового государства. Традиционно, демократическим признается такое государство, в котором источником власти является народ, и, кроме этого, основные права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, определяют смысл и содержание деятельности органов публичной власти. Президент Российской Федерации в очередном послании Федеральному Собранию Российской Федерации особо подчеркнул, что «ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан»1.
Важнейшее место в системе основных прав и свобод человека и гражданина принадлежит праву на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленному в статье 33 Конституции РФ. Это объясняется тем, что указанное право служит, с одной стороны, способом доведения до власти интересов и потребностей народа, а также способом участия в управлении делами государства, а с другой -средством защиты прав и свобод человека и гражданина.
В демократическом государстве граждане выступают как активная инициативная сила, защищающая личные и общие (групповые) интересы, вызывающая ответные действия государства, предупреждающая и исправляющая ошибки и злоупотребления со стороны представителей власти. При этом реальность такого влияния на власть обеспечивается наличием действенного и эффективного механизма реализации права на обращения в органы публичной власти.
До недавнего времени регулирование реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти осуществлялось
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая. С. 4-6.
4
множеством подзаконных нормативно-правовых актов. Принятие 2 мая 2006 г. федерального закона № - 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»2 (далее ФЗ от 02.05.2006 № 59) явилось фактором, стимулирующим дальнейшее развитие данного права и, соответственно, обуславливающим его последующее научное изучение. Однако принятым законом не учтены некоторые современные тенденции в сфере исследуемых отношений: прежде всего это относится к регулированию реализации коллективных форм права на обращения, которые выступают легитимными механизмами оказания воздействия на власть. Кроме того, остались обойденными вниманием законодателя отдельные аспекты реализации права на обращения в органы публичной власти. Так, например, в законе отсутствуют положения о возможности реализации права на обращение через представителя, не проводится дифференциация сроков рассмотрения обращений, не предусмотрены конкретные виды ответственности должностных лиц за нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.
Значимость права граждан на обращения в органы публичной власти и проблемы в нормативно-правовом регулировании его реализации предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Изучению проблем реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти посвящено несколько работ таких авторов, как Ю.Н. Алистратов, А.К. Абельдинов, А.А. Дворок, М.А. Миронов, Н.А. Рудакова, С.А. Широбоков, А.П. Любимов. Однако исследования проводились либо в советское время, либо после принятия 12 декабря 1993 Конституции РФ, в период, когда еще не было сформировано новое законодательство, регулирующее данную сферу общественных отношений.
Исходя из межотраслевого характера права на обращения в органы публичной власти, оно подвергалось исследованию и в рамках других наук: в
! Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
5
том числе, в области административного права - Н.Ю. Хаманевой, В.А. Новиковым, В.Д. Сорокиным, А.В. Минашкиным (в основном научные труды были посвящены исследованию административной жалобы и деятельности органов публичной власти по поступившим к ним обращениям граждан); в науке гражданского права, в частности СВ. Васильевой, право на обращения в органы публичной власти рассматривалось в качестве способа получения публичных услуг субъектами указанного права от государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; с позиции гражданского процессуального права - М.В. Карасевой, А.В. Юдиным (как возможность обжалования в суд неправомерных решений, действий (бездействия) органов публичной власти и должностных лиц).
Таким образом, несмотря на наличие определенного количества научных работ по теме исследования, уровень разработанности тематики посвященной реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, не является достаточным, поскольку на настоящий момент малоисследованными остаются вопросы о понятии, сущности и содержании данного права, а также о формах и механизме его реализации. Кроме того, до настоящего времени в конституционно-правовой доктрине не проводилось исследование права граждан на обращения в органы публичной власти с учетом положений принятого ФЗ от 02.05.2006 г. № 59.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти.
Предмет исследования составили закономерности, определяющие содержание юридических норм, регулирующих реализацию конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, а также проблемы теории и практики реализации данного права, нормы конституционного и иных отраслей права, регулирующие данные отношения.
Целями диссертационного исследования являются: комплексный анализ конституционного права граждан на обращения в органы публичной
6
власти и механизма его реализации; выявление и разрешение актуальных теоретических и практических проблем, возникающих в процессе реализации данного права.
Исходя из указанных целей, были поставлены следующие теоретические и научно-практические задачи:
- исследовать становление и развитие конституционного права граждан на обращения в органы публичной в России и обобщить накопленный опыт ряда зарубежных государств в этой сфере;
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
- рассмотреть сущность и содержание конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, а также его понятие и признаки;
- проанализировать действующее законодательство, регулирующее реализацию конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти;
- рассмотреть механизм правового регулирования реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти и обозначить основные пути решения имеющихся проблем;
- исследовать правовые формы реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти;
- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего реализацию конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти.
Методологической основой исследования является всеобщий диалектический и общенаучные методы познания - анализа и синтеза, абстрагирования, обобщения, индукции и дедукции, аналогии, а также частнонаучные методы - формально-логический, формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системный и другие.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких отечественных ученых-юристов в области конституционного и иных
7
отраслей права, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, И.Д. Беляев, А.В. Беляев, Л.Ш. Берекашвили, П.П. Глущенко, Н.В. Витрук, Н.А. Воскресенский, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, В.Я. Кикоть, Е.И. Козлова, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, Н.И. Лазаревский, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Н.И. Матузов, С.А. Пяткина, В.В. Пылин, В.Н. Руденко, B.C. Нерсесянц, Л.А. Нудненко, Г.И. Тункин, К.М. Тахтарев, В.Е. Чиркин, Б.Н. Чичерин, О.И. Чистяков, М.Ф. Чудаков и другие, а также использовались труды зарубежных авторов - Де Сальвиа М., Г. Еллинек, Т.К. Хартли, Ф. Люшер, К.А. Экштайн и других.
Важное значение в теоретическом исследовании проблем реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти имеют труды Ю.Н. Алистратова, А.К. Абельдинова, СВ. Васильевой, А.А. Дворока, М.А. Миронова, А.В. Новикова, М.В. Карасевой, Н.А. Рудаковой, С.А. Широбокова, А. Н. Аринина, О.Н. Булакова, А.П. Любимова, Э.А. Памфиловой, Н.Ю. Хаманевой, А.В. Юдина.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют: международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы министерств, служб, агентств и ведомств Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, а также правовые акты органов местного самоуправления и проекты нормативно-правовых актов.
Эмпирическую базу исследования составляют результаты анкетирования 100 жителей Санкт-Петербурга, информационно-аналитические материалы Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, Приёмной Аппарата Государственной Думы Российской Федерации, Приёмной Аппарата Совета Федерации Российской Федерации, Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации. В работе анализировались также
8
отчёты структурных подразделений по работе с обращениями граждан федеральных и региональных государственных органов, в частности Приемной Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Администрации губернатора Санкт-Петербурга, а также органов местного самоуправления.
Научная новизна заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти и механизма его реализации, произведенных после реформирования законодательства в данной сфере общественных отношений.
В работе подвергнуты анализу становление и развитие конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, исследовано его понятие, сущность и содержание, а также формы и механизм реализации. Предложено авторское определение права на обращения в органы публичной власти, отражающее наиболее значимые его признаки. Исследованы и сформулированы определения коллективных форм реализации права на обращения. Обоснован тезис о необходимости рассмотрения законодательной инициативы как особой формы петиции. Разработаны отдельные элементы механизма, реализации коллективных форм права на обращения в органы публичной власти и его нормативно-правового регулирования.
Научную новизну представленной работы конкретизируют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Право на обращения в органы публичной власти - это неотъемлемая возможность человека и гражданина, а также организации непосредственно или через представителя обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в органы публичной власти в целях защиты (восстановления) или реализации как своих прав, свобод и законных интересов, так и прав, свобод и законных интересов других лиц.
2. Необходимо наделить правом на обращения в органы публичной власти, коллективные образования, в том числе организации, и дополнить ФЗ
9
от 02.05.2006 № 59 соответствующей главой «О порядке рассмотрения коллективных обращений», поскольку действующие федеральное законодательство регулирует порядок реализации только индивидуальных форм права на обращения, что противоречит ст. 33 Конституции РФ, закрепляющей возможность подачи коллективных обращений.
3. Содержание конституционного права на обращения в органы публичной власти включает в себя следующие правомочия его субъектов: 1) право на критический анализ деятельности органов публичной власти; 2) право давать рекомендации по улучшению деятельности органов публичной власти и их должностных лиц; 3) право граждан инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нормативно-правовых актов и иных решений органов публичной власти и их должностных лиц; 4) право требовать содействия органов публичной власти в реализации конкретных прав и свобод; 5) право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц; 6) право сообщать о ставших им известными нарушениях законности органами публичной власти и их должностными лицами и иные правомочия.
4. Возможность субъектов права на обращения действовать через своего представителя гарантируется Конституцией РФ и гражданским законодательством, поэтому в ст. 5 ФЗ от 02.05.2006 № 59 «права гражданина при рассмотрении обращения» необходимо внести следующее дополнение: «гражданин реализует право на обращения не только лично, но и через представителя в силу полномочия, основанного на доверенности или указания закона».
5. Исследование коллективных форм реализации права на обращения в органы публичной власти позволяет сформулировать следующие определения: коллективное обращение - это обращение двух и более лиц по общезначимому для них вопросу, не имеющему ярко выраженного
10
общественно значимого характера; петиция - это коллективное обращение от установленного законом числа граждан, направляемое в любой орган публичной власти, с требованиями о необходимости проведения общественных реформ или изменения (дополнения) действующего законодательства, либо по иным общественно значимым вопросам; правотворческая инициатива граждан - это коллективное обращение от установленного законом числа граждан, направляемое в представительный (законодательный) орган государства или местного самоуправления, с требованием принятия (отмены), изменения (дополнения) закона или правового акта органа местного самоуправления и влекущее за собой особую процедуру рассмотрения, принятия (отклонения) представленного законопроекта или правотворческого предложения.
6. Юридической гарантией реализации права на обращения в органы публичной власти является нормативно закреплённая система мер юридической ответственности должностных лиц. Однако действующее законодательство не содержит оснований привлечения должностного лица к уголовной и административной ответственности. Поэтому следует дополнить главу 19 Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против конституционных прав и свобод» статьей. 140.1 «Воспрепятствование осуществлению права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», изложив ее диспозицию в следующей редакции: «Преследование должностным лицом человека и гражданина в связи с его обращением, в том числе содержащим критику его деятельности, или иное незаконное воспрепятствование подачи обращения в установленном законом порядке и повлекшее за собой нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. То же деяние, совершенное с применением насилия либо с угрозой его применения».
Следует дополнить главу 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 5.57 «Нарушение порядка
11
рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами», изложив ее диспозицию в следующей редакции: «Нарушение установленного законом порядка или срока рассмотрения обращений граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также организаций государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, на которых возложена эта обязанность».
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что основные выводы и предложения, содержащиеся в ней, пополняют потенциал науки конституционного права, ее понятийно-категориальный аппарат, вносят определенный вклад в конституционно-правовой институт основных прав и свобод человека и гражданина, а также дополняют науку уголовного и административного права. Полученные в процессе исследования результаты могут быть положены в основу дальнейших научных исследований, посвященных не только праву на обращения в органы публичной власти, но и другим взаимосвязанным с ним правам человека и гражданина.
Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе совершенствования норм федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, подзаконных нормативно-правовых актов, а также правовых актов органов местного самоуправления. Выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в образовательном процессе, в разработке учебной и учебно-методической литературы, а также в совершенствовании деятельности специальных подразделений, образуемых при органах государственной власти и местного самоуправления, в части порядка приема и рассмотрения обращений граждан.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались и были одобрены на заседании кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
12
Результаты исследования были апробированы в процессе проведения семинарских занятий по конституционному праву России, внедрены в образовательный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России. Отдельные положения диссертационного исследования используются в деятельности подразделений по работе с обращениями граждан ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Основные результаты исследования отражены в научных публикациях автора и в выступлении на конференции «Обеспечение законности и правопорядка в ходе избирательных кампаний» (Санкт-Петербург, 26 мая 2006 г.).
13
Глава I. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЯ В ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
§1. Возникновение, становление и развитие конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти в России
Понять и раскрыть сущность правового явления невозможно без изучения предпосылок его возникновения и дальнейшей эволюции. Поэтому в целях всестороннего исследования конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти необходимо обратиться к истории его возникновения и развития в России.
Вместе с тем, хотелось бы отметить, что историко-правовое исследование права граждан3 на обращения в органы публичной власти подробно исследовалось в работах Ю.Н. Алистратова4, а также М.А. Миронова5, частичное освящение оно получило и в работах Ю.А. Дмитриева6 и В.Н. Руденко7.
Опираясь на работы вышеуказанных авторов, изучение иной исторической научной и правовой литературы, а также ранее действующего законодательства, нами предлагается осуществить периодизацию всего исторического опыта регулирования реализации права на обращения в
3 На протяжении всего изложения, диссертантом употребляется термин «гражданин» для удобства словооборота, между тем правом на обращения в органы публичной власти обладают и иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации.
4 См.: Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 14-47; Алистратов Ю.Н. Право петиции в России / Отв. ред. Ю.А. Дмитриев. М., 1997. С. 5-37.
5 См.: Миронов М.А Обращения граждан как конституционно-правовой институт: проблемы реализации: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 60-80. Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь. М., 1999. С. 10-21.
6 См.: Дмитриев Ю.А. Референдум в системе народовластия. М., 1995. С. 25-40.
7 См.: Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления. Конституционно-правовые институты. Екатеринбург. 2003. С. 210-230.
14
органы публичной власти на три основных этапа, в зависимости от содержания и формы выражения данного права.
Приступая к изучению конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, заранее следует определиться с понятием «органы публичной власти». В данном исследовании под термином «органы публичной власти» мы понимаем органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должностное лицо. Возможность употребления данного термина в отношении указанных органов обуславливается тем обстоятельством, что вышеуказанные образования являются публичными, поскольку выступают носителями именно публичных полномочий ибо обеспечивают интересы всего общества, отдельных его социальных слоев, групп8. Публично-правовой характер данных органов проявляется в том, что они могут императивно предписывать определенные варианты поведения гражданам и другим субъектам права, требовать от них точного соблюдения предписаний, применять к нарушителям меры юридической ответственности9.
Историко-правовой анализ права граждан на обращения в органы публичной власти и анализ его содержания и формы в различные исторические периоды позволит более точно раскрыть сущность данного правового явления. В зависимости от понимания в различные исторические периоды содержания права на обращения, его элементов и признаков менялась соответственно и форма выражения данного права.
По нашему мнению, представляется целесообразным выделить следующие этапы в развитии права граждан на обращения в органы публичной власти:
I этап - правовая несформированность института права граждан на обращения - (IX-XV вв.) - характеризуется отсутствием правового закрепления данного права.
8 См.: Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. М., 2004. С. 16-18.
9 См.: Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1999. С. 838.
15
II этап - правовой - (XV в.—1977 г.) - характеризуется появлением первых правовых актов, закрепляющих право на обращения в органы публичной власти и регулирующих порядок подачи и рассмотрения различного рода обращений.
III этап - конституционно-правовой - (с 1977 г. по настоящее время) -характеризуется закреплением права граждан на обращения в органы публичной власти в Конституции государства, признанием его одним из основных прав человека и гражданина.
Рассмотрим каждый из вышеуказанных этапов становления права граждан на обращения в органы публичной власти более подробно:
/ этап - правовая несформированность института права граждан на обращения - (1X-XV вв.). Исследуя природу права на обращения в органы публичной власти в IX-XV вв., необходимо первую очередь отметить, что данное право стало одним из первых прав человека, и появляется у него непосредственно с возникновением государства. Исторически первой формой обращения были народные собрания, сходы - вече, на которых жители определенной территории решали наиболее важные вопросы общественной жизни. «Русское вече, вовсе не было воплощением хаоса. Оно собиралось регулярно, в определенные часы (гудел колокол - долго, пока не приходило все мужское население, даже из округи). Правовые полномочия вече были громадными: оно вершило суд, принимало законы, назначало для избрания князя и т.д.»10. Примером значимости вече на Руси может послужить Новгородское вече 862 г., на котором было принято решение пригласить князей из Скандинавии для водворения порядка и тишины. Самое управление князей и их посадников в то время было далеко не самостоятельным, потому что рядом с властью князя или посадника стояла власть земщины в лице вече и выборных старост, зависящих не от князя, а от
10 Летров В. «...А на думу сходиша на вече - демократическое самоуправление в средневековой Руси» // Юридический вестник. 2001. № 9. С. 8.
16
народного вече11. Более того, избранному князю на том же вече составлялся наказ - своеобразный договор с князем, который фиксировался в письменной форме, и «ежели он его нарушал», его также народным вече смещали12.
Свою волю люди выражали посредством «физического» участия в народном собрании, на котором совместно принимались наиболее важные решения государственного управления и общественной жизнедеятельности. Государственное управление осуществлялось выборными или назначенными князьями под контролем общества13.
Уместно будет вспомнить слова дореволюционного правоведа Б.Н. Чичерина: «Пока народ находится в состоянии еще младенческом, в нем преобладает чувство общности, все сливается в безразличную массу, поглощающую в себе неделимые существа. Только мало-помалу, при внутреннем развитии общества, быта...из этой массы выделяются личности, которые приходят к сознанию своей особенности и своих частных интересов, начинают предъявлять свои отдельные требования»14. Можно сделать вывод, что постепенно с возникновением у человека своих интересов, ему становятся необходимы и правовые способы защиты этих интересов как от других лиц, так и от государства. Одним из способов такой защиты явилось право на обращения в органы публичной власти.
Таким образом, по мере развития общества и государства, возрастали частные и публичные интересы человека и гражданина, в связи с чем, возникла необходимость создания эффективного средства отражения и защиты подобных интересов. Поэтому на рубеже XIV-XV вв. требовалось правовое закрепление возможности личности обращаться в органы государственной власти за защитой своих прав, а также для выражения своих интересов и нужд. Следовательно, содержание права на обращения в органы
11 См.: Беляев И.Д. История русского законодательства: Учебник для вузов / Отв. ред. Ю.В. Кривошеее. СПб., 1999. С. 49-50.
12 См.: Беляев И.Д Указ. соч. С. 9.
13 Там же. С. 335.
14 Чичерин Б.Н. Опыты по истории Русского права. М., 1858. С. 4-5.
17
публичной власти как способа защиты своих прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц, предопределило форму его выражения в праве на челобитие.
// этап - правовой - (XV в. - 1977 г.) начинается с закрепления в Судебнике 1497 г. права на подачу челобитной, в том числе и самому государю. Последующее законодательство в данной сфере общественных отношений было направлено на уточнение субъектов права на обращения, регулирование порядка подачи и рассмотрения челобитной органами публичной власти, установление мер ответственности должностных лиц, за ненадлежащее рассмотрение обращений и ответственности субъектов права на обращения злоупотребляющих своими правомочиями.
Судебник 1497 г. (ст. 2) содержал примерный порядок подачи и рассмотрения обращений15. Данные правовой акт в отличие от Русской Правды, лишавшей некоторые категории населения (холопов, частично - закупов) права обращаться в органы публичной власти, признает всех, в том числе и холопов, субъектами права на обращения, т.е. «могущих искать и отвечать по суду».16 Однако, Судебник 1497 г. предусматривал и взимание пошлины за обращения, что являлось своего рода ограничением данного права. Заметим, что в XVI-XVII вв., составление письменных челобитных и иных документов, могло осуществляться и с помощью специальных лиц - площадных подьячих17, то есть право на обращение могло быть реализовано и через представителя.
В последующем Судебник 1550 г. закрепил компетенцию государственных органов по рассмотрению различного рода обращений, а также ввел ответственность должностных лиц за несоблюдение своих обязанностей. Более того, в ст. 7 Судебника 1550 г. одновременно, с ответственностью должностных лиц, вводится наказание для жалобщика,
15 Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства / Под общ. ред. О.И. Чистяков М., 1985. С. 54-55.
16 Там же. С. 64-66.
17 См.: Золотников М.Ф. Подьячие Ивановской площади. Петроград. 1916. С. 20.
|
