4 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Местное самоуправление, как форма непосредственного осуществления народовластия давно и прочно получило признание и осуществляется практически во всем мире. Народ может и должен самостоятельно решать насущные проблемы своего поселка, села, города. Это его естественное право. Реализация народом права на самоуправление формирует народовластие, из которого вырастает демократия. Не случайно Европейская хартия о местном самоуправлении в своей преамбуле определила, что право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено именно на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя1. Это же положение нашло отражение и в Конституции Российской Федерации, которая относит местное самоуправление к основам конституционного строя и рассматривает его как один из основополагающих принципов организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему власти и управления в стране в целом.
В связи с этим возникает задача формирования института местного самоуправления как принципиально новой системы органов власти и управления, не входящих в структуру государственного аппарата. Сложность решения этой задачи усугубляется отсутствием достаточного опыта в историческом прошлом, поскольку местное самоуправление, как в дореволюционной России, так и в советский период традиционно рассматривалось как вид местного государственного управления.
Более того, советская правовая мысль негативно относилась к идее самодеятельности местного самоуправления. Да и сам термин «местное самоуправ-
Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71-78; Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466.
ление» считался одиозным и, по существу отвергался наукой; данный демократический институт на фоне полновластия Советов являлся непригодным, не- приемлемым в условиях социализма и авторитарно-партократической системы.
Действительно, среди ряда других специфической чертой советского типа власти являлась строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми социальными процессами. Местные Советы вместе с формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять на локальном уровне в основном те же функции, что и центральные органы власти. Именно этим обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Конституционно такая модель оформлялась посредством закрепления принципа «демократического центра- лизма»1.
Наиболее характерные черты этого принципа: а) отсутствие круга вопро- сов местного значения, в решение которых не должен вмешиваться ни один орган государственной власти; б) весьма условное понятие компетенции (в значительной мере полномочия местных органов были формальными, дублировались у Советов разных уровней, не имели правовой защиты и пр.); в) полная материально-финансовая зависимость нижестоящих Советов от вышестоящих.
В связи с наметившимся в последние годы положительным отношением к идее местного самоуправления вообще, началась активная разработка проблематики местного самоуправления.
Поиски правовых форм местного самоуправления в какой-то мере были завершены принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации. Применительно к проблеме самоуправления, обращают на себя внимание следующие положения Конституции:
а) гарантированность местного самоуправления (ст. 133);
См., подробнее: Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном праве). М., 1998. С. 99-117.
6
б) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 3, ст. 12);
?г в) наделение органов местного самоуправления реальными властными
полномочиями, поскольку их деятельность сопряжена с применением в необходимых случаях принуждения.
В связи с этим возникла необходимость четкого закрепления в законодательстве компетенции местного самоуправления, полномочий, в рамках которых созданные и формирующиеся органы местного самоуправления действуют независимо от органов государственной власти.
Будучи наделенными властными полномочиями, органы местного самоуправления получили возможность самостоятельно, без государственного вмешательства, решать определенный круг вопросов, именуемых вопросами мест-\ ного значения. Осуществление этой деятельности многоэтапно, и в первую
i очередь начинается с правового регулирования. Исходя из положений Консти-
,У туции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации», указов Прези-, дента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Феде-
рации и Государственной Думы, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, составляющих конституционно-правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностные лица получили право по своему усмотрению принимать (издавать) обязательные к исполнению правовые акты по вопросам отнесенным к их ведению, т.е. стали субъектами правотворчества. Наименование же и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок принятия и вступления в силу должны были определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Однако, в настоящее время, на региональном и местном уровнях, право-щ вая регламентация организации и функционирования местного самоуправления
7
не завершена. Не всеми субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями приняты соответствующие законы и уставы, которые позволили бы окончательно определить правовое положение органов местного самоуправления, в частности, их правотворческие полномочия. Следует констатировать тот факт, что как с содержательной точки зрения, так и с позиции юридической техники правотворческая деятельность муниципальных органов еще далека от совершенства. Нередки случаи противоречий (конкуренции) как между правовыми актами различных муниципальных органов, так и между актами органов местного самоуправления и актами Российской Федерации и ее субъектов. Цели конкретных актов часто не согласуются с целями других - параллельно действующих. Возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой разных актов, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений. Все это в конечном итоге затрудняет решение задач, стоящих перед тем или иным муниципальным органом, приводит к многочисленным нарушениям законности.
Кроме того, требуют конкретизации такие вопросы, как: юридическая сила и значимость правотворческой инициативы населения муниципального образования по вопросам местного значения, место нормативных актов органов местного самоуправления в системе нормативно-правых актов современной России, виды субъектов правотворческой деятельности местного самоуправления, разграничение предметов ведения и полномочий между представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, его выражение в нормативных документах и сама правотворческая процедура в муниципальных образованиях.
В связи с этим имеется настоятельная необходимость изучения правотворческой практики органов местного самоуправления в Российской Федерации, выявления особенностей в организации правотворческого процесса, анализа соответствующих нормативных актов, отражающих модель правотворческой процедуры в том или ином муниципальном образовании России. Исследования в указанных направлениях позволят глубже понять и адекватно отразить
8
место и роль нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Российской Федерации в системе нормативно-правовых актов современной России. Это, в свою очередь, даст возможность научного обеспечения правотворческого процесса в муниципальных образованиях, будет способствовать выработке обоснованных рекомендаций по улучшению качества правотворческой процедуры, определению оптимальной модели соотношения нормативных актов Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
Таким образом, исследованию правотворческой деятельности органов местного самоуправления и посвящена настоящая диссертация.
Правотворческая деятельность советских государственных органов в общетеоретическом плане являлась предметом рассмотрения советских ученых-юристов, которые в диссертациях, монографиях, отдельных статьях освещали некоторые ее стороны. Что касается правотворческой деятельности органов местного самоуправления как самостоятельного вида правотворчества, то она на сегодняшний день, в силу ряда причин, главным образом не зависящих от науки, практически не изучена. До настоящего времени нет по существу ни одной работы, специально посвященной исследованию правотворчества органов местного самоуправления во всех его аспектах.
Важно отметить, что в разные годы отдельные вопросы правотворческой деятельности местных Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов рассматривались учеными, которые внесли определенный вклад в разработку этой проблемы. Однако указанные работы1 в целом не разрешают
1 Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Вальден-берг Я.С. Правовые формы деятельности местных Советов. М., 1959; Васильев А.В. Правотворчество в советском социалистическом обществе. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971; Васильев РФ. Правовые акты местных Советов: (значение, исследования, понятие). М., 1975; Воронов Н.П. Нормотворческая деятельность местных Советов депутатов трудящихся. Дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1969; Делопроизводство в местных Советах депутатов трудящихся / Под ред. B.C. Основина. Воронеж, 1973; Денисов В.М. Правоприменительные акты местных Советов народных депутатов. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984; Дрейшев Б.В. Правотворческая деятельность городских Советов и их ис-
9
проблему правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В этих работах нормотворческая деятельность местных Советов депутатов тру-гф дящихся рассматривалась как составная часть нормотворчества государствен-
ных органов, т. е. не являлась предметом специального рассмотрения, всесторонне не исследовалась. К тому же, в силу объективных причин, многие из названных работ в определенной своей части устарели и не вписываются в современную конституционную концепцию местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования является правотворческая деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации, ее организация и правовая регламентация.
Предметом диссертационного исследования являются нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления и субъектами | Российской Федерации Дальневосточного и других регионов России, а также
| практическая деятельность различных институтов местного самоуправления по
k
подготовке и принятию правовых актов.
Цели и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются: правовой анализ факторов, влияющих на правотворчес-
полнительных комитетов. Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1966; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства: (Вопросы теории). М., 1977; Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления. М, 1956; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: Учебное пособие. М, 1986; Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М., 1975; Научные основы советского правотворчества / Отв ред. P.O. Халфина. М., 1981; Онохова В.В. Правовые акты местных Советов народных депутатов и их органов как способ управленческой деятельности: (По материалам деятельности городских Советов народных депутатов Восточно-Сибирского региона ). Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988; Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов. М., 1968; Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974; Принятие решений местными органами власти и управления / Отв. ред. И.А. Азовкин, К.Ф. Шеремет. М., 1984.; Ралдугин Н.Ф. Решения местных Советов и их исполкомов. М., 1979; Шабанов М.Р. Акты сельских и поселковых Советов. М,, 1971; Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965. № 4. и другие.
10
кие полномочия органов местного самоуправления, вытекающие из их компетенции, формирование и развитие системы нормативно-правовых актов современной России; определение места и назначения правовых актов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов; анализ практики организации правотворческого процесса органов местного самоуправления и разработка рекомендаций по совершенствованию правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с поставленными целями задачами работы являются:
- выявление пробелов, противоречий в нормативных правовых актах Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, в том числе в сфере правотворчества;
- исследование проблем организации и осуществления правотворческого процесса в муниципальных образованиях Российской Федерации;
- определение оптимальной модели системы нормативно-правовых актов Российской Федерации;
- рассмотрение нормативно-правового массива муниципальных образований Российской Федерации как формирующейся части подсистемы подзаконных актов современной России;
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию процесса создания нормативных правовых актов на уровне органов местного самоуправления;
- уточнение понятийно-категориального аппарата, конституционного, административного и муниципального права Российской Федерации общей теории государства и права при анализе содержания, форм, сущности правотворчества органов местного самоуправления.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались частные методы: исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, функцио-
11
нальный, метод моделирования, а также комплексный метод и системный подход.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории государства и права, го-сударствоведению, истории, политологии, социологии, конституционному, административному и муниципальному праву России.
В ходе работы особое внимание уделялось исследованиям ученых-правоведов и государствоведов, разрабатывающих вопросы теории правотворчества, проблемы конституционализма и местного самоуправления (С.А. Авакьян, Л.И. Антонова, В.К. Бабаев, А.Н. Бабай, Г.В. Барабашев, А.В. Васильев, Б.В. Дрейшев, Д.А. Керимов, Д.А. Ковачев, Е.А. Козлова, А.И. Колташов, СЕ. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, А.П. Лончаков М.Н. Марченко, А.В. Мицкевич, Н.А. Михалева, Л.А. Морозова, B.C. Основин, А.Г. Пархоменко, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, И.С. Самощенко, Н.В. Сильченко, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и другие.).
Эмпирической базой исследования являются Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные и региональные законы, уставы муниципальных образований, регламенты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и другие документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации заключается в том, что автор одним из первых проводит комплексное исследование организации процесса создания нормативно-правовых актов органами местного самоуправления Российской Федерации. Впервые после оформления концепции местного самоуправления в современной России предпринята попытка общетеоретического анализа проблем правотворческого процесса на местном уровне.
12
Объектом самостоятельного анализа стали правовые основания правотворческой деятельности органов местного самоуправления в РФ, соотноси-мость нормативно-правовых актов органов местного самоуправления как с федеральными и региональными актами, так и между собой, нормативные модели процесса правотворчества в муниципальных образованиях. Это позволило выяснить роль и место нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, правотворческого процесса в муниципальных образованиях соответственно в системе нормативно-правовых актов и нормотворчества Российской Федерации. Сформулированные на основании вышеизложенного положения диссертации направлены на дальнейшую оптимизацию правовой системы России, устранение деструктивных факторов и обстоятельств, отрицательно влияющих на эту систему.
В результате диссертационного исследования в понятийный аппарат конституционного и муниципального права Российской Федерации, общей теории государства и права вводятся понятия: «подсистема нормативно-правовых актов местного самоуправления», «нормативно-правовой акт местного самоуправления», «правотворчество органов местного самоуправления», «нормо-творческий процесс в муниципальных образованиях»; уточнено определение понятия «правотворческая компетенция».
На защиту выносятся следующие положения:
- независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и управления, наличие у них самостоятельной компетенции в решении вопросов местного значения, в том числе и в сфере правотворчества;
- новые факторы формирования и развития системы нормативно-правовых актов современной России;
- формирование относительно самостоятельной подсистемы нормативно-правовых актов местного самоуправления, как составной части подсистемы подзаконных нормативно-правовых актов системы нормативных актов Российской Федерации;
13
- особенности регламентации процесса создания нормативных правовых актов органами местного самоуправления Российской Федерации;
- рекомендации по совершенствованию нормотворческого процесса органов местного самоуправления.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты научного исследования позволили обосновать независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и управления, наличие у них самостоятельной компетенции в решении вопросов местного значения; определить место нормативных актов местного самоуправления, их органов и должностных лиц в системе нормативно-правовых актов всего Российского государства; отразить особенности нормотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и специфику организации процесса нормотворчества в муниципальных образованиях. В этом - научная ценность работы.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что ее выводы и предложения послужат хорошим ориентиром для органов местного самоуправления, их должностных лиц в организации правотворческой деятельности.
Диссертация будет полезна в учебном процессе юридических вузов России при изучении соответствующих тем в общей теории государства и права, конституционном и муниципальном праве, других отраслевых дисциплинах.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования:
- отражены в публикациях автора;
- излагались на научных и научно-практических конференциях, проводившихся в Дальневосточном юридическом институте МВД РФ (Хабаровской высшей школе МВД РФ), Хабаровском государственном педагогическом университете, Хабаровской государственной академии экономики и права, Дальневосточном институте законодательства и правоведения;
14
- обсуждались на совместном заседании кафедр государственно-правовых дисциплин, административного права и административной деятельности ОВД Дальневосточного юридического института МВД РФ;
- использованы при разработке и принятии Закона Хабаровского края «О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае»1;
- внедрены в учебный процесс и в практическую деятельность ряда органов местного самоуправления Хабаровского края.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, библиографии и приложений. Она выполнена в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к этому виду работ.
В настоящее время Закон принят во втором чтении.
15
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Зарождение и эволюция института местного самоуправления
Научное определение института местного самоуправления невозможно без понимания и осмысления как его государственно-правовой природы, так и эволюции развития этого явления. Особенности правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации невозможно охарактеризовать, не коснувшись вопросов о причинах появления местного самоуправления в России и за рубежом, об основных направлениях его эволюции.
Краткий экскурс в историю показывает, что человечество издавна стремилось найти такую форму самоорганизации, при которой управление той или иной территорией (как правило, небольшой по размеру) было бы наиболее эффективным. И такой формой стало самоуправление. Примеров этому не мало. Традиции местного самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. Так, в частности, в процессе формирования единого централизованного Римского государства от древней республики до абсолютной монархии неримское население городов и колоний (плебеи) упорно добивалось политического и гражданского равноправия с римскими гражданами (патрициями)1. Особенно остро стоял вопрос о политическом равноправии, поскольку последнее неизмеримо расширяло возможности населения других общин - municipes (неримских граждан) не только для участия в общественно - государственной жизни, но и в торгово-экономическом обороте на основе постоянно развивающегося римского частного права. Поскольку италийские и другие общины и провинции обеспечивали
См. подробнее: Ковалев СИ. История Рима. Курс лекций. Под ред. проф. Э.Д.Фролова. Л., 1986. С. 60-65, 77-100.
16
Рим всем необходимым для его существования как центра государства, то они тоже требовали от него полного объема гражданских прав и свобод1.
Дальнейшее развитие самоуправления связано с периодом средневековья. Города, являвшиеся центрами товарного производства и обмена в феодальном обществе, вместе с тем находились под полной юрисдикцией феодальных сеньоров, что сдерживало их экономическое развитие. Они считались собственностью феодалов, «коллективным крепостным», и обязаны были нести различные повинности наравне с крестьянами. Это вызывало борьбу между городами и феодальными сеньорами, которая определила основное направление политического развития средневековых городов2. Итогом борьбы и соглашений между городами и феодалами стало появление действительно самоуправляемых административных единиц (территорий) - так называемых вольных городов -Генуи, Венеции, Флоренции, Базеля и др. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеван- ным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма3.
Начиная с XVII века учение о самоуправлении стало приобретать концептуальные черты близкие современным. Великобритания, после буржуазной революции, стала родиной классических муниципальных форм, где сложилась одна из моделей муниципального управления, получившая название англосаксонской. Там же появился и термин - «самоуправление» (selfgoverment), который «означал прежде всего состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников»4. Основными чертами этой модели являются: относительная самостоя-
1 См.: Таболин ВВ. Право муниципального управления. М., 1997. С. 8-9, 35.
См.: История государства и права зарубежных стран / Под ред. О.А. Жидкова и Н.А. Крашенинниковой. Часть 1. М, 1988. С. 160-162.
См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М., 1971. С. 17. 4 Таболин В.В. Указ соч. С. 12.
17
тельность местных органов от центральной государственной власти, их независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни; отсутствие на местах полномочных представителей государства, опекающих деятельность муниципальных органов; жесткий судебный контроль за деятельностью муниципалитетов; ведущая роль парламента в определении полномочий муниципальных органов, основ их взаимоотношений с центральными органами власти.
Особая роль британского парламента, как и высших законодательных органов во многих других англосаксонских странах, в формировании муниципального права проявляется в том, что начиная с XIX века в Великобритании, применительно к деятельности муниципальных органов, утвердился принцип «позитивного регулирования»1, согласно которому объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Иными словами, местные органы вправе совершать лишь те действия, которые им непосредственно предписаны законом. В противном случае действия местных властей могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными.
В странах континентальной Европы, в первую очередь во Франции, во второй половине XVIII столетия получила развитие иная модель самоуправления, которая в литературе именуется французской или континентальной. Она основывалась на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Многие элементы континентальной муниципальной модели, особенности правовой формы ее существования в значительной мере были апробированы в течение длительного периода эволюции Римского античного государства.
Важнейшей характерной особенностью этой модели является «изъятие» из общин сложившейся в них публичной власти (лишение их права нормотворчества, превращение местной юрисдикции в функцию исключительно государ-
1 В общей теории права этот принцип именуется также общеразрешительным типом правового регулирования. |
