ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. В последнее десятилетие уходящего столетия приватизация стала одним из наиболее значимых явлений проводимых в Российской Федерации правовой и экономической реформ, представляя собой основу формирования института частной собственности.
Общественные отношения в этой сфере специфичны и носят комплексный характер. Помимо ярко выраженных гражданско-правовых отношений это еще и сфера, где проявляются властно-организационные функции со стороны субъектов управления государственным и муниципальным имуществом, что объективно позволяет говорить и об административно-правовых отношениях. И в этом аспекте целесообразным является постановка вопроса в отношении наличия должной административно-правовой организации механизма осуществления процесса приватизации государственного и муниципального имущества, что обусловлено, прежде всего, многочисленными правонарушениями в данной сфере. То есть, на лицо возникает объективная необходимость в правоохранительном характере деятельности в системе административно-правовых приватизационных отношений, опираясь, в частности, на механизм реа^ лизации мер административного принуждения, наиболее значимыми среди которых являются меры административной ответственности.
На сегодняшний день приватизационная законодательная база в большей мере характеризуется наличием гражданско-правовых средств защиты субъектов приватизации, что обусловлено самой природой приватизационных правоотношений, генетически носящих цивилистический характер. Однако следует учитывать и тот факт, что часть законодательства о приватизации имеет ярко выраженный административно-правовой характер, и большинство обязанностей реализовать субъективное право возникает перед государственным органом либо органом местного само-
4
управления. В этом аспекте отклоняющееся поведение субъекта приватизации необходимо расценивать как административный проступок, поэтому немаловажная роль в системе административно-правовой организации механизма приватизации должна отводиться и мерам административной ответственности как механизму им противодействующему.
Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"1 ограничился только лишь декларированием такого вида юридической ответственности, как административная ответственность, не предусмотрев при этом ни одного состава административного проступка, ни каких-либо мер административной ответственности. Отсылочный характер нормы вышеуказанного Закона (ст. 30) объективно позволяет говорить о том, что органам государственной власти субъекта РФ можно самостоятельно устанавливать административную ответственность за нарушения приватизационного законодательства, но в рамках действующего законодательства об административных правонарушениях. На это указывает и определение Конституционного суда РФ2, а также положение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"3 (ст. 5), которое относит к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ принятие и изменение законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления.
На практике же мы видим пассивность представительных органов власти субъекта РФ, а отчасти и недопонимание необходимости и значимости административных форм и методов воздействия при приватизации государственного и муниципального имущества, и в частности, роли и
1 Российская i;ricTu. 1947. № 148. 2 августа.
" Определенно Конспплционного Суда РФ от 1.10.48. по запросу законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 'Российская lait'ia. 1998. № 234. 9 декабря. ' СЗ РФ. I'W. X» 35. С i 3506.
5
значения мер административной ответственности. Между тем административные средства управления вполне можно считать целесообразными в условиях, когда экономические методы государственного регулирования оказываются недостаточными или не настолько оперативными, чтобы обеспечить должный правовой режим деятельности субъектов приватизации.
Наличие мер административной ответственности в приватизационном законодательстве позволит органу по управлению муниципальным имуществом повысить качество и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности в этой сфере, а также обеспечить реализацию приватизационных процессов в строгом соответствии с законом и во исполнение его.
Немало неразрешенных вопросов возникает в рамках реализации мер административной ответственности в сфере приватизации объектов муниципальной собственности, что в принципе можно отнести к ее дальнейшим перспективам. Они связаны, в первую очередь, с осуществлением функций контроля, а также с административно-юрисдикционным производством по делам об административных правонарушениях. В этой области законодательство об административных правонарушениях далеко не однозначно и зачастую противоречиво, что объективно требует необходимости наличия должной организационно-правовой основы данных видов деятельности в системе административно-хозяйственных функций, осуществляемых органами местного самоуправления.
Целью исследования является методологическое и теоретическое обоснование необходимости повышения качества и эффективности административно-правовых форм и методов воздействия в сфере приватизационных правоотношений через установление и реализацию мер административной ответственности со стороны соответствующих государственных и муниципальных органов власти.
ь
Для достижения поставленной цели диссертантом решаются следующие задачи:
- изучение приватизационной законодательной базы направленной на урегулирование отношений, возникающих в процессе приватизации как государственного, так и муниципального имущества;
- определение юридической сущности процесса приватизации, особенностей правоотношений, возникающих в этой области, и эффективности реализации мер юридической ответственности за нарушения законодательства о приватизации;
- выявление причин и условий нарушения приватизационного законодательства, устанавливающего соответствующие правоотношения посредством административно-правовых норм;
- анализ правоприменительной практики в отношении предупреждения, выявления и пресечения административных правонарушений в сфере приватизации муниципального имущества;
- изучение специфики исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления по вопросам реализации административных средств защиты прав участников приватизационных правоотношений;
- исследование основных направлений, форм и методов осуществления правоохранительной деятельности в сфере приватизации объектов муниципальной собственности;
~ формулирование на базе анализа материалов практической деятельности правоохранительных органов и органов по управлению муниципальным имуществом системы мер совершенствования борьбы с административными правонарушениями в сфере приватизации.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами приватизационного законодательства, которые характеризуются неразрывной связью субъектив-
7
ных прав и обязанностей участников приватизационных отношений в рамках административно-правовой организации процесса приватизации.
Предмет исследования. Предметом исследования является комплекс взаимосвязанных проблем:
- особенностей нормативно-правовой базы, устанавливающей меры юридической ответственности в сфере приватизации;
- особенностей административно-правовой организации механизма приватизации на уровне местного самоуправления;
- особенностей в установлении и реализации мер административной ответственности в сфере приватизационных правоотношений;
- обоснования необходимости и эффективности наличия мер административной ответственности в системе административно-правовой организации процесса приватизации государственного и муниципального имущества.
В ходе работы над диссертацией автор применял следующие научные методики, методы и приемы:
- анализ нормативных документов;
- опубликование и обсуждение итогов промежуточных научно-исследовательских работ;
- содержательный анализ работ российских и иностранных авторов по исследуемым проблемам;
- прогнозирование конечных результатов исследования;
- опрос должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, имеющих опыт практической деятельности в сфере приватизационных правоотношений.
Теоретической и методологической базой исследования послужили труды ученых, посвященные проблемам юридической ответственности, административной ответственности, проблемам защиты прав собственности, приватизации объектов государственной и муниципальной
8
форм собственности: экономистов - Л.И. Абалкина, П.Г. Бунича, В.И. Ишаева, В.Н. Лексина, П.А. Минакира, АД Радыгина и др.; юристов -С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.Г. Кутушева, О.Э. Лейста, А.П. Лончакова, КС. Малеина, В.М. Манохина, Р.С. Павловского, В.Д. Резвых, И.С. Самощенко, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Б.Б. Хангельдыева, М.Х. Фарукшина, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы и др.
Информационную базу исследования составляют:
- нормативно-правовые акты Российской Федерации, Хабаровского края и органов местного самоуправления Хабаровского края;
- материалы судебной практики, в том числе и по вопросам привлечения правонарушителя к административной ответственности за нарушения законодательства о приватизации;
- публикации в российских периодических изданиях;
- официальные данные и отдельные публикации Федеральных государственных органов по управлению имуществом, органов по управлению государственным имуществом Хабаровского края и органов по управлению муниципальным имуществом;
- результаты интервьюирований и опросов продавцов и покупателей объектов муниципальной собственности.
Новизна исследования заключается в том, что это одна из первых научных разработок, доказывающая необходимость установления административной ответственности за целый ряд правонарушений в сфере приватизации и эффективность реализации административной формы воздействия в условиях становления рыночных отношений. В ней изучены административно-правовые формы и методы исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления, на основе чего представлены методики предупреждения, выявления и пре-
9
сечения административных правонарушений в сфере приватизации объектов муниципальной собственности. Оценены перспективы администра-тивно-юрисдикционного производства по делам об административных правонарушений в сфере приватизации, рассмотрены некоторые системы мер по совершенствованию взаимодействия правоохранительных органов с органами местного самоуправления в борьбе с административными правонарушениями.
На защиту выносятся следующие положения:
- на основе системного анализа приватизационной законодательной базы, имеющейся на уровне Федерации, Хабаровского края и местного самоуправления Хабаровского края, определены противоречия и выявлены пробелы в законодательстве;
- сложившаяся практика невыполнения либо ненадлежащего выполнение субъектами приватизации своих обязанностей, установленных административно-правовой нормой, объективно требует наличия в законодательстве соответствующих мер административной ответственности, которые бы обеспечили их выполнение либо, в случае правонарушения, были реализованы в качестве наказания;
- приватизация сегодня - это умеренный и более или менее, стабильный процесс, который будет осуществляться еще не одно десятилетие. В этой связи разработка четкой и научно обоснованной концепции административной защиты прав участников приватизационных правоотношений является бесспорной;
- активная реализация властно-управленческих функций со стороны органов по управлению муниципальным имуществом позволит значительно повысить эффективность использования ранее приватизированных объектов, объектов, находящихся в совместной собственности, и объектов, планируемых к приватизации в будущем;
10
- приватизационные правоотношения имеют комплексный характер -это и отношения гражданско-правового характера, и отношения административно-правового характера, и отношения, которые находятся в плоскости финансового права.
Теоретическая значимость состоит в том, что работа:
- углубляет представление о юридической сущности приватизационных правоотношений на федеральном уровне, субфедеральном и на уровне местного самоуправления;
- выявляет основные причины и особенности административных правонарушений в сфере приватизации, а также выделяет проблемы, связанные с административной ответственностью в этой сфере;
- уточняет функциональные обязанности органов по управлению объектами муниципальной собственности и некоторых правоохранительных органов, обладающих административно-юрисдикционными полномочиями;
- обосновывает необходимость установления мер административной ответственности в сфере приватизации государственного и муниципального имущества.
Практическая значимость исследования заключается в том, что на основе анализа исполнительно-распорядительной деятельности органов управления муниципальным имуществом сформулирован перечень наиболее эффективно решаемых задач в сфере обеспечения законности проведения приватизации при взаимодействии правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Выявлены наиболее характерные административные правонарушения в сфере приватизации объектов муниципальной собственности и предложен механизм противодействия им. Выработаны рекомендации к деятельности Комитета по управлению имуществом и экономике Хабаровского района Хабаровского края в отношении предупреждения, выявления и пресечения административных проступков.
II
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства о приватизации муниципального имущества, организационно-управленческой деятельности органа по управлению муниципальным имуществом, практической деятельности некоторых правоохранительных органов (судов, прокуратуры), а также в учебном процессе по дисциплинам "Муниципальное право", "Административное право", "Конституционное право", "Правоохранительные органы" и другим. Большое практическое значение работа может иметь при повышении квалификации специалистов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации были отражены на межрегиональных и межвузовских конференциях "Юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина: региональные проблемы" (Хабаровск,
1998 г.); "Права человека и проблемы формирования правового государства в условиях реформирования российского общества" (Хабаровск,
1999 г.); "Механизмы государственного и гражданского противодействия коррупции" (Хабаровск, 1999 г.); "Дальний Восток России на рубеже тысячелетий: социально-экономические и политико-правовые проблемы" (Хабаровск, 2000 г.).
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 02.11.00. -"Юриспруденция" в дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (девять параграфов), заключения, списка использованной литературы. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Глава 1. Административно-правовая организация приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации
1.1. Юридическая сущность концепции реформирования
отношений собственности в Российской Федерации
При всем многообразии теоретических подходов к понятию собственности, ее трактовок и роли в экономико-правовой организации и функционировании общественных отношений основополагающим является то, что собственность (право собственности) представляет собой основу любой современной системы хозяйства. Наличие той или иной формы собственности обусловливает наличие и соответствующих правоотношений, в сфере экономики в частности. При этом данные правоотношения должны характеризоваться тем, что правовое поле, закрепляющее ту или иную форму собственности, должно быть в первую очередь нацелено на рост благосостояния и развитие населения, а также на то, чтобы стимулировать его устремления к социальному прогрессу. Отсюда вопрос: какая форма собственности и вытекающая из нее правовая база с большей эффективностью позволят практически реализовать этот тезис? На сегодня с учетом накопленного опыта мировой практики можно с уверенностью утверждать, что нет таких форм собственности и хозяйствования, которые были бы пригодны на все времена и эффективны во всех условиях. Постоянно изменяющиеся общественные отношения, постановка новых задач, требующих разрешения, обогащают и усложняют структуру форм собственности и условия хозяйствования. В результате этого возникает необходимость в наличии постоянно действующего гибкого правового поля, которое бы позволило гармонично сочетать различные формы собственности, обеспечивать их взаимодействие и конкуренцию. Последнее, в свою очередь, позволило бы найти для каждой из форм собственности свою «нишу», где она оказалась бы более эффективной, чем другие.
13
Известный английский философ и экономист Д. Юм говорил: "Никто не может сомневаться в том, что договор о распределении собственности и о стабильности обладания ею — это наиболее необходимое обстоятельство для устройства человеческого общества"1. Подчеркивая тем самым, что наличие сколь-нибудь реальной общности людей обусловливается прежде всего наличием объектов собственности и соответствующих прав обладания ею в данном социуме. Вопрос же о том, каковым будет устройство данного общества, насколько оно будет соответствовать общепризнанным критериям социального достатка, культурного развития, критериям, соответствующим пониманию государства как правового института, разрешается исходя из наличия и эффективности функционирования тех форм собственности, что признаются в данном обществе приоритетными.
Так, на сегодня основой государственного устройства Российской Федерации является организация и развитие рыночного хозяйства, построенного с учетом ряда приоритетных принципов. Основополагающим из них является провозглашение принципа многообразия форм собственности (ч.1 ст.212 ГК РФ). Здесь относительно новым институтом для Российской Федерации является институт частной собственности. Ряд других принципов можно отнести к вытекающим из частной собственности или в большей степени обеспечивающим ее становление, устойчивое и стабильное развитие и функционирование. Среди них экономическая самостоятельность хозяйствующих субъектов, здоровая конкуренция без монополий, свобода ценообразования и стабильность денежного обращения, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, организация административно-правового обеспечения деятельности хозяйствующих субъектов посредством которого, собственно, и обеспечивается реализация вышеперечисленных принципов. Подобного рода концепция яв-
1 Цит. по: Хейне П. Экономический образ мышления. М., 1991. С. 434.
14
ляется в полной мере основой функционирования любой модели социально-ориентированного рыночного хозяйства (рыночной экономики).
Первым фактором, обеспечивающим существование рыночной экономики вообще, является наличие института частной собственности, поскольку без частной собственности не может быть ни конкуренции, ни свободы ценообразования, ни экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов, ни их ответственности, а значит, немыслима и сама модель социально-ориентированной рыночной экономики.
Экономико-философская концепция ортодоксального марксизма говорит о частной собственности как об основе капиталистического способа производства и присвоения. При этом функциональная трактовка жестко связывает частную собственность с обменом товарами как необходимым моментом производства со стороны субъектов-собственников. Частная собственность совершенно определенно понимается как необходимое условие товарно-денежных отношений: "Чтобы данные вещи могли относиться друг к другу как товары, товаровладельцы должны относиться друг к другу как лица, воля которых распоряжается этими вещами. Таким образом, один товаровладелец лишь по воле другого, следовательно, каждый из них лишь при посредстве одного общего им обоим волевого акта, может присвоить себе чужой товар, отчуждая свой собственный. Следовательно, они должны признавать друг в друге частных собственников"1. В современной западной литературе мы можем найти трактовку понимания собственности, пожалуй, лишь у П. Хейне в его работе, посвященной анализу проблем прав собственности в связи с загрязнением окружающей среды. Тем не менее современная западная мысль признает основополагающим характер права частной собственности в качестве стимула поведения хозяйствующих субъектов. При этом понятие частной собственности связывают не только со средствами производства, но и с не-
1 Маркс К., Энгельс Ф Процесс обмена. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 94.
15
движимостью, денежными сбережениями, акциями и другими видами частной собственности.
Как показывает практика существования института частной собственности, он содержит в себе тот потенциал, который способен организовать экономические правоотношения в любом обществе качественно иного характера (в частности, социально-ориентированного), способствовать саморегулированию экономических процессов и прогрессу. Подобные принципиально важные цели стали приоритетными для Российской Федерации в процессе осуществления экономических преобразований.
В Российской Федерации основой создания института частной собственности послужили политика государства, направленная на проведение экономических реформ, и соответствующая законодательная база. Первыми ласточками здесь были Закон об индивидуальной (частной) деятельности от 1986 года, где были определены 29 форм индивидуально-трудовой деятельности, среди которых нашлось место и для частных предприятий. В июне 1988 года был принят Закон о кооперативах, который определил экономические, социальные, организационные и правовые условия их функционирования. Кооперативы представляли собой экономически независимые, самоуправляемые и самофинансируемые предприятия. Таким образом, получила развитие концепция "полного" хозрасчета. Именно эти законодательные акты серьезно подорвали централизованную плановую систему, показали ее несостоятельность и неспособность к слаженному и гармоничному существованию в рамках рынка. Однако они не послужили главному - не стали реальным продвижением на пути даже к "социалистическому" рынку, концепция которого лоббировалась в конце 80-х - начале 90-х годов. Следующим шагом в этом направлении стала программа "регулируемой рыночной экономики" Рыжкова-Абалкина, введенная в действие в 1989-1990 годах. Главным ориентиром этой программы стало создание рыночной экономики в рамках административно-командной системы государственного устройства. По сво-
16
ей характеристике ее можно назвать более радикальной, нежели предыдущие правовые концепции.
С 1992 года началась очередная волна реформирования экономического устройства Российской Федерации. Именно эта реформа стала реальным плацдармом для создания подлинного рынка товаров, услуг, капитала, рабочей силы с присущим ему механизмом конкуренции, экономической самостоятельности, свободы ценообразования, механизмом административно-правового обеспечения деятельности хозяйствующих субъектов и соответствующими мерами юридической ответственности. В этой системе трансформации и преобразования экономического строя России ключевая роль принадлежит приватизации государственных и муниципальных предприятий, то есть процессу отчуждения государственной либо муниципальной собственности в пользу частных собственников как на безвозмездной основе, так и посредством ее выкупа.
В западных литературных источниках, наряду с пониманием приватизации как "процесса передачи объектов, определенных видов деятельности из рук государства в частную собственность"1, бытует и более широкое представление. Здесь понятием "приватизация" охватывается и система привилегий какого-либо монопольного права, завоевание определенного сегмента рынка или даже возникновение новых, помимо государственных, форм предложения товаров и услуг2.
Впервые законодатель употребил термин "приватизация" в Законе Российской Федерации от 31.10.90 г. "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР"3. Однако в данном случае использование этого понятия осталось на уровне словоупотребления. Юридический смысл приватизации в этом законе не раскрывался. На первом этапе законодательного оформления понятия приватизации в терминологический
1 Коуз Р. Фирма, рынок и право: Пер. с англ М , 1993 С 42
2 Государственная собственность в развитых капиталистических странах в 80-е годы; курс на приватизацию и создание "смешанных предприятий" - М , 1989 - С 187.
3 ВСНД и ВС РСФСР 1990 № 22. Ст 260
17
оборот было введено две дефиниции - "разгосударствление" и "приватизация". Четкое определение этих понятий отсутствовало. Одни считали, что эти понятия идентичные, другие различали их, основываясь на различных режимах этих процессов1. На первоначальном этапе приватизации законодательством использовались оба этих термина без проведения понятийных разграничений2. Хотя между ними есть существенная разница. Так, разгосударствление понимается как философско-экономическая категория, означающая процесс сокращения вмешательства государства в экономическую деятельность, осуществляемую субъектами предпринимательской деятельности. Оно проявляется в таких действиях государства, как передача объектов государственной собственности в ведение органов местного самоуправления; аренда объектов государственной собственности без права выкупа; передача акций государственного либо муниципального предприятия в доверительное управление (траст) и т.п. Приватизация же это многоаспектное политико-юридическое понятие, подразумевающее передачу всех прав публичной собственности в частные руки, то есть полная передача прав пользования, владения и распоряжения частью объекта государственной или муниципальной собственности либо всего его комплексно.
Своеобразными этапами законодательного осмысления приватизации, а также самого процесса ее реализации стали два основных закона о приватизации, принятые в 1992 и в 1997 годах.
С принятием Закона РФ от 03.07.91 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"3 (далее Закон о приватизации 1991 года) начался период законно-стихийной при-
1 См., напр., Мартемьянов B.C. Разгосударствление? Приватизация?// Государство и право. 1992. № 5. С. 43-50.
2 См., напр., Постановление Правительства РФ от 21.01.91 "Вопросы Государственного комитета РСФСР по управлению государственным имуществом"// Законодательство и экономика. 1991. № 3; Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации"// ВСНД и ВС РСФСР. 1991 № 29. Ст. 1010; ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте"// СЗ РФ. 1995. № 35 и др.
3 ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 27 Ст. 927. Изменения и дополнения от 05.06.92//ВСНД и ВС РФ. 1992. №28. Ст. 1614. |
