3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
В современном мире практически все государства стремятся привлечь иностранные инвестиции для развития своей экономики.
Заимствование зарубежных средств, в том числе новых технологий, невозможно без надлежащего правового обеспечения. Проблема правового регулирования иностранных инвестиций, его совершенствования является весьма актуальной для российского государства.
Новым явлением в правовом регулировании инвестиций в Российской Федерации стало возникновение регионального инвестиционного законодательства. Последовательное развитие регионального
инвестиционного законодательства - современная черта всего законотворческого процесса России. Региональное инвестиционное законодательство к настоящему времени превратилось в относительно самостоятельный и весьма значимый фактор формирования
инвестиционного климата в России.
Однако, если по вопросам правового регулирования иностранных инвестиций на федеральном уровне в России были проведены многочисленные исследования, то изучению инвестиционного законодательства на региональном уровне уделялось неоправданно мало внимания.
Иностранные инвестиции всегда поступают не только в Российскую Федерацию, как таковую, но, прежде всего, в определенный субъект Российской Федерации, который, как правило, имеет собственное правовое регулирование инвестиций. Соответственно, инвестиционный климат, в котором функционирует иностранный капитал, формируется под влиянием правового регулирования не только со стороны федерального центра, но и под все более ощутимым воздействием региональных органов власти.
В данной работе предпринята первая попытка исследования вопросов правового регулирования иностранных инвестиций на основе
сравнительного анализа законодательных норм федерального и регионального уровня. Постановка такой задачи предопределяет актуальность работы.
В диссертации показано, что подавляющее большинство правовых вопросов разрешается инвесторами именно на региональном уровне и поэтому проблема совершенствования регионального инвестиционного законодательства становится первостепенно важной для государства в целом.
Сравнительный анализ федеральных и региональных норм показал, что регионы имеют возможность создавать для инвесторов более благоприятные условия деятельности, чем те, которые предусмотрены общероссийским законодательством. Более того, с помощью собственного законодательства регионы, в известной мере, устраняют недостатки и пробелы, имеющиеся в федеральном инвестиционном правовом массиве. В работе делается вывод,
что региональное инвестиционное законодательство может способствовать совершенствованию правового регулирования этой сферы в целом.
Цели и задачи исследования.
Основными целями нашего исследования являются:
1. Определение конституционных основ правотворчества регионов, его параметров. Анализ принципа обязательного соответствия региональных законов законам Российской Федерации в аспекте проблемы разграничения полномочий центра и регионов. Определение места регионального законотворчества в правовой системе Российской Федерации в соответствии с предметами ведения, установленными Конституцией. Исследование вопросов разрешения возможных коллизий.
2. Изучение состояния правового регулирования инвестиционной деятельности в регионах на базе: 1) федеральных, 2) федерально-региональных норм и 3) актов субъектов Федерации.
3. Сравнительный анализ регионального инвестиционного законодательства, выявления его особенностей, его соотношения с федеральными законами. Сопоставление федерального и регионального законодательства с нормами международного права, выявление их несоответствия. Выявление специфики регионального законотворчества. Анализ принципа соблюдения в инвестиционном праве баланса интересов Российской Федерации и регионов.
Предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие в связи с привлечением в Российскую Федерацию и в субъекты Российской Федерации иностранных инвестиций.
Обоснование принципов формирования регионального
инвестиционного права в условиях федеративного устройства государства.
Выявление современных тенденций инвестиционного регулирования и возможностей совершенствования российского законодательства.
Методология исследования.
Поставленные задачи решаются посредством общих и специальных методов теоретического исследования. Используются такие методы исследования, как теоретический и структурный анализ. Наиболее широко использован метод сравнительно-правового анализа. Проведено сопоставление норм федерального инвестиционного законодательства, регионального инвестиционного законодательства субъектов Российской Федерации и норм международного права. Изучаемые в диссертационной работе проблемы и процессы рассматриваются комплексно, во взаимосвязи и развитии.
В диссертационной работе уделено внимание вопросам таксономии. В результате в приложениях № 1 - 11 представлены таблицы, которые позволяют представить и оценить формы и степень государственной поддержки иностранных инвестиций в каждом регионе, где существует специальное законодательство об иностранных инвестициях.
Теоретическую основу диссертации составили труды ученых по гражданскому, государственному, административному, международному праву, международному частному праву, а также по общей теории и философии права. По рассматриваемой проблеме были изучены основные работы следующих авторов: А.И. Астаповича, В.Г.Богданова, Е.В. Богомоловой, М.М.Богуславского, Е.М. Бухвальд, А.В.Ведерникова, Г.М. Вельяминова, Н.Н.Вознесенской, Л.Д.Гитмана, А.Д.Голубовича, Е.В. Давыденко, Н.Г.Дорониной, М.С.Евтеевой, В.А.Зимина, Р.Н. Зиновьева, А.А. Стриженко, Л.Л. Игониной, А.В. Кирина, СИ. Крупко, Н.В. Курысь, Д.К. Лабина, Д.А.Манаенкова, В.П. Серегина, В.В. Силкина, С.А. Сосны, В.В. Толстошеева, И.П. Фаминского, И.З.Фархутдинова, О.В.Хмыз, В.Е.Черкасова и др.
Автор ознакомился с немногочисленными трудами, посвященными отдельным регионам, в основном экономического характера. К таким научным трудам можно отнести монографию Бухвальд Е.М. «Инвестиционная политика в регионе», Зиновьева Р.Н. и Стриженко А.А. «Роль иностранных инвестиций в развитии регионов России (на примере Алтайского края)», Манаенкова Д.А. «Выбор иностранным инвестором региона».
Из иностранных авторов следует отметить фундаментальную работу немецкого специалиста по инвестициям Пауля Фишера «Прямые иностранные инвестиции для России». Работа содержательна и оригинальна. В книге дан анализ соответствующего опыта Китая, Индии и Мексики. Пауль Фишер высказывает заслуживающие внимания предложения, касающиеся управления прямыми иностранными инвестициями в России.
В капитальной монографии «Инвестиции», Уильяма Ф. Шарпа, Гордона Дж. Александера и Джеффри В. Бэйли рассмотрены методы управления инвестициями, проблемы глобализации инвестирования. Приведены понятия инвестиционной среды, инвестиционного процесса и инвестиционной политики.
Нормативной базой исследования послужили законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Закон РФ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» 1999 г., Федеральный Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» 1999 г., Федеральный Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» 2003 г., Федеральные Законы РФ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» 1991 и 1999гг., а также региональное инвестиционное законодательство: в том числе Закон «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан», Закон «Об иностранной инвестиционной деятельности в Республике Башкортостан», Закон «О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в экономику Республики Бурятия», Закон «О стимулировании деятельности
иностранных инвесторов на территории Оренбургской области», Закон «Об
иностранных инвестициях в Пермской области», Закон Ставропольского края «О привлечении иностранных инвестиций в экономику Ставропольского края», Закон Республики Саха (Якутия) «Об иностранных инвестициях в Республике Саха (Якутия)», Закон Читинской Области «О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в Читинской Области», Закон Республики Мордовия «Об иностранных инвестициях в республике
Мордовия», Закон Коми-Пермяцкого автономного округа «Об иностранных инвестициях в Коми-Пермяцком автономном округе» и акты других субъектов федерации.
В работе рассмотрены: Вашингтонская. Конвенция 1965г.
о порядке разрешения инвестиционных споров между государством и лицами другого государства; Сеульская Конвенция 1985 года об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций; двусторонние международные соглашения о взаимном поощрении и защите иностранных инвестиций, участницей которых является Россия.
Научная новизна.
Научная новизна диссертационной работы состоит, прежде всего, в том, что впервые в полном объеме исследовано региональное законодательство об иностранных инвестициях, введен в научный оборот большой массив региональных актов.
Впервые проведен сравнительно-правовой анализ законодательства об иностранных инвестициях на федеральном и региональном уровнях. Выявлены принципы их соотношения, их несоответствия и коллизии.
Проведено также сопоставление российского законодательства в этой сфере с нормами международных соглашений и конвенций, регулирующих иностранные инвестиции, участником которых является Россия.
Практическая значимость работы.
Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейшего развития и совершенствования инвестиционного законодательства, включая законодательство субъектов Российской Федерации, а также способствовать решению сложной проблемы, касающейся соотношения в этой сфере правомочий федерации и регионов.
В работе сформулированы конкретные предложения по улучшению некоторых законодательных норм, содержащихся в федеральном и региональном инвестиционном законодательстве России. Разработаны основные моменты концепции регионального законодательства и требования, которым должно отвечать региональное инвестиционное законодательство.
Сформулированные в диссертации предложения могут помочь органам власти субъектов Российской Федерации в оценке действительных возможностей, которые предоставлены федерацией регионам в сфере формирования собственного инвестиционного законодательства.
Результаты исследования могут быть также востребованы заинтересованными учеными-юристами для дальнейшей теоретической
разработки проблем правового регулирования инвестиционных отношений на федеральном и региональном уровнях, а также использованы юристами-преподавателями в учебных целях.
Положения, выносимые на защиту.
1. В работе обосновывается необходимость развития регионального инвестиционного законодательства, поскольку иностранные инвестиции поступают не в Россию в целом, а в конкретный регион - субъект Российской Федерации, что происходит при обязательном содействии (или противодействии) региональных органов власти и практически без участия федеральных властей.
Региональное инвестиционное законодательство значительно лучше может отразить особенности развития конкретного региона и учесть их при формировании регионального инвестиционного климата.
2. Право законотворчества регионов и его пределы установлены Конституцией Российской Федерации, поэтому нормы конкретных федеральных законов, позволяющих регионам принимать собственное законодательство, можно рассматривать как подтверждающий факт, а не как правоустанавливающий. По нашему мнению, и при отсутствии подобных федеральных норм регионы вправе в пределах своей компетенции и своего ведения издавать региональные законы.
3. Региональное инвестиционное законодательство относится к сфере совместного ведения и должно согласно Конституции РФ соответствовать нормам федеральных законов.
Вместе с тем, регулирование иностранных инвестиций на региональном уровне позволяет:
- конкретизировать федеральные нормы применительно к местным условиям дополнять их и устранять пробелы;
- детализировать правовое положение иностранного инвестора и, в соответствии с федеральным законом, предоставлять ему льготы за счет регионального бюджета;
- создать для иностранного инвестора более благоприятный инвестиционный климат, что . повышает конкурентоспособность региона.
Региональное инвестиционное законодательство может свести к минимуму бюрократические препоны на пути инвестиционного капитала, как в отношении отечественных, так и в отношении иностранных инвесторов.
Региональное инвестиционное законодательство предоставляет инвесторам, осуществляющим деятельность на региональном уровне, дополнительные гарантии в виде различных форм государственной поддержки, которых нет в федеральном законе. Предоставление дополнительных льгот не нарушает основной принцип правового режима иностранного инвестора, который в соответствии с федеральным законом должен быть «не менее благоприятным», чем национальный. Отечественный инвестор также имеет право на получение льгот в случае признания инвестиционного проекта приоритетным для развития региона.
4. Анализ федеральных и региональных норм показывает, что некоторые нормы регионального инвестиционного законодательства более совершенны и, в большей степени, соответствуют международной практике. Объясняется это, в частности, тем, что региональное законодательство, принятое в период с 1994 по 1998 годы основывается на первом Законе об иностранных инвестициях РСФСР 1991 года, который по сравнению с действующим Законом об иностранных инвестициях 1999г., является во многих отношениях более удачным и соответствующим международным нормам.
В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации более широко, даже по сравнению с Законом об иностранных инвестициях 1991г. использованы нормы международного права. В нём, в частности, предусмотрена компенсация иностранному инвестору в полном объёме не только прямого положительного ущерба, возникшего в результате реквизиции или национализации, но и упущенной выгоды с учетом уплаты процентов. В региональном инвестиционном законодательстве в целом наметилась тенденция перехода от толкования и интерпретации норм федерального права к его дополнению и совершенствованию.
5. Критерием эффективности инвестиционного законодательства, являются физические объемы привлекаемых инвестиций. Руководствуясь этим критерием, можно констатировать, что инвестиционный климат России, а, следовательно, ее федеральное и региональное инвестиционное законодательство пока не являются конкурентоспособными. Соответственно, и эффективность правового регулирования иностранных инвестиций в России является неудовлетворительной. Причины этого мы усматриваем в том, что:
а) в России отсутствует национальная программа по обеспечению стране преимуществ в конкуренции за иностранные инвестиции;
б) не определены цели и задачи, касающиеся использования иностранных инвестиций, исходя из потребностей экономики России;
в) не сформулированы критерии достаточности и необходимости государственного регулирования иностранных инвестиций с позиций обеспечения конкурентных преимуществ России;
г) не определены критерии целесообразности применения преференций для иностранных инвесторов в сравнении с отечественными инвесторами, исходя из современных тенденций мировой практики;
д) не определены критерии эффективного распределения прав по регулированию иностранных инвестиций между федеральными и региональными органами власти;
е) остаются нерешенными и некоторые теоретические проблемы, в частности, проблема определения самого понятия прямых иностранных инвестиций.
6. В работе делается вывод, что для России специальное законодательство об иностранных инвестициях на современном этапе необходимо. Наличие такого законодательства в системе права России уже
свидетельствует о заинтересованности государства в иностранных инвестициях. А сам факт существования регионального законодательства об иностранных инвестициях означает, что федеральный центр формирует правовые условия для деятельности иностранных инвесторов с учетом местных условий.
7. В работе содержатся предложения по совершенствованию законодательного регулирования иностранных инвестиций, касающиеся, федерального уровня, а именно:
а) завершить разработку государственной инвестиционной политики, отразив результаты этой работы в Законе об иностранных инвестициях;
б) обозначить на законодательном уровне приоритетные отрасли экономики. Такие приоритеты до сих пор не определены, хотя эта задача поставлена в Федеральном Законе об иностранных инвестициях 1999г;
в) привести понятийный аппарат Закона об иностранных инвестициях 1999г. в соответствие с международными соглашениями о взаимной защите и поощрении иностранных инвестиций для чего:
I. включить в определение «прямой иностранной инвестиции», один из основных признаков прямой иностранной инвестиции — возможность инвестора осуществлять управленческий контроль над предприятием пропорционально своему вкладу;
II. указать, как это установлено Сеульской конвенцией, что долгосрочные займы, связанные с капиталовложениями, являются иностранными инвестициями. При этом целесообразно использовать законодательный опыт Сахалинской Области и Республики Башкортостан;
III. включить в нормы Закона положение о возмещении путем компенсации упущенной выгоды в случае национализации или реквизиции, как это было предусмотрено Законом об иностранных инвестициях 1991г., а также уплате процентов на сумму компенсации в случае задержки ее выплаты.
г) включить в Закон норму, предоставляющую органам власти субъектов Российской Федерации право инициировать рассмотрение вопросов о поддержке отдельных инвестиционных проектов из федерального бюджета;
д) предусмотреть в Законе норму, позволяющую субъектам Российской Федерации объединять бюджетные ресурсы нескольких субъектов федерации в целях стимулирования инвестиций, имеющих межрегиональное значение;
е) включить в сферу действия Закона на лицензионной основе отношения, связанные с вложением иностранного капитала в банки и иные кредитные организации, страховые организации;
ж) исключить из Закона многочисленные оговорки «если иное не предусмотрено законом». Все возможные исключения должны быть предусмотрены в самом Законе об иностранных инвестициях.
10
1 ГЛАВА
Развитие регионального инвестиционного законодательства.
§ 1. Конституционные основы регионального законодательства в Российской Федерации и проблема разграничения полномочий.
Возникновение регионального, в том числе инвестиционного, законодательства в России стало возможным только после появления соответствующих предпосылок в федеральном и, прежде всего, в конституционном праве.
Исходным пунктом возникновения таких предпосылок явилось принятие Основного закона (Конституции), наделившего регионы соответствующими правами. Полагаем, что такую роль выполнила не только Конституция РФ 1993 года. Эту функцию начала осуществлять Конституция 1978 года, но не в своей первоначальной редакции, а после внесения в нее за короткий период, с 1989 по 1992 годы семи дополнений и изменений.
За три года были приняты шесть законов РСФСР и один закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Конституцию». В результате законодателем были созданы относительно благоприятные условия для возникновения регионального, в том числе и инвестиционного, законодательства.
Изменение правовой компетенции регионов на базе Конституции РСФСР 1978 года прошло несколько этапов. До внесения изменений и дополнений Конституция РСФСР 1978г. не предоставляла регионам условий для формирования регионального законодательства. Первоначальная редакция Конституции РСФСР 1978г. предусматривала за регионами лишь право законодательной инициативы. Согласно ч. 1 статьи ПО «Право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР принадлежит Президиуму Верховного Совета РСФСР, Совету Министров РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР».1
Как видно из статьи, в качестве регионов, обладающих правом законодательной инициативы, были обозначены лишь автономные республики. Края, области, автономные области и автономные округа в качестве субъектов, имеющих право законодательной инициативы, в Конституции не упоминались. Только с принятием Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 27 октября 1989 года, края, области, автономные области и автономные округа в лице совета народных депутатов, наделяются правом законодательной инициативы.
1 Конституция РСФСР от 12.04.1978 // Ведомости Съезда Народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 17. - ст.110.
II
Наделение административно - территориальных образований на территории РСФСР правом законодательной инициативы представляло собой шаг на пути к законотворчеству регионов. Однако это была только возможность «законодательной инициативы», а не само право законотворчества. Регионы еще не наделялись правом формировать собственное законодательство с учетом местных особенностей.
На практике же регионы часто выступали с законодательной инициативой по команде из федерального центра, что, по существу, означало бюрократическую профанацию самой идеи участия регионов в законотворчестве.
Уже через 14 месяцев, после принятия предыдущего Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, 15 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов принимает Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона РСФСР)», в котором были отмечены «...происходящие позитивные перемены, связанные с провозглашением суверенитета республик, входящих в состав РСФСР, автономных областей и автономных округов»2.
Провозглашение суверенитета республик естественно стимулировало дальнейшее расширение прав административно - территориальных образований и вызвало значительное расширение соответствующей инициативы на местах.
Реагируя на запросы снизу, Государственная Дума Федерального Собрания РФ 1 ноября 1991г. принимает Закон РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Закон дополнил Конституцию статьей 132.1, согласно которой Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР выступает гарантом прав и свобод личности, соблюдения Конституции и законов РСФСР, Конституции и законов республик в составе РСФСР, защищает суверенитет, экономические и политические интересы РСФСР и республик в составе РСФСР.3
Этот же закон вводит понятие «законов республик в составе РСФСР» и отмечает наличие у них особых экономических и политических интересов. Однако правом законотворчества в нём наделяются только республики в составе РСФСР. В результате, края, области, автономные округа и автономные области оказались в неравном положении по сравнению с республиками в составе РСФСР.
Превращение административно-территориальных органов управления в России в субъекты права на этом этапе еще не было достигнуто.
Региональные политические элиты продолжили борьбу за право сформировать полноценную законодательную власть. Итогом этих усилий было принятие самых существенных изменений и дополнений действующей
2 Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона РСФСР)» от 15.12. 1990 г. № 423-1// Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. - 1990. - № 29.
3 Закон РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 01.11.1991 № 1827-1// Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. - 1991. - № 45. -ст. 132.1.
12
Конституции. Они были столь значимы, что фактически предопределили новое качество Конституции 1978 г.
21 апреля 1992 года Государственная Дума впервые приняла не закон РСФСР, а теперь уже закон Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Отметим, что название «Российская Федерация», как новое официальное название российского государства возникло именно в связи с принятием вышеуказанного закона в 1992 году.
С принятием этого Закона регионам была предоставлена возможность самостоятельно осуществлять все те полномочия государственной власти, которые не отнесены к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Законом РФ от 21 апреля 1992 г. была дана новая редакция статьи 72 Конституции РФ, устанавливающая компетенцию федеральных органов государственной власти страны. При сопоставлении положений статьи 72 Конституции РСФСР в первоначальной редакции и статьи 72 в редакции Закона РФ от 21 апреля 1992 г., предусматривающих исчерпывающий перечень правомочий, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти РФ, обнаруживается постепенный переход от избыточной концентрации полномочий власти в федеральном центре к оптимальному распределению полномочий между центром и регионами, при котором ряд важных вопросов передается на усмотрение регионов.
С принятием Закона РФ от 21 апреля 1992 года регионы, приобрели право использовать заработанные средства в интересах местного населения. В условиях сохраняющегося в России значительного неравенства в уровне жизни регионов, этот результат трудно переоценить. В законе был фактически провозглашен новый принцип деятельности регионов - принцип участия регионов в осуществлении федеральных полномочий. Часть вторая статьи 72 Конституции установила, что органы власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Именно этот Закон Российской Федерации дополнил Конституцию РСФСР статьями, устанавливающими совместную компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, органов государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
13
В период действия Конституции 1978 года в составе РСФСР имелось 16 автономных республик, 6 краев, 49 областей, 5 автономных областей, 10 автономных округов и два города республиканского подчинения - Москва и Ленинград. Самым многочисленным видом административно территориального образования в РСФСР являлась область. Поэтому вопрос о правовых полномочиях административно - территориальных образований был, прежде всего, вопросом о правах российских областей, в том числе и в сфере регионального законодательства. Однако специально этот вопрос в Конституции 1978 г. не рассматривался. Напротив, в этом документе в качестве единицы административно - территориального деления рассматривались, преимущественно, автономные округа и автономные области. Таким образом, расширение прав разных регионов шло неравномерно.
Важные изменения были внесены Законом РФ от 21 апреля 1992 года в правовой статус автономной области и автономных округов. Закон наделил автономную область и автономные округа в составе Российской Федерации правами самостоятельных участников международных и внешнеэкономических связей. Для этого Конституция была дополнена ст. 84 (2), которая устанавливала, что автономная область, автономные округа в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами в составе Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации.
Общая тенденция, направленная на расширение прав регионов и фактическое признание значимости таких важнейших для России административно - территориальных единиц, как край и область, выразилась в том, что Законом РФ от 21 апреля 1992 г. в Конституцию была включена отдельная глава, посвященная краям и областям.
Общая тенденция всех этапов развития Конституции 1978 года -перераспределение властных полномочий от федерального центра к региональным центрам власти. Право законодательной инициативы - право принятия региональных законов - право самостоятельного осуществления всех полномочий государственной власти - право осуществлять самостоятельное правовое регулирование — таковы эти основные этапы метаморфозы конституционной нормы. Фактически, менее чем за два года, пройден путь от относительного бесправия регионов до превращения их в полноценные субъекты права. Хронология основных изменений, вносимых в текст Конституции РСФСР 1978 года, отражена в таблице № 1. (См. приложения).
Конституция РФ 1978 г., после внесения в нее изменений и дополнений 21 апреля 1992 г., зафиксировала качественные сдвиги в оформлении законотворческих прав регионов. Основной Закон предоставил регионам юридически закрепленное конституционное право осуществлять собственное правовое регулирование и принимать правовые акты.
14
Статья 84.1 Конституции РФ 1978 г. установила, что по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации, и органов государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации «федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, кодексы и законы, в соответствии с которыми органы государственной власти автономной области в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты. Органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа». 4 Эта конституционная норма, по существу, ограничила полномочия федеральной власти, расширив права регионов.
Пункт 2 Статьи 84.2 устанавливал, что «все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации осуществляются органами государственной власти автономной области, автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации».5
С принятием Конституции РФ 1993 года произошло дальнейшее расширение законодательных полномочий регионов. Были сформулированы и установлены следующие принципы взаимоотношений Российской Федерации (центра) и входящих в нее субъектов: Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они являются равноправными субъектами Российской Федерации. Статус республик определяется Конституцией РФ и Конституцией республики. Кроме этого республика имеет свое законодательство. Прочие регионы имеют свой устав и законодательство. Таким образом, их статус определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Эти уставы принимаются на уровне соответствующих образований.
Конституция 1993 г. закрепляет право регионов самостоятельно формировать свое законодательство. Часть 4 ст. 76 Конституции гласит: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края,
4 Конституция Российской Федерации. - СПб.: «Издательский дом Герда», 2003 г. -64 с. - Ст.84.1.
5 Там же. - Ст. 84.2.
15
области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». б
Аналогичные, нормы, подкрепляющие конституционные положения о праве субъектов принимать свое региональное законодательство закрепляются в Конституциях субъектов Российской Федерации.
В частности, в соответствии со ст. 59 Конституции Республики Татарстан от 30 ноября 1992 г. к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится: 1) принятие Конституции Республики Татарстан и внесение в нее изменений; 2) принятие законов Республики Татарстан и внесение в них изменений.7
Статья 41 Конституции Республика Карелия гласит, что Законодательное Собрание Республики Карелия: 1) принимает Конституцию Республики Карелия и поправки к ней; 2) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики Карелия и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Карелия в пределах полномочий Республики Карелия.8
Можно констатировать, что с принятием Конституции РФ 1993 г., в целом, завершился процесс создания относительно благоприятных правовых условий для формирования регионального законодательства в России, и начался процесс регионального законотворчества.
Предоставляя право на осуществление собственного правового регулирования субъектам федерации, Конституция 1993 года установила требование: законодательство субъекта Федерации не должно противоречить федеральному законодательству.
При федеративном устройстве государства предписание о соответствии регионального законодательства федеральному законодательству является необходимым условием соблюдения целостности государства и принципов его устройства.
Для соблюдения этих принципов было установлено, что дела о несоответствии региональных законов Конституции Российской Федерации разрешаются Конституционным судом РФ. Законы или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу со дня принятия этим судом соответствующего решения.
В соответствии со ст. 71 — 73 Конституции РФ установлено три вида предметов ведения:
1) предметы ведения Российской Федерации,
2) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов,
3) предметы самостоятельного ведения субъектов Федерации.
6 Конституция Российской Федерации. - СПб.: «Издательский дом Герда», 2003 г. -64 с. - Ст.76.
7 Конституция Республики Татарстан N 1665-XII (введена в действие Законом РТ от 30 ноября 1992 г)// «Советская Татария». - 1992. - № 246-247.
8 Конституция Республики Карелия// «Карелия». - 2001. - № 18.
16
Из сферы ведения регионов исключены полностью вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации, (в том числе внешнеэкономические отношения Российской Федерации).
Многие важные сферы регулирования отнесены ст. 72 Конституции РФ 1993г. к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В их числе вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнения международных договоров РФ и т.д.
Регулирование правовых отношений, отнесенных к совместному ведению, представляет значительные трудности. В этой сфере нелегко избежать коллизий федерального и регионального законодательства, столкновений интересов центра и регионов.
В связи с этим в Конституции РФ установлена специальная статья 76 п. 5, которая предусматривает, что «законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».
С целью соблюдения этой конституционной нормы в 2000 году в России был создан специальный институт полномочных представителей Президента, который фактически имеет своей целью обеспечение соблюдения регионами федерального законодательства.
Одной из функций полномочного представителя президента является организация контроля за «исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации...»10
За исключением указанных и вполне обоснованных конституционных ограничений, Основной Закон РФ 1993 г. предоставляет относительно широкие правотворческие возможности регионам. Это проявляется, в частности, в том, что закон субъекта федерации может обладать приоритетом по сравнению с федеральным законом. Это относится к актам, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Так, часть 6 статьи 76 Конституции устанавливает, что в сфере ведения субъекта в случае противоречия между федеральным законом и правовым актом субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».11
9 Конституция Российской Федерации. - СПб.: «Издательский дом Герда», 2003 г. -64 с. - ст. 76.
10 Положение «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 20.
11 Конституция Российской Федерации. - СПб.: «Издательский дом Герда», 2003 г. -Ы с. - ст.76.
17
Таким образом, Конституция устанавливала приоритет законов субъекта РФ, которые относятся к вопросам его исключительного ведения. Норму ст. 76 Конституции можно оценить как принципиально новое положение российского законодательства, свидетельствующее о признании относительной самостоятельности субъекта Российской Федерации.
С самого начала появления законодательства субъектов Российской Федерации встал вопрос о соотношении федерального и регионального законодательства. Более точно, - это вопрос о критериях распределения правовых полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.
Современные источники права имеют весьма сложную структуру -Конституция, как Основной закон, федеральные законы, региональные законы, подзаконные акты.
Даже специалисты в области права не всегда могут точно сказать, какому именно нормативно — правовому акту следует отдать предпочтение. С появлением не только федерального, но и регионального права ситуация еще более осложнилась.
Каким же образом юридически корректно решить вопрос, если возникают противоречия между федеральным и региональным законом? Представляется, что единственным способом правильного выхода из коллизии федерального и регионального закона является проверка этих законов на соответствие Основному закону - Конституции Российской Федерации. Противоречия между региональным и федеральным законами должны решаться именно на конституционном уровне. При этом не только региональное законодательство должно соответствовать федеральному законодательству, но и, в свою очередь, федеральное законодательство должно соответствовать конституционному.
В этой связи представляет интерес Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 8 - П от 4 апреля 2002 года. Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея, в которых оспаривается конституционность ряда положений Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Основанием к рассмотрению дела стала обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, могут ли на федеральном уровне приниматься решения о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, о временном отстранении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей и отрешении его от должности, об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае отрешения возглавляющего его лица от должности. |
