3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Формирование местного самоуправления является одним из важнейших условий демократи-10 зации российского общества. Этот процесс начался еще в советский период и приобрел качественно иной характер после принятия Конституции Российской Федерации, которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя.1 Она заложила фундамент новой концепции местного самоуправления в России, согласно которой его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), не подчинены друг другу, имеют собственную компетенцию.
В то же время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется «как выражение власти на-оода»2 (ст. 2). Такая сЬоомулиоовка в условиях реализации демо-кратических принципов управления относится и к государственной власти. Неоднозначность подходов к формированию местного самоуправления усугубляется и сохранением в сознании многих соотечественников «советской» модели управления, основанной на иерархической соподчиненности всех элементов единой властной пирамиды.
Это в определенной мере объясняет стремление отдельных субъектов Российской Федерации подменить систему органов местного самоуправления вертикалью органов местного государственного управления. Неслучайно до сих продолжается дискуссия между сторонниками «государственной» и «общественной теорий»
" См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993. Гл. 1.
" Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется «как выражение власти народа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
4
по поводу природы и сущности местного самоуправления, нередко приводящая к противоречиям законодательства субъектов Российской Федерации. К тому же формирование системы местного самоуправления в республиках — субъектах Российской Федерации осуществляется крайне неоднородно и противоречиво, сопровождается серьезными проблемами правового, экономического, финансового, социального, политического характера и т. д., поэтому требует глубокого научного анализа и осмысления, что в конечном итоге определило тему настоящей работы.
Диссертация представляет собой исследование особенностей конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Состояние научной разработанности темы. Основные теоретико-методологические подходы к природе и сущности местного самоуправления были сформулированы еще в XIX веке. Многие из них легли в основу «общественной» и «государственной» теорий местного самоуправления. Поэтому в рамках диссертационного исследования проанализированы труды видных отечественных и зарубежных ученых: А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Г. Еллинека, А. де Токвиля, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского и др.3
Однако до сих пор не сложилось единого подхода к природе и сущности этого сложного явления, о чем свидетельствуют работы известных российских авторов Г.В. Атаманчука, Г.В. Бара-башева, Н.А. Емельянова, В.И. Патрушева, К.В. Постового, В.И.
"' Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб, 1872, Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. IX; Еллинек Г., Общее учение о государстве. СПб, 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897, Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992 и др.
Фадеева, К.Ф. Шеремета и др.4 Они заложили научный фундамент к пониманию местного самоуправления в современной России, его становления и развития. Важным событием стало учреждение Академии социальных технологий и местного самоуправления и издание ею информационно-аналитического журнала «Муниципальный мир».
Тем не менее, субъекты Российской Федерации, особенно республики, по-разному, с позиций законодательного установления, подходят к формированию местного самоуправления, поэтому исследуемая в диссертации проблема продолжает оставаться весьма актуальной, о чем свидетельствуют публикации последних
лет.5
Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М., 1998; Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Патрушев В.И. Организационное развитие местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 5; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998; Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: российский опыт законодательного регулирования. М., 1998 и
ДР.
Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. 1997. № б; Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3; Замотаев А.В. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № б; Емельянов Н.А., Наймушина С.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М.; Якутск. 1999; Кирпичников В.А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 5; Широков А. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб., 1997 и до.
6
В Республике Саха (Якутия), где процесс формирования местного самоуправления только начинается, вопросы его конституционно-правового обеспечения представляют значительный научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающаяся в процессе формирования конституционно-правовой модели местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования — особенности конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении природы, сущности, характерных особенностей и динамики конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Саха (Якутия) и выработке практических рекомендаций и предложений по его совершенствованию.
Основные задачи диссертационного исследования:
— на основе отечественных и зарубежных концепций местного самоуправления, конституционных и законодательных норм, исследовать его социально-правовую природу и сущность;
— проанализировать основные модели организации местного самоуправления с учетом различных правовых систем с позиций соотношения самоуправления и управления и определить возможные варианты их адаптации в российских условиях;
— обобщить опыт земского и городского самоуправления в контексте воплощения идеи сочетания государственного и общественного начал в организации системы управления в истории Российского государства и выработать практические рекомендации его использования в процессе становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия);
— актуализировать опыт становления традиционных институтов самоуправления на территории Республики Саха (Якутия), выявить характерные особенности, учет которых необходим на современном этапе его формирования;
— раскрыть динамику формирования и особенности конститу-ционно-поавовой модели местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Саха (Якутия);
— сформулировать предложения и практические рекомендации по совершенствованию конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) , с учетом специфики и возможностей реализации.
Теоретическую и методологической основу диссертационного исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционного, административного, муниципального права, теории и истории государства и права, материалы научных и поактических конфеоенций по различным ас-пектам организации и функционирования систем местного самоуправления .
Для достижения поставленных задач потребовался комплексный научный подход к анализу конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха '(Якутии). Исследование данной проблемы потребовало применения различных методов, в том числе сравнительно-правового, системного, структурно-функционального, исторического и др.
Источниковедческую базу исследования составили Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституция и иные нормативно-правовые акты Республики Саха (Якутия). Изучено и использовано также зако-
: нодательство СССР, РСФСР, дореволюционной России и ряда зару-
| бежных государств.
8
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научно-монографического материала, в том числе зарубежного, публикаций по вопросам организации и функционирования местного самоуправления, архивных и статистиче-ских источников.
Эмпирическая база работы основывается на анализе деятельности органов государственной власти по формированию конституционно-правовой модели местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) и нормативно-правовых актов администрации Якутска.
Научная новизна диссертационной, работы обусловлена попыткой объективно проанализировать особенности конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором формирование конституционно-правовой модели местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) рассматривается с обоснованием периодизации, в динамике, комплексно, с учетом отечественного и зарубежного опыта, специфики и исторического наследия коренных народов.
Наряду с теоретическими в работе рассматриваются практические аспекты, связанные с формированием организационно-правовых и финансово-экономических основ местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), анализируются и раскрываются проблемы его институционализации, формулируются выводы, даются рекомендации и предложения по совершенствованию конституционно-правового обеспечения.
На зашиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
9
— развиваются теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, которое рассматривается, как социально-правовой институт, функционально проявляющий свойства гражданского общества (самоорганизация, самоуправление, самореализация) , и особая организация публичной власти, способствующая через решение вопросов местного значения реализации индивидуальных прав и свобод человека и гражданина;
— анализируются основные модели организации местного самоуправления в государствах с различными правовыми системами с позиций соотношения самоуправления и управления: англо-саксонской, континентальной, через призму позитивного и негативного регулирования выявляются характерные особенности и определяются возможные варианты адаптации к российским условиям;
— обосновывается, что в истории Российского государства
успешно воплощалась идея сочетания государственного и общест-
i
1 венного начал в организации системы управления, обобщается
опыт деятельности органов земского и городского самоуправления и предлагаются рекомендации по его использованию в процессе формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия);
— актуализируется опыт становления традиционных институтов самоуправления на территории Саха (Якутии) : ага ууса, ийэ ууса, аймах, дьен и др. и выявляются возможные варианты их трансформации в систему местного самоуправления с учетом самобытности культурного наследия коренных народов по всей вертикали его общественно-правовых форм: семья —•- община —>-род
й родоплеменные объединения —— этническая общность, действующей как единый самоорганизующийся организм;
10
— показывается динамика формирования конституционно-правовой модели местного самоуправления Российской Федерации, обосновывается необходимость очередного этапа его реформирования, направленного на интеграцию в единую систему управления обществом и государством;
— на основе конституционно-правового анализа формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) устанавливается периодизация, и раскрываются характерные особенности конституционно-правового регулирования, предлагаются практические рекомендации по укреплению ресурсного (правового, финансово-экономического, кадрового и т. д.) обеспечения, с учетом специфики и возможностей реализации.
Научная и практическая значимость, исследования. Проведенное в диссертации исследование особенностей конституционного-правового обеспечения формирования местного самоуправле-ния в Республике Саха (Якутия), как субъекта Российской Федерации позволяет: теоретически осмыслить его природу и сущность как социально-правового института и особой формы публичной власти; расширить основу для дальнейшей теоретической разработки проблем, касающихся становления и развития институтов народовластия на местном уровне; ускорить процесс формирования системы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия); обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы, читаемые в высших учебных заведениях и в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих и могут быть вполне использованы в практической деятельности работников управленческой сферы.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры государственного управле-
11
ния и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на республиканских и городских научно-практических конференциях по проблемам правового обеспечения становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), монографии и других научных публикациях.
Опыт работы автора в администрации Якутска в качестве начальника правового управления позволил реализовать на практике отдельные положения настоящего исследования в процессе экспертизы и создания нормативно-правовой базы местного самоуправления на территории города.
В частности, предложенный в приложении к диссертации проект Устава муниципального образования получил поддержку администрации города Якутска и с незначительными доработками проходит апробацию.
Структура, диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
12
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРИРОДЫ И СУЩНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления
Как показывает опыт демократического развития многих зарубежных государств, особенно после принятия Советом Европы Европейской Хартии о местном самоуправлении, местное самоуправление уверенно набирает динамику и становится действенным институтом в формировании гражданского общества, так как именно на уровне муниципальных образований наиболее полно учитываются и реализуются социальные и экономические интересы населения.
В условиях реформирования современной России развитие местного самоуправления способствует аккумулированию созидательной энергии миллионов соотечественников, благодаря чему органы государственной власти получают возможность наиболее эффективно реализовывать стратегию социально-экономического развития страны, наиболее полно учитывая интересы общества и каждого гражданина.
Государственные органы и местное самоуправление тесно взаимосвязаны практически в каждой отрасли и сфере публичного управления, так как субъектно-объектные отношения в системе управления имеют свои законы и не могут строиться без учета особенностей и специфики каждого и из них. Поэтому мы разделяем точку зрения с Г.В. Атаманчуком в том, что организационная стоуктура государственного управления представляет собой
1 См. : Емельянов Н. А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М., Тула, 1999. С. 6-7.
13
не только систему органов исполнительной власти, но и организационных связей, которые влияют на управление, следовательно, она включает в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующие в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия.2 Следует согласиться также и с высказываниями ряда авторов о том, что невозможно эффективно реализовать государственную власть в Российской Федерации без развития местного самоуправления, иными словами сочетания разумной централизации и децентрализации с упрочением государственных начал в управлении местными делами.
Однако до сих пор так и не сложилось единого подхода к природе и сущности местного самоуправления: одни утверждают, что местное самоуправление — это продолжение государственной власти, другие — публичная власть, существующая наряду с государственной,4 третьи раскрывают его через различные самодеятельные формы общежития.
Как известно, теоретико-правовые основы местного самоуправления, заложенные уже в XIX Ееке, указывали на различные подходы его происхождения и соотношения с государственным уггоавлением. Причем от того, какое начало усматривалось в
: См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 134 - 135.
2 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра; Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. № 8 и др.
4 Чиркин В.Е. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 5.
'""' См. : Гаврилин И.М. Территориальное общественное самоуправление, как уникальная форма местного самоуправления в России. Смоленск, 1996.
14
социально-правовых теориях, общественное или государственное, зависело не только методологическое толкование этого сложного в социально-правовом отношении явления организации общества, но и институциональное и функциональное нахождение его в системе управления обществом и государством. Поэтому вполне объясним тот факт, что вот уже два века продолжается дискуссия между сторонниками «общественной» и «государственной» теорий самоуправления и соответственно приверженцами той или иной практики формирования организационных структур муници-пальных систем.
Конституционное движение, начало которому положили Американская и Великая Французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного утоовня управления в сторону освобождения от сильной бюрократической опеки. В этой связи широкое распространение получили взгляды Т. Джефферсона на самоуправление небольших общин, как идеальной формы реализации выдвинутой концепции.
Теоретическая модель «самоуправляемого общества» Алексиса де Токвиля указывала на то, что «первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами»6. Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их. Анализируя и высоко оценивая опыт американской демократии, А. де Токвиль утверждал, что «система права, совместимая с потребностями самоуправления,
Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 67.
15
должна базироваться больше на разнообразии, нежели на единообразии и исчерпывающем регулировании» .
Еще одной теорией, концептуальные основы которой исходят из идеи естественного права, явилась «теория свободной (естественной) общины». Ее родоначальники О. Лабанд, Э. Мейер, О. Ресслер и др. исходили, прежде всего, из первичности общины по отношению к государству, а, следовательно, отстаивали свободу общинного самоуправления. В свое время Н.И. Лазаревский подчеркивал, что «исторически община старше государства, в силу чего можно говорить о ней как естественном, в силу понятных вещей, необходимом, союзе, который создан не государством, а посему является для него неприкосновенным»8. Комментируя это высказывание Л.А. Велехов отметил: «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»9.
Однако на практике такому подходу в должной мере не суждено было реализоваться в силу того, что община нуждалась в государственном покровительстве для осуществления внутренних и внешних функций. Это позволяет полагать, что общинное самоуправление имеет лишь относительную самостоятельность, так как выступает в качестве составной части общества и государства.
Несколько иные подходы содержала «хозяйственная теория местного самоуправления», представители которой А. Васильчи-ков, Р. Моль и др. не только признавали самоуправляющуюся об-
Токвиль А. Указ. соч. С. 74.
в Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7.
"' Велехов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 236.
16
щину в качестве самостоятельного субъекта права, но и подчеркивали пользу от самостоятельности решения коммунальных дел. Уязвимость данной теории известный русский правовед Н.И. Лазаревский усматривал не только в несостоятельности составить достаточно «пространный список негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»10. С этим трудно не согласиться, поскольку выделить вопросы хозяйственного значения в условиях реализации местного самоуправления фактически невозможно, так как хозяйственно-распорядительная деятельность всего лишь одна из составляющих сложной системы муниципальных отношений.
Рассмотренные подходы являются ни чем иным, как разновидностями «общественной теории», сторонники которой видели сущность местного самоуправления «в предоставлении местному сообществу права самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»11.
Таким образом, «общественная теория содержала, с одной стороны, весьма убедительный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы государствен-
""' Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 12.
"" Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 4R9.
17
ной администрации, с другой — весьма уязвимое положение об их
12
полной обособленности от органов государственной власти».
В России эти идеи получили развитие еще и потому, что подкреплением им служили славянофильские настроения многих выдающихся ученых XIX века о самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав заниматься местными хозяйственными и общественными делами. Самоуправление при этом определялось как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями — земскими обывателями»" .
При таком подходе местное самоуправление оказывалось не просто формой децентрализации государственного управления и закрепления самостоятельности местных органов, а способом самоорганизации жителей соответствующей территории и декларировалось в качестве «четвертой власти, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах»""4.
Один из видных представителей общественной теории В.Н. Лешков считал, что каждая земская единица представляет собой «союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве своих выборных властей»15.
Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М.; Тула. С. 14.
'" Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1871, Т. 1. С. 1.
*ч Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства. М., 1971. С. 102.
"" Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 18 64 года января 1. М., 18 65. С. 29. |
