Введение
Актуальность темы исследования
В системе современных общедемократических преобразований государственности и общественного устройства Российской Федерации начинает получать признание фундаментальное положение о том, что структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подкрепит жизнеспособная система местного самоуправления. Местное самоуправление, находясь в непосредственной взаимосвязи с такими общедемократическими принципами как приоритет прав и свобод человека по отношению к другим институтам общества и государства, теории естественного права, верховенства права, гражданского общества и правового государства составляет суть современной теории демократического правового государства и концепции народовластия.
Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. В этом отношении она полностью отвечает стандартам, одобренным Советом Европы, закрепленным в ее Европейской Хартии местного самоуправления.
Однако, все эти принципы, даже получив закрепление в действующей Конституции и в ряде федеральных законов Российской Федерации, пока не образуют целостной прочной основы для становления и развития системы местного самоуправления. Основные причины этого во многом кроются в отсутствии сбалансированной теоретической концепции развития страны, устойчивых демократических традиций, низкой политической и правовой культуры, в состоянии массового сознания в России, характеризующегося нарастанием аполитичности людей, их пассивности, отчужденности от проблем общества, а также в низких темпах нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике.
4
Местное самоуправление недостаточно декларировать или разрешить, оно во многом определяется подлинной атмосферой заинтересованности в нем как со стороны органов государственной власти, так и со стороны граждан и их объединений. Уровень общественного сознания способен ставить свои пределы демократическим преобразованиям и развитию местного самоуправления.
Однако, становление местного самоуправления - сложный и противоречивый процесс, его невозможно ввести методом декретирования. Отношения между государственной властью и местным самоуправлением сложны даже в странах с развитыми демократическими традициями. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. При этом необходимо выявить основные подходы и принципы, которые должны быть положены в основу федерального и регионального законодательства, обеспечивающего на переходном этапе взаимодействие государства с формирующимся в России гражданским обществом.
ц В процессе нормативно-правового регулирования местного самоуправле-
ния следует опираться на теоретические разработки, практику стран с развитой системой местного самоуправления, накопленный в различных регионах России опыт организации и деятельности органов местного самоуправления, достижения земского движения в дореволюционный период.
Важность теоретического исследования конституционно-правового статуса местного самоуправления в России обусловливается тем, что, исходя из нее, определяется, во-первых, место муниципальных образований на современном этапе развития в системе управления государством и обществом; во-вторых, правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, юридическая сила принимае-мых ими решений; в-третьих, полномочия и гарантии эффективности деятель-
ности органов местного самоуправления в России, роль органов местного самоуправления в охране и защите общественного порядка на территории муниципального образования.
5
Степень разработанности темы
Несмотря на то, что в последнее десятилетие проводились исследования, связанные с преодолением трудностей в ходе становления и развития местного самоуправления и обеспечения успешной деятельности муниципальных образований, системного и целенаправленного изучения его конституционно-правового статуса не осуществлялось.
Проблемы, связанные с формированием местного самоуправления, взаимодействием государственных и муниципальных органов, отдельные аспекты их функционирования, рассматривались в трудах таких видных ученых, как: С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Ф.М. Бородкин, Н.С. Бондарь, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Гладышев, Н.А. Емельянов, А.В. Зиновьев, И.А. Исаев, Д.А. Керимов, А.И. Коваленко, Ю.М. Козлов, В.Н. Кудрявцев, O.K. Кутафин, А.В. Лагуткин, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, В.А. Пертцик, В.П. Сальников, Л.И. Спиридонов, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Н.Л. Туманова, К.В. Шеремет, А.Н. Широков, В.И. Фадеев, Е.Н. Щендригин и другие.
Объектом исследования выступает местное самоуправление как правовое явление, его правовая природа, процесс становления муниципальных образований в России, правовое регулирование их организации и деятельности, полномочия и гарантии деятельности органов местного самоуправления, взаимодействие муниципалитетов с органами государственной власти, в первую очередь с органами внутренних дел в области охраны и защиты общественного порядка на территории муниципального образования.
Предметом исследования являются: правовая основа местного самоуправления, вытекающие из нее принципы, объем компетенции, функции муниципальных органов, гарантии деятельности местного самоуправления, вопросы совершенствования их организации и деятельности. При этом центральное место в исследовании занимают проблемы совершенствования правовой базы, материально-технической основы и кадрового обеспечения местного самоуправления.
6
Цель работы заключается в том, чтобы на основе комплексного изучения, как теоретических концепций понимания местного самоуправления, так и исследования проблем, связанных с созданием правовых, организационных, экономических и иных условий для деятельности муниципальных органов в России разрешить вопрос о конституционно-правовом статусе местного самоуправления и предложить рекомендации по оптимизации правового регулирования муниципальных отношений.
Сформулированная цель конкретизируется в следующих задачах исследования:
- на основе анализа действующего законодательства, а также взглядов ученых рассмотреть содержание и правовые основы института местного самоуправления, выявить тенденции и закономерности в его формировании, деятельности и развитии;
- рассмотреть основополагающие идеи, на базе которых должны строиться и работать муниципальные органы;
- определить главные направления деятельности муниципалитетов, их роль в обеспечении общественного порядка;
- изучить опыт формирования в России местного самоуправления и разработать рекомендации по его дальнейшему развитию, созданию гарантий эффективной деятельности муниципальных образований;
- оценить нормативно-правовые акты, регламентирующие муниципальные отношения и внести предложения по их совершенствованию.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общенаучные принципы познания правовых явлений: объективности и системности, предполагающие комплексное изучение процессов в их взаимозависимости, а также положения диалектического метода познания. С позиций взаимосвязи теории и практики применялись частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-логический, структурно-функциональный и другие.
7
Сложный правовой характер проблемы исследования предопределил использование научных работ не только специально направленных на изучение местного самоуправления, но и юридической литературы: по теории права и государства, конституционному и административному праву, зарубежному го-сударствоведению и управлению.
Изучалось соответствующее законодательство, многие локально-правовые акты, а также вопросы, связанные с механизмом их реализации, с теоретико-методологических позиций распространения содержащихся в них ценных новаций.
Научная новизна работы обусловливается тем, что диссертация представляет собой комплексное логически завершенное монографическое исследование, посвященное изучению конституционно-правового статуса местного самоуправления и современных проблем становления муниципальных образований в России. В диссертации анализируется сущность муниципальной власти, ее характерные черты и статус. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, изучение прикладных проблем в сфере местного самоуправления позволили сделать ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования муниципальных отношений и создание благоприятных условий для реализации интересов местных сообществ.
Результаты данного исследования непосредственно сопряжены с анализом современной правовой базы местного самоуправления. В свете полученных результатов рассмотрены теоретический и практический аспекты совершенствования муниципального права, введены данные практики деятельности органов местного самоуправления ряда муниципальных образований Санкт-Петербурга. Многие рекомендации выстраданы в процессе работы в качестве председателя Муниципального Совета муниципального округа № 3 Санкт-Петербурга.
Основные положения, вносимые на защиту:
8
1. Местное самоуправление предполагает не только самостоятельность наиболее приближенных к населению территориальных самоуправляющихся образований, но и их определенную автономию, наличие избранного населением представительного органа, местного бюджета и муниципальной собственности.
2. Муниципалитеты - это относительно децентрализованный элемент организации государства, на локальном уровне местные (муниципальные) общины различных видов (городских, сельских и других) обеспечивают исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах и под свою ответственность.
3. Федеральным Законом должен быть четко регламентирован порядок делегирования муниципальным органам государственно-властных полномочий органов государственной власти, который должен иметь договорно-норматив-ный характер и вступать в действие только при передаче необходимых для их выполнения материально-технических и иных ресурсов.
4. В соответствии с общепринятым во многих странах эталоном местного самоуправления исполнительный орган местного сообщества должен быть подотчетен и подконтролен представительному органу.
5. В сфере обеспечения общественного порядка муниципалитеты должны уделять больше внимания профилактике преступности и иным антикриминогенным мерам. Эффективность деятельности непосредственно связана организацией взаимодействия с государственными органами охраны общественного порядка. Представляется целесообразным постепенный продуманный переход от местной милиции к муниципальной милиции.
6. Исходя из того, что муниципальное право России представляет собой сложное комплексное правовое образование, сочетающее публичные и частные интересы, что предметом его регулирования являются организационные, имущественные и иные отношения в сфере местного самоуправления, - целесообразно создание Муниципального кодекса. Кодификация муниципального зако-
9
нодательства позволит, во-первых, устранить противоречия, пробелы, дублирование законодательных норм; во-вторых, в большей степени гарантировать право на местное самоуправление; в-третьих, облегчить понимание и применение положений закона.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения развивают и дополняют ряд разделов муниципального и конституционного права. Изучаемые в диссертации проблемы конституционно-правового статуса местного самоуправления в России являются одними из фундаментальных проблем современной правовой науки, их осмысление обусловливает теоретическое значение и ценность проведенной работы.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, полученные в ходе ее проведения, можно использовать при решении проблем в сфере местного самоуправления, при разработке соответствующих нормативных актов и совершенствовании действующих, в процессе дальнейших научных исследований, а также при преподавании курсов: «Муниципальное право», «Конституционное право Российской Федерации» и других.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
Ряд основных предложений и выводов, содержащихся в диссертации, нашли отражение в научных и публицистических статьях. Они также получили апробацию в практической деятельности диссертанта, являющегося председателем Муниципального Совета округа № 3 Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга, в лекциях автора по курсу «Муниципальное право» в Санкт-Петербургском университете МВД России, а также в выступлениях на научных конференциях: «Федерализм и местное самоуправление в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 01-03 июля 1998 г.); всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление в Российской Федерации: опыт становления и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 22-24 апреля 1997 г.).
10
Глава 1. Проблемы становления и развития местного самоуправления в России.
1.1. Понятие и система органов местного самоуправления в России
Проблемы становления и развития местного самоуправления - это очень существенные проблемы, и рассматривать их в изолированной форме вне связи с концепцией и принципами правового государства было бы неверно теоретически, неверно и практически.
Актуальной проблемой для современного российского общества является создание эффективной системы местного самоуправления. Самоорганизация местных сообществ позволит успешно развивать гражданское общество, укрепить целостность российского государства.
Процесс развития местного самоуправления в России и процесс становления правовой государственности объединяет общая историческая судьба. Они практически одновременно исчезли из политического лексикона после 1917 года и возродились вновь через семьдесят лет после XIX конференции КПСС, снявшей с теории правового государства идеологическое «табу» и заодно признавшей право населения на осуществление местного самоуправления. За этот период произошло осознание того, что идеи и принципы демократии, самоуправления, народного суверенитета, наряду с их осуществлением в различных направлениях и формах производственной, культурной и общественной самодеятельности, должны найти свое надлежащее государственно-правовое оформление в виде всеобщей и общеобязательной системы правовых институтов, норм и процедур. Такой государственно-правовой формой организации и функционирования демократии и самоуправления и является правовое госу
11 дарство .
Исторический опыт свидетельствует, что демократия, не доведенная до государственно-правовых форм ее организации и осуществления, не имеет гарантий для своего реального осуществления и превращается в придаток административно-командной системы. Правовое государство наиболее точно и адекватно отвечает требованиям демократической концепции соотношения гражданского общества и государства, выступая надежным гарантом развития самоуправления во всех его формах2.
Диссертант подчеркивает, что необходимо не слепо заимствовать какую-либо зарубежную модель, не реставрировать систему Советов или дореволюционные земства, а организовывать местное самоуправление, которое соответст- вовало бы условиям современного российского общества. Хотя, разумеется, I изучение разнообразных традиций, накопленного социального опыта имеет
большую ценность.
Более ста лет назад, известный российский земский деятель, автор 3-х i томного сочинения «О самоуправлении» князь Васильчиков, после детального
;#ь изучения местного самоуправления в Англии, Франции, Пруссии и частично в
США и Швейцарии пришел к следующему заключению: «Общественная орга-| низация государств латинской и германской рас представляют для нас много
отдельных учреждений и ведомств, заслуживающих внимательного изучения,
но очень мало таких, которые были бы достойны нашего подражания»3. Эта
мысль вполне справедлива и для наших дней.
Главный урок земства для современного местного самоуправления - это поворот общества от социального иждивенчества и пассивности в общественных делах к самостоятельности и инициативе во имя улучшения жизни мест-
1 Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Автореф. дисс. докт. юрид.наук. Саратов. 1997.-С. 47.
2. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М: Моск. го-суд, юрид. академия. 1996.-С.21.
' Васильчиков А.И. « О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений». СПб., 1869. Т.1.-С.6-7.
12
ного сообщества.
Демократию слишком часто понимают наоборот - не ставят ее в зависимость от внутренней способности к самоуправлению, от характера народа и личности. И это - реальная угроза для нашего будущего.
Мы должны перейти к истинному самоуправлению. Но этот переход зависит от способности к самоуправлению всех нас.
Автор поддерживает точку зрения некоторых авторов, что, только найдя механизм включения россиян в самостоятельное и ответственное осуществление власти местного самоуправления, можно рассчитывать на преодоление отчуждения населения от управленческих структур, на подлинное развитие народовластия в России .
Международный опыт развития местного самоуправления является многоаспектной проблемой, имеющей как национальные, специфические черты, так и общие моменты, связанные с основными тенденциями организации систем государственного и местного управления.
Анализ опыта Великобритании и Франции по обеспечению стабильной экономической базы небольших городских поселений и решения проблем их развития свидетельствует о том, что там существует целостная и глубоко продуманная система мер в области налогообложения, формирования местных бюджетов, кредитования, государственного субсидирования, которая обеспечивает экономическое и правовое регулирование развития городов.
Все это, по мнению автора, представляет несомненный интерес для России. Использование зарекомендовавших себя средств и способов воздействия на экономическое благополучие городов может создать реальную базу для развития предпринимательской и вообще деловой активности в малых городах России, расширения и стабилизации источников финансовых средств для их
Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Монография. Екатеринбург: Изд. Уральской гос. юрид. академии. 1998.-С.208; Глущенко П.П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан (теория и практика). Монография. СПб. 1998.-С. 374.
13 обновления и развития1.
При проведении реформы и становлении местного самоуправления в России следует учитывать воздействие объективных и субъективных общественных факторов, причем как положительных, так и отрицательных. Автор присоединяется к точке зрения, согласно которой последовательная научно обоснованная реализация конституционных принципов и гарантий местного самоуправления, обеспечение его материально-финансовой и иной автономии и независимости от государственного аппарата в рамках муниципальной компетенции позволят этому важнейшему институту ускорить формирование и развитие гражданского общества в России, значительно повысить жизненный уровень российского народа, его качество и, что очень важно, сблизить государственную власть с народом1.
Успешное разрешение многих, имеющих большое прикладное значение проблем, связанных со становлением и развитием органов местного самоуправления в России, возможно только на основе дальнейшей теоретической разработки вопроса о правовой природе муниципальной власти. В зависимости от его решения определяется социально-юридический статус органов местного самоуправления, объем их полномочий, направления деятельности, место в государственно-правовой системе.
Первым реальным шагом на пути организации местного самоуправления в нашем государстве стало принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, которая, разграничив федеральный и региональный уровни государственной власти, также в своих статьях обозначила и местное самоуправление, определив его права и обязанности, наделив определенными властными функциями.
В любой стране местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Именно поэтому право граж-
! Антипьев А.Г., Захаров Н.Н., Шишитин А. В. «Местное самоуправление — социально-политический институт гражданского общества». Пермь: Изд-во Пермского университета, 1999.-С.74.
14
дан на местное самоуправление и гарантированность его осуществления в Российской Федерации закреплены в главе ! Конституции Российской Федерации, устанавливающей основы конституционного строя.
Констатируя все это, надо отметить, что процесс, предшествовавший конституционному признанию местного самоуправления, был достаточно долог.
В Конституции Российской Федерации (1993 года) в 25 из 137 статей содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления.
В частности, Конституция РФ содержит такие концептуальные нормы, как:
- самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12,130,131,132);
- осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 3, 32,131);
- организационная обособленность местного самоуправления от системы органов государства (ст. 12);
- осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131);
- гарантии осуществления местного самоуправления со стороны государства (ст. 12,133) и т.д.
Таким образом, в Основном Законе России определены основные формы реализации народом своей власти через осуществление народом власти посредством референдума и выборов; через органы государственной власти (федеральные и субъектов Федерации); через органы местного самоуправления.
Поэтому автор считает правильной позицию, согласно которой «местное самоуправление можно определить как форму народовластия (форму публич-
1 Ахмеджанов Р.А. Проблемы становления и развития системы местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.: МЮИ МВД РФ. 1998.- С. 4-5.
15
ной власти)»1, которую отличают специфические свойства и признаки.
В связи с чем нужно отметить следующее. Если единственным источником муниципальной власти является население муниципального образования, субъекта Федерации - проживающие на его территории граждане, а российского государства в целом - весь многонациональный народ России, то правомерно многоуровневое и иерархическое подразделение публичной власти, ее различных форм, и вытекающая из разной степени их легитимности подчиненность суверенной высшей государственной власти органов местного самоуправления, которые, как подчеркивал Л.А. Велихов «являются властью подзаконной, действующей в порядке и пределах, указанных ей верховной вла-
-> стью»".
В Конституции РФ часть 2 статьи 3, говорится: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления».
Это позволяет утверждать, что местное самоуправление является формой народовластия, обеспечивающей защиту общих интересов граждан, обуслов-Щ ленных совместным проживанием на определенной локальной территории.
Местное самоуправление, следовательно, должно организовываться и функционировать на основе законов, решать социальные, экономические, экологические и иные проблемы, которые только по масштабу отличаются от задач, которые должно разрешать российское государство. Правильность понимания правовой сущности муниципальной власти подтверждает и дефиниция, закрепленная в Европейской Хартии о местном самоуправления, к которой присоединилось российское государство: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного насе-
1 Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб.: Изд. СПбГУ. 1997.- С. 32.
2 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск. 1995.- С. 114.
16 ления».1
Специфические свойства муниципальной власти обусловливаются ее близостью к населению и связаны, прежде всего, с возможностью осуществления ее непосредственно за счет использования потенциала самоорганизации людей. Автор подчеркивает, что в федеральном законодательстве отсутствует определение термина «население». Из общего смысла значения слова «население» под ним понимаются жители какого-нибудь места (страны, города, района и т.п.)1. Следовательно, понятия «население» и «жители» тождественны. Среди жителей муниципальных образований, а, следовательно, среди населения имеются не только граждане Российской Федерации, но и также иностранные граждане, лица без гражданства, беженцы.
Муниципальная власть по своей социальной сути сближает общество и государство, может стать катализатором демократических и рыночных реформ, гарантом их необратимости.
Местное самоуправление, исходя из конституционных норм, составляет одну из основ, на которой должна строиться российская государственность, в \ том числе и федеративные отношения. Сегодня всем стало ясно: чем экономи-
чески сильнее, политически и социально стабильнее будут самоуправляющиеся территории, тем устойчивее и жизнеспособнее окажутся субъекты Федерации, и, как итог, сильнее станет государство в целом.
Идея масштабной децентрализации власти, обеспечивающей участие населения в решении местных проблем, давно претворяется в мировой практике.
Сложившиеся в настоящее время политико-экономические условия заставляют федеральные власти западных стран искать новые пути воздействия на местные органы с целью подчинения их деятельности решению, прежде всего, общенациональных задач, неразрывно связав с налоговой и финансовой структурой государства, где «они скорее являются частью единого целого, чем
1 Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISBN 92-871-084-8. 1990.
17
независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств»2.
Развитие местных сообществ в европейских странах закреплено принятием в 1985 году Европейской Хартии о местном самоуправлении, утверждающей право общин, сформированных в границах определенных территорий, на самостоятельность принятия решений по вопросам местного значения.
Можно отметить, что местное самоуправление предполагает не только самостоятельность наиболее приближенных к населению территориальных самоуправляющихся образований, но и их определенную автономию, наличие избранного населением представительного органа, местного бюджета и муниципальной собственности.
Такие «свободы», как самостоятельность органов местного самоуправления на создание уполномоченных органов управления и делегирование им права на принятие нормативных актов также можно рассматривать как особую форму местного управления.
Говоря о местных «свободах», нельзя не вспомнить книгу «Основы городского хозяйства» Л.А. Велихова, который еще в 1928 году определил основные признаки местного самоуправления:
- подзаконность (так как местная власть действует в соответствии с законами и находится под контролем государства);
наличие собственной компетенции;
- существование собственных доходных источников, соразмерных имеющейся компетенции;
- наличие выборных органов3.
1 Ожегов СИ. Словарь русского языка. М. 1981.
" Гравер Т.Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления // Государство и право.-1992.-№10.-
С.96.
' Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Ч. 1 и 2. - М. «Государственное издание», 1928. |
