ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Для второй половины XX века характерно усиление внимания со стороны мирового сообщества к правам человека. 10 декабря 1948г. была принята Всеобщая декларация прав человека1, в которой, главным образом, установлены права человека и обязанности государства по обеспечению этих прав. Однако, в ней почти не упоминаются обязанности гражданина в отношении государства и общества.
Й.Виг пишет, что чрезмерное смещение акцента к правам человека и при этом оттеснение на второй план обязанностей гражданина перед государством и обществом неблагоприятно отразилось на отношениях индивида и общества, развило в индивиде потребительское отношение к своим правам, пренебрежение к правам других лиц и к нормам права. Для того, чтобы восстановить гармонию между правами и обязанностями человека, следует "издать Международную декларацию основных обязанностей человека", в которую включить обязанность индивида стремиться к соблюдению правовых норм и к подчинению закону2. Необходимость такой акции подтверждается положением, сложившимся в России, в стране, где наблюдаются случаи пренебрежительного отношения к исполнению законов и актов правосудия.
Болезненный и противоречивый переход в экономике России к рыночным отношениям способствовал повсеместному кризису морали, связанному с дискредитацией основных принципов демократии многими государственными структурами, их должностными лицами, недобросовестными предпринимателями и коммерсантами. Усилился правовой нигилизм граждан, для которых исполнение законов и правоприменительных актов не является внутренним убеждением и образом
^^SE»-- _ „ проблем „ре^п,« Г_о и „„„о, 1995, №7. С. 47.
действия. Острота современной ситуации в нашей стране с обеспечением законности и правопорядка диктует необходимость максимального использования правозащитного потенциала всех органов государственной власти.
Совершенствование правозащитного механизма в деятельности государственных органов имеет особое значение для осуществления принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. Исполнение судебных и иных актов — такой участок правовой практики, который отражает способность права воздействовать на поведение человека. Право, не выраженное в действиях его субъектов (пусть и подтвержденное судебным и иным актом), по сути дела не существует. При этом неисполнение субъектами права актов юрисдикционных органов означает отсутствие государственной защиты прав и интересов граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также и самого государства.
Действовавший до недавнего времени механизм принудительного исполнения судебных и других актов сформировался в иных экономических условиях и не был рассчитан на рыночные отношения и реальное обращение взыскания не только на имущество граждан, но и на имущество индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по их долгам. Поэтому для многих граждан, организаций и судебной власти в целом стало серьезной проблемой побуждение должника к исполнению своих обязательств, закрепленных в правоприменительном акте. В этих условиях получила широкое распространение так называемая "теневая юстиция"1, т.е. посредничество организованных преступных формирований и их лидеров в урегулировании имущественных споров и взыскании долгов путем создания параллельных государственным службам криминальных структур,
1 Скобликов П.А. "Теневая юстиция": формы проявления и реализации // Российская юстиция, 1998, № 10. С. 21.
s
действующих противозаконными, уголовными методами. "Неэффективность нынешней судебной системы диктует спрос на услуги тех криминальных структур, которые обеспечивают действенный возврат юридическим и физическим лицам причитающихся им средств"1.
Кроме того, подтверждением сложного положения с исполнением судебных актов и актов иных органов является тот факт, что в 1996г. в Российской Федерации, согласно официальной статистике, непосредственно самими судебными исполнителями произведены взыскания и исполнительные действия по 35% от всех оконченных производством исполнительных документов. Остальные исполнительные документы были направлены на исполнение третьим лицам, в том числе в бухгалтерии по месту работы должников. Кроме того, по представленным судами общей юрисдикции статистическим данным, общий объем сумм, подлежащих взысканию, составлял 69 трлн. рублей, реально же самими судебными исполнителями взыскано лишь 18 трлн. рублей по всем видам взысканий. Отсюда, например, в пользу юридических лиц судебными исполнителями взыскания'произведены лишь на 23% .
Нельзя сказать, что в 1997г. положение с исполнением судебных и иных актов в Российской Федерации улучшилось. По мнению руководителей Министерства юстиции РФ в части имущественных взысканий исполнено не более 50% всех принятых решений как в гражданском порядке, так и в уголовном, если в уголовном деле заявлен гражданский иск, что суммарно вылилось примерно в 118 трлн. рублей недополученных взыскателями денежных средств3.
Согласно статистическим данным по Тульской области и г.Туле, опубликованным Управлением юстиции администрации Тульской области4, в
1 Скобликов П.А. Истребование долгов и организованная преступность. - М., 1997. С. 10.
2 Статистика — 96. Исполнительное производство // Российская юстиция, 1997, №> 7. С. 53.
3 Степашин С. Дело о 118 триллионах мы доведем до конца // Российская газета. 1997. 20 августа.
4 Основные показатели райгорсудов Тульской области за 1997г. / Управление юстиции администрации Тульской области. - Тула, 1998.
1997г. из всех исполнительных документов, находящихся у судебных исполнителей на исполнении, были реально исполнены по Тульской области — 49%, по г.Туле — 51%. По взысканиям о возмещении ущерба от хищений показатели ниже средних: по Тульской области поступило исполнительных документов на сумму 4793.7 тыс. рублей, взыскано реально 269.4 тыс. рублей, т.е. 5,6%; по г.Туле поступило исполнительных документов на сумму 1241.3 тыс. рублей, взыскано реально 40.7 тыс. рублей, т.е. 3,3%.
Трудности, возникающие при исполнении судебных актов и актов иных органов, связаны, как показало проведенное путем опроса судебных приставов-исполнителей Тульской области в 1997-1998г.г. социологическое исследование, прежде всего, с социальным статусом представителей судебно-исполнительной системы. Можно сказать, что служба судебных приставов-исполнителей имеет "женское" лицо. Основная масса судебных приставов-исполнителей — женщины в возрасте от 26 до 40 лет (60% опрошенных), в возрасте от 41 года и старше — 39,5% опрошенных, и 0,5% опрошенных — в возрасте до 25 лет. В большинстве своем судебные приставы-исполнители имеют среднее и средне-техническое образование (соответственно 40% и 41%), высшее образование имеет 12% судебных приставов-исполнителей и средне-специальное (юридическое) — 7%. Высшее юридическое образование судебные приставы-исполнители не имеют. Стаж работы судебных приставов-исполнителей по данной специальности составляет: свыше 10-ти лет — 30% опрошенных, от 5-ти до 10-ти лет — 29%, от 3-х до 5-ти лет — 15%, менее 3-х лет — 26%\
При проведении социологического исследования установлено, что, по мнению судебных приставов-исполнителей Тульской области, причинами нарушения сроков исполнения исполнительных документов являются, во-первых, большая нагрузка исполнительных документов на одного судебного
1 См. Социологическое исследование (обобщение) по результатам работы судебных приставов-исполнителей. - Приложение к дис. № 2.
пристава-исполнителя (78% опрошенных); во-вторых, плохая организация работы судебных приставов-исполнителей со стороны суда (75% опрошенных).
Под плохой организацией судом работы судебных приставов-исполнителей 38% из них подразумевают отсутствие надлежащего помещения для работы, 20% — полное отсутствие денежных средств на приобретение канцелярских товаров и почтовые расходы, что делает невозможным вызов должника к судебному приставу-исполнителю, направление ему предупреждения о добровольном исполнении, сообщение взыскателю о производстве взыскания, ответ на жалобу и т.д., 15% — отсутствие на рабочих местах телефонов, печатных и счетных машинок, множительной техники, 13% (судебные приставы-исполнители, работающие в отдаленных районах Тульской области) — отсутствие транспорта, 9% — нарушение сроков передачи исполнительных документов, 5% — ненадлежащее оформление исполнительных документов, в том числе, отсутствие в них необходимых сведений о взыскателе и должнике, их юридических адресах и банковских реквизитах.
Многие судебные приставы-исполнители (60%), в-третьих, причиной нарушения сроков исполнения исполнительных документов назвали трудности, возникающие при совершении отдельных исполнительных действий. Из них: для 50% опрошенных наибольшие трудности вызывает производство описи и ареста имущества должников, как юридических, так и физических лиц, из-за правового нигилизма граждан, полного неуважения к суду, его работникам, в том числе судебным приставам-исполнителям. Правовой нигилизм и неуважение к судебным приставам-исполнителям наблюдается не только у граждан, но и у должностных лиц, работников органов • власти и управления, в частшсш- БТИ, ГИБДД, местных администраций, работников банков, которые или несвоевременно, или вообще не отвечают на запросы судебных приставов-исполнителей о наличии
у должников имущества, подлежащего описи и аресту. Для 20% судебных приставов-исполнителей наибольшие трудности представляет реализация имущества должника, в том числе недвижимости, в связи с отдаленностью населенных пунктов от пунктов реализации этого имущества. 17% судебных приставов-исполнителей испытывают трудности при оценке имущества должника, 11% — при передаче арестованного имущества на хранение, т.к. при решении данных вопросов между сторонами постоянно возникают разногласия. 2% судебных приставов-исполнителей нарушают сроки исполнения в связи с невозможностью вручить должнику предложение о добровольном исполнении исполнительного документа, т.к. должник либо отсутствует по указанному месту нахождения, либо не выделены денежные средства на почтовые расходы, что не позволяет направить должнику предложение о добровольном исполнении по почте.
Устанавливая причины неэффективной работы судебных приставов-исполнителей, 87% из них указали на очень большую нагрузку исполнительных документов на одного судебного пристава-исполнителя, 84% — на плохое материальное и социальное обеспечение, 36% — на недостаточность полномочий судебного пристава-исполнителя, 21% — на необеспечение работы судебных приставов-исполнителей со стороны суда (отвечая на данный вопрос, судебные приставы-исполнители одновременно выделяли несколько пунктов)1.
На основании вышеизложенного одобрительно следует отнестить к осознанию Правительством России недопустимости такого положения в принудительном исполнении, когда дискредитируется правосудие и проявляется слабость государства. Одним из наиболее важных дел в области экономической и социальной политики на 1998г. Правительство России обозначило формирование, оснащение и начало деятельности системы
1 См. Социологическое исследование (обобщение) по результатам работы судебных приставов-исполнителей. - Приложение к дис. № 2.
судебных приставов, а также создание системы обязательного исполнения решений судов о возмещении материального ущерба гражданам и юридическим лицам1.
Представляется, что приведенные аргументы и факты достаточно убедительно показывают актуальность настоящего исследования и побуждают к решению ряда задач:
— разработки современных механизмов исполнения, опирающихся на новые экономические отношения, и придания исполнительному производству "рыночного" характера;
— разработки правовых средств создания эффективного аппарата исполнения, при котором акты судов и других органов безусловно бы исполнялись;
— научного обобщения опыта применения нового законодательства об исполнительном производстве в условиях реформирования судебной и правовой систем;
— разработки предложений по совершенствованию законодательства и внесению изменений и дополнений в принятые акты.
Методология исследования. Методологической основой диссертации являются методы сравнительного правоведения, исторического и системного анализа, анализа научных концепций, действующего законодательства и практики его применения. Теоретический и исторический анализ соединены в диссертации с решением задач практического характера, направленных на разработку научно обоснованных предложений для законодателя.
4 При написании диссертационного исследования автор исходил из теоретических положений, содержащихся в трудах русских процессуалистов и цивилистов А.Боровиковского, Е.В.Васьковского, А.Х.Гольмстена, В.М.Гордона, К.Дыновского, К.И.Малышева, В.А.Рязановского,
1 Двенадцать дел Правительства России на 1998г. в области экономической и социальной политики, утвержденных Президентом РФ // Российская газета. 1998. 28 января.
iO
Г.Ф.Шершеневича, М.В.Шимановского, Т.М.Яблочкова и др., а также в работах советских и российских ученых В.Н.Аргунова, Г.П.Батурова, Г.П.Братуся, Р.Х.Валеевой, М.А.Гурвича, П.П.Гуреева, А.А.Добровольского, Л.Н.Завадской, И.Зайцева, П.П.Заворотько, И.М.Ильинской,
Р.Ф.Каллистратовой, А.Ф.Клейнмана, Н.М.Коршунова, Л.К.Крамаренко, Ю.К.Осипова, И.М.Пятилетова, А.М.Смецкой, М.К.Треушникова, М.Х.Фарукшина, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота, МС.Шакарян, В.М.Шерстюка, В.Н.Щеглова, К.С.Юдельсона, М.К.Юкова, С.А.Якубова, В.В.Яркова и др. По наиболее принципиальным вопросам, с целью выявления общих подходов к проблеме, проанализированы труды в области общей теории права и цивилистики, в частности, работы С.С.Алексеева, О.С.Иоффе, О.Э.Лейста, Ю.К.Толстого, Р.О.Халфиной, М.Д.Шаргородского и др.
При написании исследования использован не только теоретический, но и практический материал, собранный путем:
— проведения социологического исследования (обобщения) работы судебных-приставов-исполнителей Тульской области в 1997-1998г.г.;
— интервьюирования руководителей службы судебных приставов Тульской области;
— анализа статистических данных по исполнению судебных и иных актов за 1996-1997г.г.;
— изучения практики деятельности судебных приставов-исполнителей по принудительному исполнению судебных актов и актов иных органов на базе обновленного законодательства.
J Научная новизна работы состоит в системном характере исследования правоотношений, возникающих в исполнительном производстве, в условиях действия новых законодательных актов об исполнительном производстве. В работе утверждается, что исполнительное производство регламентируется комплексом норм административного права, гражданского права и гражданского процессуального права, дается детальная
характеристика правового положения субъектов правоотношений в исполнительном производстве и проводится их классификация на основных участников исполнительного производства и лиц, содействующих исполнению судебных актов и актов иных органов.
На защиту выносятся следующие положения:
— Обосновываются принципиальные положения о том, что в связи с принятием Федеральных законов РФ "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" изменился состав и характер правовых отношений в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов. В течение длительного периода в истории правовой системы России исполнительное производство рассматривалось как заключительная стадия гражданского процесса, и правовые отношения в этой стадии характеризовались в основном, как гражданские процессуальные отношения. В современный период осуществления судебной и правовой реформы исполнительное производство следует рассматривать как комплекс административных, гражданских процессуальных, а в ряде случаев и гражданских правоотношений.
— Доказывается, что в Федеральном законе РФ "Об исполнительном производстве" имеются пробелы, касающиеся урегулирования субъектного состава исполнительного производства, что является существенным недостатком данного закона. С точки зрения теоретического анализа и практического применения закона существует объективная потребность дополнить указанный закон, закрепив в нем правовой статус как всех участников исполнительного производства, так и других лиц, содействующих исполнению судебных и несудебных актов.
— Анализ норм Федерального закона РФ "О судебных приставах" позволяет утверждать, что в этом законе урегулированы различные по своей природе правоотношения и проведено уравнивание статуса лиц, выполняющих охранные функции, и статуса лиц, выполняющих
il
процессуальные функции. Целесообразнее принять отдельный Федеральный закон РФ "О судебных приставах-исполнителях", предусматривающий требования и ограничения, предъявляемые к лицу, назначаемому на должность судебного пристава-исполнителя и старшего судебного пристава-исполнителя, а также определяющий их функции и полномочия по принудительному исполнению, как основных и обязательных участников исполнительного производства.
— Самостоятельность правового регулирования исполнительного производства в системе российского права не означает, что гражданское процессуальное законодательство не должно иметь норм, относящихся к исполнительному производству. Нормы, предусмотренные в действующих законодательных актах об исполнительном производстве, не имеет смысла дублировать в новом ГПК РФ, однако, нормы, касающиеся непосредственно участия суда общей юрисдикции в исполнительном производстве, должны быть закреплены в главе нового процессуального закона, посвященной исполнительному производству, в частности нормы о выдаче исполнительных листов, их дубликатов, о сроках давности исполнения, их перерыве, восстановлении, об изменении способа и порядка исполнения, о повороте исполнения решения, об ответственности за неисполнение актов суда и некоторые другие.
— В отношении субъектов предпринимательской деятельности возможно введение новых мер принудительного исполнения, в частности наложение ареста на продукцию должника с последующей передачей для реализации взыскателем или под контролем взыскателя, предоставление взыскателю права иметь на предприятии должника своего представителя с целью контроля за количеством выпускаемой продукции и ее реализацией, передача имущества должника взыскателю на определенный срок (например, транспортных средств), размещение средств должника в уполномоченных
банках, ликвидация субъектов предпринимательской деятельности, не исполняющих решение суда и др.
— Требование закона о предоставлении должнику при возбуждении исполнительного производства 5-дневного срока для добровольного исполнения является ярким примером завышения уровня гарантий интересов должника и должно быть отменено. Отмена данного положения должна сопровождаться введением положения, когда суды общей юрисдикции, арбитражные суды, другие органы при вынесении решений будут устанавливать предусмотренные законом сроки для добровольного исполнения либо указывать на немедленное исполнение, разъясняя при этом, что принудительное исполнение сопряжено для должника со значительными материальными затратами.
— В Федеральном законе РФ "Об исполнительном производстве" декларируется право заинтересованного лица обжаловать действия судебного пристава-исполнителя по исполнению, но при этом не устанавливается никаких гарантий защиты прав участников исполнительного производства. Имеются основания утверждать, что в указанном законе существует ряд противоречий и отсутствует последовательная концепция обжалования действий судебного пристава-исполнителя. Так, не определен состав суда, рассматривающий подобные жалобы, вид судопроизводства по данной категории дел и порядок обжалования. В диссертации утверждается, что жалобы на действия судебного пристава-исполнителя должны рассматриваться в соответствии с гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством в порядке судопроизводства, определяющего рассмотрение и разрешение дел, вытекающих из административно-правовых отношений, как жалобы на действия должностного лица (глава 24-1 ГПК РСФСР, статья 22 АПК РФ).
— Доказывается, что возможность привлечения и легализация участия в исполнительном производстве специализированных коммерческих
организаций, осуществляющих розыскные, охранные функции, а также занимающихся оценочной деятельностью и реализацией имущества должника на торгах, комиссионных и иных началах позволит решить ряд проблем, связанных с обращением взыскания на различные виды имущества должника.
В диссертации предлагаются новые формулировки правовых норм, касающихся исполнительного производства, для дополнения, изменения и улучшения законодательства об исполнительном производстве.
Практическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при проведении законопроектных работ по совершенствованию действующего законодательства об исполнительном производстве, а также в правоприменительной практике, связанной с исполнением судебных актов и актов других органов.
Возможно применение результатов исследования в процессе преподавания учебных курсов "Гражданское процессуальное право", "Арбитражный процесс", а также спецкурса "Исполнительное производство".
Некоторые положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для последующих научных исследований в области административного права и процесса, судоустройства, гражданского процессуального права и в других сферах правовой науки.
ГЛАВА 1. УЧАСТНИКИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА
§1. ПРАВООТНОШЕНИЯ В ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ
Для достижения поставленных в данном исследовании целей необходимо, прежде всего, рассмотреть понятие исполнительного производства и выявить сущность правоотношений, возникающих в исполнительном производстве, т.к., по верному замечанию В.М.Шерстюка, "изучение проблем правоотношений — это познание механизма воздействия юридических норм на регулируемые общественные отношения, осознание правовой действительности, выявление необходимости совершенствования форм и методов правового регулирования в целях повышения эффективности норм права и укрепления законности"1.
Понятие исполнительного производства определено в гражданском процессуальном праве достаточно четко. В.П.Воложанин отмечает, что исполнительное производство представляет собой принудительную реализацию юрисдикционных актов в части восстановления и защиты нарушенных прав в установленном законом порядке. По его мнению, исполнительное производство "обеспечивает достижение материально-правовой цели юрисдикционной деятельности. По нему нередко можно судить об эффективности и действенности правовой защиты в целом"2.
Иными словами, в эффективности и действенности исполнительного производства проявляется сила государственной власти, способной с помощью аппарата принуждения, частью которого являются органы принудительного исполнения юрисдикционных актов, обеспечить
1 Учебник гражданского процесса / Под ред. проф. Треушникова М.К. - М., 1996. С.50.
2 Гражданский процесс: Учебник для вузов / Отв. ред. проф. Осипов Ю.К. - М., 1995. С.387.
16
нормальную жизнедеятельность людей, их уверенность в том, что "только демократическое государство способно обеспечить безопасность своих граждан"1. В этой связи, однако, хочется заметить, что ни одно государство, независимо от политического режима и формы государственного правления, не может обойтись без аппарата принуждения, поскольку принуждение является одним из методов управления гражданским обществом и служит для поддержания в нем организованности и порядка.
Говоря о принуждении в правовом государстве, В.К.Бабаев выделяет ряд особенностей. Он указывает, во-первых, что принуждение в правовом государстве служит защите интересов граждан, общества, государства; во-вторых, что оно является только дополнительным вспомогательным методом управления обществом, основной же метод — убеждение; в-третьих, что принуждение не должно носить ни в коем случае характера истязания, поскольку оно не ставит целью причинять физические и иные страдания правонарушителю, а направлено, прежде всего, на воспитание добропорядочного гражданина; в-четвертых, что принуждение "осуществляется только в закрепленной нормативно-правовыми актами процедурной форме" и в соответствии с действующим законодательством2.
Представляется, что для создания аппарата принуждения, обладающего вышеназванными особенностями, для поднятия авторитета государства в глазах общества, укрепления его способности оказывать необходимое воздействие на развитие общества, в первую очередь надо решить проблему восстановления связей гражданского общества и государственной власти, особенно, власти исполнительной. Само государство возникает как определенный механизм, определенная сила_ддя создания правовых норм и обеспечения их безусловного исполнения.
1 Зацепин М.Н. Оценка уровня преступности и общая характерней*» преступлений, посягающих на безопасность предпринимательства // Российский юридический j*jf нал, 1996, № 1. С.31.
2 Общая теория права: Курс лекций/ Под общ. ред. проф. Бабаева В.К. - Н.Новгород, 1993. С.125-127.
Основным требованием, которое должно быть предъявлено к исполнительному производству, является его эффективность, когда возможно без лишних затрат быстро претворить в жизнь решения судов и других органов, и недопустимо положение, когда нерешенность вопросов обеспечения исполнительного производства, неисполнение требований законов и криминализация сферы принудительной реализации судебных и иных актов приводит к дискредитации государственной власти и не защищает интересы собственников и инвесторов.
С целью создания эффективной системы принудительного исполнения и законодательного урегулирования исполнительного производства с учетом новых экономических отношений 21 июля 1997г. были приняты и с 6 ноября 1997г. вступили в действие Федеральные законы РФ "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах"1. Ранее к основным источникам правового регулирования исполнительного производства относились раздел 5 Гражданского процессуального кодекса РСФСР2, Приложение № 1 к ГПК РСФСР "Перечень видов имущества граждан, на которое не может быть обращено' взыскание по исполнительным документам"3, раздел 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ4, Инструкция об исполнительном производстве, утвержденная приказом Министерства юстиции СССР от 15 ноября 1985г. №225, Временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организаций, утвержденное Указом Президента РФ от 14 февраля 1996г. № 1996, ряд других нормативных актов.
Федеральный закон РФ "Об исполнительном производстве" определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов (статья 1).
1 Российская газета. 1997. 5 августа. Собрание законодательства РФ, 1997, № 30, ст. 3591 и ст. .3590.
2 Гражданский процессуальный кодекс РСФСР: Официальный текст. - М, 1996.
3 Там же. С.232.
4 Собрание законодательства РФ, 1995, № 19, ст. 1709.
5 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР, 1987, № 12
6 Российская газета. 1996. 21 февраля. |
