Введение Актуальность темы исследования
Терроризм, обусловленный политическими, экономическими, социальными и культурными противоречиями национальной и международной жизни, превратился в настоящее время в масштабное и сложное социально-политическое явление внутригосударственного, регионального и международного масштаба.
Современный международный терроризм серьезно дестабилизирует обстановку не только в отдельных странах и регионах, но и в мире в целом. Изменились формы проявления террористической деятельности: этнический сепаратизм и этнический экстремизм дополнились религиозной составляющей, а разжигание межнациональной розни сопровождается меж- и внутриконфессиональной напряженностью. Изменились также методы этой деятельности - от локальных этнических конфликтов и отдельных акций до тотальной террористической борьбы на территории государств-участников СНГ.
Террористическая деятельность, осуществляемая для реализации целей агрессивного сепаратизма и религиозного экстремизма, продолжает оставаться звеньями одной цепи, которая угрожает конституционному строю, суверенитету, территориальной целостности и безопасности государств Содружества.
Масштабы и высокий уровень опасности существующих на постсоветском пространстве террористических угроз актуализирует необходимость научного анализа как самого явления терроризм, так и правовых механизмов борьбы с этим социальным явлением в рамках СНГ.
Благодаря усилиям руководителей государств Содружества, юристов и специалистов в области правовых проблем противодействия терроризму удалось создать нормативно-правовую базу Содружества и принять национальные законы государств-участников СНГ по вопросам борьбы с терроризмом, которые стали существенным вкладом государств Содружества
3
в формирование международно-правовых основ антитеррористической деятельности.
В частности, в рамках СНГ были заключены такие межгосударственные договоры, как Соглашение о сотрудничестве пограничных войск в сфере пограничного контроля в пунктах пропуска через границы государств-участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество 1998 г.; Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1998 г.; Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом 1999 г.; Положение об Антитеррористическом центре государств-участников СНГ; Бишкекский меморандум о сотрудничестве и взаимодействии правоохранительных органов и спецслужб Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан, государств-участников «Шанхайской пятерки» 1999 г.; Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом 2001 г. и др.
Был принят также ряд важных документов Советом министров внутренних дел государств-участников СНГ, направленных на повышение эффективности сотрудничества министерств внутренних дел государств-участников СНГ в противодействии терроризму и иным проявлениям экстремизма.1
Вместе с тем, правовая база борьбы с терроризмом в рамках СНГ, национальное антитеррористическое законодательство государств Содружества далеки от идеала. Так, национальные законы государств-участников СНГ по борьбе с терроризмом, в частности, УК Российской Федерации (ст. 205 главы 24) не учитывает глобальной угрозы терроризма, обусловливающей необходимость наступательных и упреждающих мер борьбы с терроризмом.
1 Международно-правовые основы борьбы с терроризмом. Сборник документов. Сост. В С. Овчинский М , 2003. С 183-236
В уголовных кодексах государств-участников СНГ, в том числе в УК Российской Федерации по-разному определяется содержание терроризма как преступления.2 Так, например, Уголовный Кодекс Кыргызской Республики 1997 г. вообще не содержит такого вида преступления и только посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, в соответствии со ст. 294, считается террористическим актом.
Кроме того, разнообразны и противоречивы положения о выдаче международных преступников. В ряде случаев такая выдача прямо запрещена, что ослабляет эффективность борьбы с терроризмом.
Отдельные государства Содружества до сих пор не ратифицировали международные договоры, в том числе Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г. и Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 октября 2002 г.
Не все государства-участники СНГ присоединились к Международной Конвенции о борьбе с финансированием терроризма, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г. имеющей важное значение для пресечения финансирования террористических организаций. Многие государства Содружества не выразили своего отношения к разрабатываемой международным сообществом Всеобъемлющей конвенции о борьбе с терроризмом.
Таким образом, в границах Содружества не сложилось еще эффективного антитеррористического правового поля. В пределах СНГ, как было отмечено выше, существуют проблемы, процедурные затруднения с выполнением универсальных и региональных международных договоров в сфере борьбы с терроризмом.
Международно-правовое регулирование борьбы с терроризмом в рамках СНГ призвано вырабатывать процессуальные способы реализации
2 Социальные и психологические проблемы борьбы с международным тсрроризмом/Рсд. В Н. Кудрявцев М.,2002. С. 111.
5
ответственности за это преступление. Данная задача в настоящее время решается в основном в рамках национального законодательства государств Содружества, что также ограничивает правовые возможности борьбы в рамках СНГ в целом.
В литературе недостаточно глубоко изучены и неэффективно используются применительно к терроризму нормы, определяющие основы борьбы с международной преступностью. Существующие отдельные научные статьи, посвященные некоторым правовым аспектам борьбы с международным терроризмом в рамках СНГ, не соответствуют современным требованиям борьбы с этим злом.
Таким образом, возникает потребность в комплексной разработке правового механизма борьбы с терроризмом в рамках СНГ, который бы, во-первых, учитывал особенности международного терроризма на территории СНГ и, во-вторых, вобрал бы в себя наработанные международным сообществом принципы, нормы и подходы, направленные против эскалации терроризма в СНГ.
Цели и задачи исследования. Основной целью данного исследования является разработка эффективной правовой основы сотрудничества государств-участников СНГ в вопросах предупреждения и борьбы с международным терроризмом.
Поставленная цель определила и задачи исследования, которые состоят в том, чтобы:
• осуществить комплексное исследование терроризма как преступления и преступного явления, представляющего угрозу глобальной и региональной безопасности, выявить особенности его проявления и пути противодействия;
• определить понятие «терроризма» в современном международном праве;
• определить квалификацию и виды терроризма;
• проанализировать национальное законодательство отдельных государств-участников СНГ по борьбе с терроризмом с точки зрения возможности его унификации в рамках СНГ,
• проанализировать международно-правовые основы противодействия международному терроризму в рамках СНГ;
• выявить причины низкой эффективности действующих региональных международных договоров в сфере борьбы с терроризмом в СНГ;
• выявить состояние и тенденции международного терроризма на территории государств-участников СНГ;
• оценить возможность имплементации норм международного права в антитеррористическое законодательство государств-участников СНГ.
Объектом диссертационного исследования являются международно-правовые и внутригосударственные отношения, связанные с существованием терроризма, а также вопросами борьбы с международным терроризмом в рамках СНГ.
Предмет исследования - правовые нормы, регулирующие эти отношения.
Методы исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы, применяемые при изучении общественных отношений, международного права и международных отношений и направленные на получение полных, объективных результатов с позиций комплексного и системного подходов.
Кроме того, были использованы такие методы, как диалектический, логический, а также системноструктурный, функциональный, сравнительно-правовой и другие.
В работе над диссертацией автор опирался на общетеоретические труды'российских юристов: Абашидзе А.Х.; Блищенко И.И.; Верещети-на B.C.; Галенской Л.Н.; Игнатенко Г.В.; Каламкаряна Р.А.; Колосова Ю.М.; Лукашука И.И.; Ляхова Е.Г.; Решетова Ю.А.; Рыбакова Ю.М.; Черничен-ко СВ.; Хлестова О.Н.; Устинова В.В.; Энтина М.Л.
7
В работе использован также ряд выводов и положений, содержащихся в специальной научной и учебной литературе и, в частности, в трудах: Антипенко В.Ф., Валеева P.M.; Глотовой СВ.; Змеевского А.В.; Ковалева А.А.; Косачева К.И.; Корниенко А.А.; Латыпова У.Р.; Мишальченко Ю.В.; Петрищева В.Е.; Ромашева Ю.С.; Трунова И.Л.; Толкаченко А. А.; Фисенко И. В. и др.
Кроме того, в своих исследованиях автор опирался на фактический материал, систематизированный на уровне правоохранительных органов государств-участников СНГ, а также таких международных органов, как Антитеррористический центр СНГ, Шанхайская организация сотрудничества и др.
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в самой теме, которая в предложенной постановке рассматривается впервые, в совокупности разработанных в ней научно- и практически-правовых проблем сотрудничества государств-участников СНГ по вопросам борьбы с терроризмом, в полученных выводах и сформулированных практических рекомендациях по дальнейшему развитию его правовых основ, а также:
а) в целостном исследовании генезиса, социально-политической природы, содержания, структуры механизма и основных направлений сотрудничества государств-участников СНГ по антитеррористической деятельности, как объекта правового регулирования;
б) в комплексном анализе существующей системы правовых основ сотрудничества государств Содружества и определении, через соотнесение с потребностями практики такого сотрудничества, перспектив ее развития;
в) в раскрытии системы коллективной безопасности как важнейшего института международного права по борьбе с международным терроризмом;
г) в целостном правовом анализе межгосударственного механизма антитеррористического сотрудничества, правовых аспектов применения многонациональных воинских контингентов в антитеррористических мероприятиях;
д) в выявленных основных направлениях и путях развития правовых основ повышения эффективности антитеррористического сотрудничества государств Содружества.
Разработка темы диссертационного исследования позволила автору сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Эффективная борьба с международным терроризмом в мире вообще и в рамках СНГ в частности может быть реализована лишь усилиями большинства государств мира при активном содействии ООН. Сотрудничество государств Содружества в области борьбы с терроризмом -составная часть международной деятельности дружественных государств, отражающая близость или совпадение их национальных интересов и обеспечивающая объединение усилий в области борьбы с терроризмом, включая совместную оценку опасности террористических акций, формулирование целей, принципов антитеррористического сотрудничества.
2. Сотрудничество государств Содружества в области борьбы с терроризмом по обеспечению их безопасности позволило достичь некоторых позитивных практических результатов. Главные из них: создание международно-правовой базы Содружества и законодательной базы государств-участников СНГ по вопросам борьбы с терроризмом, формирование системы национальной и коллективной безопасности.
Вместе с тем, правовое регулирование антитеррористического сотрудничества государств Содружества не создало предпосылок полной трансформации его декларативно-совещательного характера в конкретно-резолютивный; на территории стран Содружества не создана общая система по предотвращению и борьбе с терроризмом; не налажен эффективный механизм реализации и контроля исполнения договорных документов и коллективных решений.
3. Решение практических проблем правового обеспечения развития антитеррористического сотрудничества государств Содружества требует разработки и принятия межгосударственных документов, обеспечивающих:
создание эффективного механизма контроля реализации принятых органами Содружества решений в сфере борьбы с терроризмом; выработку эффективно действующей системы финансирования и всестороннего обеспечения мероприятий, проводимых Содружеством Независимых Государств по укреплению национальной и коллективной безопасности, борьбы с терроризмом; формирование механизма оперативной трансформации норм международно-правовых актов Содружества в законодательство государств Содружества; определение санкций к государствам, не выполняющим обязательства, вытекающие из ратифицированных международно-правовых актов Содружества.
4. Правовое обеспечение совершенствования механизма сотрудничества государств Содружества по борьбе с терроризмом требует более четкого разграничения полномочий высших органов Содружества, внесения изменений в Устав СНГ и в Положения о соответствующих органах Содружества. В частности, Совет глав государств должен рассматривать и решать стратегические вопросы, связанные с координацией политики в области борьбы с терроризмом, охраной внешних границ, а также намечать перспективы расширения сотрудничества Содружества и рассматриваемой сфере. В компетенции Совета глав правительств должно быть решение ключевых вопросов сотрудничества в вопросах коллективной безопасности и борьбы с терроризмом.
5. С целью внедрения на универсальном уровне механизма привлечения к ответственности государств, их политических и военных руководителей, а также организованных групп и физических лиц за правонарушения перед мировым сообществом, в том числе за терроризм, необходимо присоединение к Статуту Международного уголовного суда государств-участников СНГ. При этом принимается во внимание будущее решение ввести терроризм под юрисдикцию этого Суда.
6. Развитие правовых основ сотрудничества по реализации Договора о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом 1999 г.
10
предполагает: проведение оценки соответствия национального законодательства государств Содружества требованиям Договора и, при необходимости, принятия соответствующих законодательных актов в целях имплементации его норм; подготовку и принятие Межпарламентской Ассамблеей СНГ Программы работы по правовому обеспечению реализации положений Договора.
7. Возрастание уровня и масштабов террористических вызовов и угроз обусловливает необходимость включения в процесс борьбы с терроризмом военной составляющей. Новизна и не характерность для вооруженных сил такой задачи требует появления как новых норм права, так и корректировки уже существующих:
а) на универсальном уровне - создать фундаментальную правовую систему, призванную определить и легитимизировать борьбу мирового сообщества с международным терроризмом, включая применение вооруженных сил;
б) на региональном уровне - принять пакет межгосударственных нормативно-правовых актов в рамках СНГ, регулирующих порядок применения вооруженных сил государств Содружества в антитеррористических операциях;
в) на национальном уровне - государствам Содружества гармонизировать законодательство с межгосударственными нормативно-правовыми актами СНГ.
Практическая значимость результатов исследования определяется тем, что они могут быть использованы: а) при формулировании политики и законодательства государств-участников СНГ по вопросам борьбы с терроризмом; б) при планировании государствами-участниками СНГ внутригосударственных и международных мероприятий в сфере борьбы с международным терроризмом; в) при теоретической разработке проблематики борьбы с международным терроризмом; г) в процессе
И
преподавания в ВУЗах России и других государств СНГ, при формировании учебных курсов по международному уголовному праву и др. Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре международного права Дипломатической Академии МИД Российской Федерации. Основные теоретические и практические выводы, положения и предложения диссертационного исследования изложены в 7 опубликованных работах диссертанта. Кроме того, результаты исследования были апробированы в выступлении автора на научно-практической конференции «Международное сотрудничество и совершенствование правовой системы Евразийского экономического сотрудничества» (Санкт-Петербург, 26 февраля 2004г.) и на научно-практической конференции «Человек, государство, общество: традиционные проблемы и новые аспекты» ( Владикавказ, 27-28 апреля 2004г.).
12
Глава ЬТерроризм как преступление и преступное деяние
1. Международный терроризм - угроза глобальной и региональной безопасности: особенности проявления и пути
противодействия.
Терроризм как социально-политическое явление существует и развивается в сложных международных и внутриполитических условиях, которые характерны для общественной жизни большинства государств, в том числе стран СНГ и, в частности, России.
Несмотря на большое различие конкретных исторических условий существования тех или иных государств и народов на нынешнем этапе развития общества, в мире и его регионах действуют многообразные долговременные социальные процессы, которые устойчиво детерминируют широкие масштабы использования насилия, в том числе в форме терроризма, в политической борьбе.
Среди многообразия этих процессов в первую очередь должны быть названы такие, как:
• существование значительного дисбаланса потребностей и интересов различных социальных групп и государств;
• распространение радикализма и экстремизма в политической идеологии и политической борьбе;
• обновление и углубление в практике международных отношений экономического и политического неравенства, тенденций диктата и колониализма;
• становление национализма и религиозного экстремизма как глобальных политических факторов;
• резкая поляризация в расстановке сил в мире;
• болезненный процесс перехода от тоталитаризма к демократии. Современные условия и цели использования терроризма в
политической борьбе на "национальном" и международном уровнях ведут к
13
существенному изменению его содержания организации и тактики. Под воздействием этих условий в развитии терроризма в последнее десятилетие XX века сформировался ряд более или менее отчетливых тенденций, изучение которых имеет важное значение как для понимания его роли как глобальной угрозы человечеству, многим странам мира, так и для научной разработки системы мер, необходимых для эффективной борьбы с ним.
Первой основной тенденцией современного терроризма, характерной для многих государств мира, является неуклонный рост его общественной опасности как для международных отношений, международной безопасности, так и для конституционного строя и прав граждан. По данным спецслужб, международный терроризм за период 1998-1993 гг. характеризуется следующими показателями (первая цифра - количество терактов, вторая — число пострадавших): Африка — 175 и 758; Азия — 410 и 1172; Евразия (подразумевается территория бывшего СССР) - 22 и 10; Латинская Америка - 915 и 769; Ближний Восток - 513 и 783; Северная Америка - 10 и 1008; Западная Европа - 818 и 806. Число террористических актов в мире в 2000 году увеличилось по сравнению с 1999 годом с 392 до 423. Возросло число жертв терактов: 405 человек убито и 791 ранен (в 1999 году 233 и 706 человек соответственно).3
Ситуация в мире в последние 15-20 лет показывает, что терроризм действительно приобрел угрожающие размеры. Изменились стратегия и тактика террористов, методы воздействия, мотивационная система, появились некоторые новые виды обозначенного феномена. Современная практика свидетельствует, что терроризм стал более массовым, более аморфным, что затрудняет борьбу с ним.
Наряду с существовавшим в странах относящихся к западной, рыночной модели общественного устройства давно известных социальных, в том числе классовых, противоречий, которые длительное время являются источником правого и левого экстремизма, и как следствие -
3 См http //wyvw cis minsk b>/russian/sbormk_Konfercncc/51/htm
14
международного терроризма, в современных условиях все более опасный характер приобретают некоторые новые противоречия, которые также носят долговременный характер. Часть из них имеет социально-экономическую и политическую основу, в значительной мере затрагивает многие страны, относящиеся к прежним противостоящим общественным системам, и связана с мощными миграционными процессами, чреватыми острыми межнациональными конфликтами.
Исследователями причин стремительного распространения терроризма в мире часто задается вопрос - почему, несмотря на активную антитеррористическую деятельность, осуществляемую в различных регионах мира и государствах, терроризм не только не сходит с политической арены, но и перерождается в новые, более жесткие и организованные формы? В качестве ответа на этот вопрос может быть, во-первых, тот факт, что человечество развивается в последнее время так стремительно, что чуть ли не каждый день мы становимся свидетелями новых глобальных открытий и изменений. Все это приводит к тому, что из года в год увеличивается число тех процессов и явлений, которые мы не в состоянии понять и принять, к которым мы не в состоянии приспособиться, которые, в свою очередь, порождают новые экстремистские настроения в обществе и их распространение
Таким образом, комбинация социального протеста, культурного конфликта и психологической ярости увеличивает число угроз в мире, уподобляет их непредсказуемым природным катаклизмам, превращая тем самым и общество в квазиприродную общность.
Кроме того, в последние годы стали появляться различные организации иррационального толка, открыто проповедующие насилие. Самые типичные примеры организаций подобного толка - японская секта "Аум Сенрике", взявшая на себя ответственность за проведение террористического акта в токийском метро в марте 1995 г., а также боевики из американской
15
провинции, взорвавшие в апреле 1995 г. здание в Оклахома-Сити и убившие 167 ни в чем не повинных людей.4
Во-вторых, одной из причин расширения международного терроризма является важное изменение в его природе. Терроризм развивается и процветает в качестве орудия в рамках более широких конфликтов. Как традиционный инструмент идеологической борьбы (правый/левый терроризм) он приобретает более "цивилизационный характер", и во "внутрицивилизационных конфликтах он продолжает оставаться привлекательным орудием для любой малой группы, претендующей на непропорционально большое влияние.5
В-третьих, причиной распространения международного терроризма является, на наш взгляд, изменение среды деятельности террористов, что делает современное общество все более и более уязвимым. Постоянно и все нарастая распространяется информация об убийствах, покушениях, несчастных случаях и т.п., что в определенной мере снижает восприимчивость к почти ежедневно повторяющимся атакам террористов; следовательно, конкурирующие между собой за привлечение общественного внимания группы террористов все чаще обращаются ко все более драматичным и насильственным действиям, и, видимо, в будущем данная тенденция усилится. И это тем более вероятно, поскольку развитие техники и информационных технологий облегчает приобретение террористами знаний о самых современных вооружениях, о создании в домашних условиях взрывных устройств. Кроме того, развитые общества все больше зависят от электронного менеджмента и передачи информации в самых различных областях (оборона, торговля, банки, транспорт и т.д.). Как результат, возникли так называемые "социальные островки", т.е. группы людей, чувствующих себя маргиналами из-за недоступности для них информации, т.е. выпавшие из информационной эпохи.
4 См.: Известия, 26 мая 1995 г.; Новое время, 1995, № 15.
5 См.: Сальников В.П. Терроризм: социальная и уголовно-правовая характеристика/Международный терроризм: Истоки и противодействие (материалы международной научно-практической конференции, 18-19 апреля 2001 г.), СПб. - 2001. - С. 15-19.
16
В-четвертых, терроризм все более эффективно комбинируется с технически хорошо оснащенным сектором организованной преступности.
В-пятых, после "холодной войны" легитимность ряда государств в Европе, Азии и Африке все чаще оспаривается как внутригосударственными, так и надгосударственными требованиями "самоопределения", выдвигаемыми этническими и религиозными группами и движениями. Уровень нестабильности и насилия растет из-за увеличения негосударственных образований, ставящих под сомнение принцип суверенитета государства.
И, наконец, в шестых, причиной эскалации международного терроризма является недостаточная эффективность международно-правовых средств борьбы с терроризмом и противоречивые подходы к развитию международного права в этой сфере со стороны государств как основных субъектов международного права.
В качестве второй основной тенденции терроризма необходимо выделить также приобретение им значения долговременного фактора современной политической жизни, относительно устойчивого явления в развитии общества. Терроризм за последние несколько десятилетий превратился не только в широко распространенный феномен социально-политических отношений в основных регионах мира, но и приобрел социальную устойчивость, несмотря на активные усилия, предпринимающиеся как в рамках отдельных государств, так и на уровне мирового сообщества по его локализации и искоренению.
Практика современного терроризма претерпела качественные изменения, которые заключаются в его значимости как средства социально-политического насилия в системе международных и внутригосударственных отношений. Если в предыдущие годы господствующим суждением на этот счет была характеристика терроризма как тактического средства, то современные социально-политические реалии свидетельствуют о принципиальном возрастании его значимости - до стратегического уровня.
17 |
