Введение
Актуальность темы исследования обусловлена расширением ответственности субъектов Федерации за устойчивое социально-экономическое развитие своей территории. Главным инструментом проведения региональной социальной, финансовой, экономической, инвестиционной и промышленной политики является бюджет, что предъявляет особые требования к его устойчивости.
Децентрализация управления и переход регионов к экономической самостоятельности коренным образом изменили механизмы формирования и использования бюджетных ресурсов." Субъекты Федерации получили определенные права в области налогообложения и распоряжения региональной собственностью. В результате укрепилась зависимость доходной базы бюджета от эффективности управления процессом формирования финансовой базы социально-экономического развития.
В процессе перераспределения расходных полномочий между Федерацией и субъектами существенно возросла нагрузка на региональные бюджеты. Внедрение принципов бюджетного федерализма потребовало создания форм взаимодействия между бюджетами различного уровня, адекватных экономическим реалиям и региональной специфике, а также их надежного законодательного и теоретического обоснования.
Рыночные механизмы не во всех случаях оказываются способными предупредить и преодолеть существенные территориальные различия в уровне жизни населения, эффективности региональной экономики. В подобных случаях государство оказывается перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства, создавая при этом все условия для роста и развития всего народного хозяйства Различия же стартовых условий вхождения субъектов Федерации в новые экономические условия, а также погрешности и издержки реформирования привели к усилению
4
территориальных диспропорций и углублению дифференциации в социально-экономическом развитии регионов.
В условиях реформирования форм и методов регулирования социально-экономического развития регионов при переходе к рыночным отношениям одним из наиболее сложных вопросов остается - обеспечение развития как бюджетного потенциала в целом так и составляющих его элементов.
Реформа бюджетной системы и системы межбюджетных отношений является неотъемлемым элементом глубоких социально-экономических преобразований в России, что оказывает существенное влияние на ход других экономических реформ, формирование рыночных структур, развития среднего и малого предпринимательства. Успех экономической стабилизации во многом зависит от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений, четкого механизма выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов в бюджетах всех уровней.
Политика финансовой стабилизации, ориентированная на сокращение дефицита бюджета и дефицитного финансирования бюджетных расходов, проводимая в условиях неразвитости финансового рынка и на фоне глубокого экономического спада, привела к разрушению основ стабилизации во всех сферах экономики и росту социальной напряженности в обществе. Вышесказанное свидетельствует о необходимости теоретического обоснования проблем, накопившихся в области укрепления бюджетной дисциплины в регионах; определения -степени устойчивости реализуемых финансовых технологий; обеспечения эффективного использования бюджетных ресурсов; построения типологии бюджетной отдачи хозяйствующих субъектов в отраслевом разрезе; выявления финансовых приоритетов в развитии предприятий муниципального образования; определении резервов территории, населения и хозяйствующих субъектов, которые могут быть использованы для увеличения доходной части бюджета, все это и определяет актуальность настоящего исследования.
5
Степень разработанности проблемы. Различные аспекты вопросов формирования и использования налогового потенциала и закономерностей оборота финансовых ресурсов в бюджете широко освещены в трудах отечественных и зарубежных ученых. Общетеоретические фундаментальные исследования функционирования государственных финансов и формирования бюджетного законодательства анализируются в работах: А. Г. Грязновой, О. Г. Дмитриевой, Л. А. Дробозиной, Ю. Н. Петрова, Л. Н. Павловой, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, В.М. Родионовой, М. В. Романовского; проблемам бюджетов территорий посвящены работы О. В. Врублевской, Б. Г. Поляка, И.В. Горского,С. П. Солянниковой, С. Н. Хурсевича1; развитию межбюджетных отношений и бюджетного федерализма - труды А. Г. Игудина, А. М. Лаврова, Л. Н. Лыковой, Ю. И. Любимцева, И. В. Подпориной, В.Н. Лексина, В. Швецова2. Вопросы
1 См.: Общая теория финансов, под ред. Дробозиной Л. А., М., "Банки и биржи1', Изд. «ЮНИТИ», 1995; Павлова А. Источники финансирования бюджетного дефицита// Экономист, № 1, 1998; Бюджетная система Российской Федерации, под ред. Романовского М. В., Врублевской О. В., М, "Юрайт", 1999; Пансков В. Г., "О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления", М.,//Финансы, № 3, 1999; Пронина Л. И., "О местных финансах в проекте бюджетного кодекса", М., //Финансы, № 10, 1998; Пронина Л. И. О размещении муниципального заказа, М.// Финансы, № 3,1999; Пронина Л.И. Федеральный бюджет и местные финансы// Финансы^ 1.2000, с.14; Пронина Л.И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов, М.У/ Финансы,№5,2001; Солянникова С. П. Бюджеты территорий. М., "Финансы и статистика", 1993; Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений// Финансы,№б, М.1999.С.27; Горский И.В. Налоговая политика и экономический рост//Финансы, №1,М.1999,С.ЗО; Бюджетный процесс в Российской Федерации / Л. Г. Баранова, О.В. Врублевская, Т.Е. Косарева, Л.А. Юринова. М: Перспектива-Инфра-М, 1998.; Пансков В. Реформа местных финансов предельно актуальна. // Российский экономический журнал: 1994, N 9, с.21-25;Хурсевич С. Н. Использование нормативного подхода при организации бюджетного выравнивания.// "Финансы", 1996, N 10, с.7: N11, с. 10-12
2 См.: "Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США" материалы российско-американских симпозиумов, Любимцев Ю. И., Мадд Ш. Б., М., редакция журнала "Финансы", 1996 г.; Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов.//Финансы,№ 12,2000; Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в РФ. // Финансы, № 7, 1998; Игудин А. Г. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отношенияхУ/Финансы, № 2, 1998; Игудин А.Г. и др. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России//Финансы, №4, 1999,с.49; Игудин А. Г. Нормативно-долевой метод межбюджетных отношений: и первые итоги и перспективы. // Финансы, №8, 1996, с. 9; Кашин В. и др., "Регионы России: финансовые аспекты развития", под ред. Кашина В., М., Инфомарт, 1997 г.; Лавров А. М., "Мифы и рифы российского бюджетного федерализма", М., "Магистр", 1997 г. ^Лавров А. М., "Проблемы становления и развития бюджетного федерализма в России", М., Московский общественный научный фонд, выпуск 10, 1997 г.; Лавров А., Кузнецова О., "Оценка бюджетного потенциала регионов России", М., ж-л "Рынок ценных бумаг", № 5, 1999 г.; Лавров A.M. Российский бюджетный федерализм: первые шаги, первые итоги. Сегодня № 104 (462), июнь 1995.; Лавров A.M., Христенко В.Б. "Новый этап реформы межбюджетных отношений" // Финансы, №2, 1999, стр. 3-9.; Лексин В., Швецов А., "Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития, М., 1997 г.; Лексин В., Ситников А., Швецов А. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему в интересах Федерации и ее субъектов -М.:РЭЖ,1993,№3;Лексин В.Н., Андреева Е.Н. Региональная политика в контексте новой российской ситуации и новой методологии ее
6
налогового формирования и регулирования бюджетных ресурсов исследуются в работах Б. Е. Пенькова, Д. Г Черника3; заемные ресурсы бюджетных поступлений - в исследованиях В. В. Голосова, А. Г. Куликова и ДР.
Оценке и методикам исследования налогового потенциала регионов посвящены публикации П. Кадочникова, СЛугового, С. Синельникова-Мурылева, ИТрунина и др.4
Среди работ, комплексно рассматривающих проблемы внедрения технологий финансово-экономического развития муниципальных
*
образований, социальной сферы необходимо отметить исследования: Ивановой В.Н., Воронина А.Г., Горбунова А.А., Когута А.Е., Прусака М.М., Широкова А.Н. и др.5
Многоплановые аспекты формирования систем программирования социально-экономического развития территориальных производственных комплексов отражены в работах таких авторов как Голубков Е.П.,
Косов Е.В., Лемешев М.Я., Панченко А.И. Поспелов Г.С. и др.6
изучения. М., 1993;Лексин В., Швецов А. Региональная политика России: концепция, проблемы, решения// РЭЖ,№2,1997,стр.25-41
3 Черник Д.Г. Финансы и налоги зарубежных стран / Уч. пособие. М., 1993.; Налоги в зарубежных странах / Под ред. Д.Г. Черника. М.: Финансы и статистика, 1998.;
4 См.: Кадочников П., Луговой О. Моделирование динамики налоговых поступлений и оценка налогового потенциала территорий-М.:И11Ш 1, 2001г.; Кадочников П., И.Трунин, Синельников-Мурылев С..Луговой О. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов РФ.-М.-ИППП,2001; Кадочников П., И.Трунин, С,Луговой О.,Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в РФ.-М.-СЕРКА,2001; Свинцова А.П. Об оценке налогового потенциала региона// Финансы,№3.2001; Богачева О.В. Налоговый потенциал и региональные счета //Финансы, №2-3,2000; Трунин И. История развития бюджетной системы и межбюджетных отношений в России// Бюджетный федерализм в России: проблемы, теории. Опыт.-М.- CEPRA.2001; Трунин И. Оценка налогового потенциала субъектов Федерации и разработка методики распределение фонда финансовой поддержки регионов на 2000г.// ИППП-М.,2001,С41; Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков. Под редакцией АЛаврова. Московский центр Института «Восток-Запад». М: Диалог-МГУ, 1999; Трунин И.В. оценка налогового потенциала субъектов Федерации и разработка методики распределения. Фонда финансовой поддержки регионов на 2000г. -М.:ИППП, 2001; Бирюков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов//Финансы,№4,2001.и т.д.
5 См.:Иванова В.Н. Местное самоуправление : технологии социально-экономического роста - СпбГУ.-1999; Воронин А.Г., Прусак М.М., и др. Новгородский опыт реформ экономики региона и муниципальных образований - Москва- Великий Новгород, 1998; Прусде М.М., Глазырин М.В.и др. Пути стабилизации экономики региона и становление самоуправления на базе Новгородской области.-Москва-В.Новгород,1996; Горбунов А.А. и др. Управление развитием городских социально-экономических систем - СПб.: ИСЭП РАН , 1996; Когут А.Е. и др. Местное самоуправление: системный подход - СПб.- ИСЭП РАН, 1996; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. -М.: 1998.
6 См.: Косов Е.В., Попов Г.Х. Управление межотраслевыми научно-техническими программами. М: Экономика, 1972; Лемешев МЛ., Панченко А.И. Комплексные программы в планировании народного
7
Однако усложнение форм и методов реализации финансово-экономических технологий как на региональном так и на местном уровнях, появление новых инструментов налоговой и финансово-бюджетной политики диктует необходимость дальнейшего исследования вышеназванных проблем.
Цель диссертационного исследования - методическое обоснование и оценка региональных финансовых технологий , теоретическое обоснование мониторинга устойчивости бюджетной системы региона и его муниципальных образований, разработка рекомендаций по совершенствованию финансовых механизмов реализации региональной социально-экономической политики.
В соответствии с поставленной целью были определены следующие приоритетные задачи работы:
• провести комплексный нормативно -правовой анализ финансово-экономической базы муниципальных образований и устройства местных бюджетов;
• ввести в практику управления экономикой региона понятие «бюджетный потенциал» региона, муниципального образования и обосновать методику его исследования;
• изучить и провести доходно-расходную оценку существующих финансовых технологий в управлении экономикой региона;
• разработать алгоритм формирования мониторинга устойчивости бюджетной системы, как инструмента реализации региональной экономической политики ;
• изучить и оценить действующие в России механизмы выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, выявить имеющиеся недостатки в этой области, и обосновать рекомендации по совершенствованию финансовых механизмов управления
хозяйства. М.: Экономика, 1973; Майминас Е.З. Процессы планирования в экономике: информационный аспект. М.: Экономика, 1971; Будавей В.Ю., Панова М.И. Экономические проблемы технического прогресса. М.: Мысль, 1974; РаЙсберг Б.А., Голубков Е.П., Пекарский Л.С. Системный подход в перспективном планировании. М.: Экономика, 1975; Поспелов Г.С. О некоторых проблемах системно-программного планирования и управления в народном хозяйстве. М.: ИУНХ, 1972.; Программно-целевое управление социалистическим производством. Вопросы теории и практики. Под ред. А.Г.Аганбегяна и др. М.: Экономика, 1980; Система моделей народнохозяйственного планирования. Под ред. Н.П.Федоренко, Э.Ф.Баранова. М.: Наука, 1982; Багриновский К.А., Бусыгин В.П. Математика плановых решений. М.: Наука, 1980; Ускорение социально-экономического развития и перспективное планирование. Под ред. В.Н.Кириченко. М.: Экономика, 1987.
8
экономикой региона (на материале Новгородской области);
Объектом исследования в данной работе является субъект Российской Федерации на примере Новгородской области и его муниципальные образования.
Предметом исследования - реально сложившаяся система управления экономикой региона и его муниципальных образований, бюджетный потенциал и межбюджетные отношения Новгородской области.
Методологией и методикой исследования послужили труды отечественных и зарубежных классиков экономической науки , работы современных экономистов по проблемам региональной экономики и управления, государственных финансов, налогового и финансового анализа, бюджетного федерализма; методические рекомендации международных научно-практических конференций и семинаров по проблемам регионального социально-экономического развития.
Основные методы исследования : диалектический , абстрактно-логический , статистико-экономический, расчетно-конструктивный, монографический.
Источники информации: нормативно-правовые акты Российской
Федерации, Приказы Министерства финансов, законодательные акты Новгородской областной Думы, данные комитета государственной статистики по исследуемым вопросам по Новгородской области , годовые отчеты об исполнении доходов и расходов бюджетов городов и районов Новгородской области.
Научная новизна диссертационного исследования :
• Проведен комплексный анализ нормативно-правовой базы формирования и реализации системы финансово-экономического обеспечения функционирования регионального народно-хозяйственного комплекса на примере Новгородской области;
• Предложена к реализации и интегрирована в систему управления экономикой региона доходно-расходная модель организации исполнения полномочий и выбора региональными властями параметров бюджетной политики, определяемого объемом региональных налоговых доходов и предоставляемых общественных благ;
• Разработаны принципы и методы социально-экономической оценки бюджетного потенциала муниципальных образований на основе предлагаемых методических принципов доходного выравнивания бюджетного потенциала муниципальных образований, как инструмента обеспечения эффективности управления экономикой субъекта Российской Федерации (на материале
9
Новгородской области).
• Разработан алгоритм формирования и реализации мониторинга устойчивости бюджетной системы региона, позволяющий судить об эффективности управления как в регионе, так и в муниципалитете.
• Разработаны рекомендации по отдельным направлениям совершенствования финансовых механизмов управления экономикой региона : предложена методика расчета величины трансфертов, предполагающая выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов.
Практическая значимость результатов исследования.
Настоящее исследование направлено на выработку конкретных механизмов устойчивости бюджетной системы региона в условиях формирования регулируемой рыночной экономики. Реализация практических предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволило повысить действенность и результативность бюджетной и налоговой политики Новгородской области.
Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы для разработки исполнительными органами власти субъектов Федерации методических рекомендаций, регулирующих особенности формирования и стимулирования развития бюджетного потенциала на региональном и муниципальном уровнях.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации внедряются в практику формирования финансово-бюджетной системы Новгородской области и ее муниципальных образований, часть материалов использована при разработке учебных курсов по проблемам региональных финансов, бюджетному анализу, в образовательных программах подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Реализация и апробация работы'
Основные положения работы апробировались при разработке и реализации Концепции социально-экономического положения Новгородской области на долгосрочный период, при разработке методических основ оценки бюджетно-налогового потенциала Новгородской области (справка о
10
внедрении № 01-07 от «3» октября 2002г.). Основные положения диссертации докладывались на заседаниях Новгородской областной Думы, Аппарата Администрации Новгородской области. Публикации
1. Теоретические основы финансово-экономических отношений на уровне муниципальных образований .- Спб., СЗАГС, 2001 .- 2,5 п.л.
2. Проблемы формирования бюджетного потенциала муниципалитетов в реализации финансовой политики региона// Управленческое консультирование, Спб.-Новгород. 2002. №2. -1 п.л.
3. Методическое обоснование и оценка отдельных механизмов управления экономикой региона и муниципальных образований на примере Новгородской области.-СПб., СЗАГС -Администрация Новгородской области, 2002 - 3,25 п.л.
4. Оценка бюджетного потенциала и система выявления приоритетов социально-экономического развития муниципальных образований// Проблемы экономического роста в условиях трансформирующейся России: Материалы научной конференции/ Администрация Новгородской области, НовГУ им. Я. Мудрого- Великий Новгород, 2002- 0,5 п.л.
Структура и объем работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Объем основного текста работы составляет 191 страницу. В работе содержится 17 таблиц, 7 рисунков, 11 приложений.
11
ГЛАВА Теоретические основы финансовых механизмов управления экономикой региона на муниципальном уровне
1.1. Муниципальные образования в системе экономических
взаимоотношений
Специфика современного этапа развития федеративных отношений в Российской Федерации во многом определяется необходимостью создания эффективной вертикали представительной и исполнительной власти без возврата к командно-административной системе. Ведущую роль в решении этой задачи должно сыграть взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации (СФ) с органами местного самоуправления (МС). Именно в этом звене совершается качественный переход от государственного управления к общественному самоуправлению. Это связано с тем, что на уровне МС, т.е. непосредственного взаимодействия органов власти с предприятиями и отдельными гражданами, достигают критического значения информационные перегрузки в системе управления.
На современном этапе важным звеном в решении этих задач становится МС. Направления его развития заданы Конституцией РФ и Законом РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Заложенные в нем принципы — управление муниципальной собственностью, право органов МС создавать собственные предприятия и координировать деятельность всех предприятий по комплексному развитию территории, муниципальный заказ, право на внешнеэкономическую деятельность, плата за природные ресурсы, минимальная бюджетная обеспеченность, право на создание муниципальных внебюджетных фондов и ряд других — сохраняют свою полную актуальность и сегодня, поэтому центр тяжести практической работы переносится на их реализацию.
В условиях выхода страны из экономического кризиса многое зависит от координации действий СФ и органов МС. Необходимость такой
12
координации диктуется принципиальной общностью задач устойчивого развития, субъектами которого, в равной степени, выступают и регионы, и местные сообщества. Главные из этих задач:
• сбалансированное социально-демографическое развитие районов и местных общин на основе предоставления всем гражданам необходимого набора социальных услуг независимо от места жительства;
• повсеместное стимулирование экономической активности и занятости при условии сохранения определенного баланса между районами;
• охрана и улучшение окружающей среды.
Механизм взаимодействия СФ с органами МС должен обеспечивать решение не только текущих, но и долгосрочных задач территориального развития. Поэтому его важной составной частью является разработка и реализация территориальных программ7, которая осуществляется через ряд взаимосвязанных систем.
Развитие системы трансфертов. В настоящее время система трансфертов ориентирована на сглаживание дефицита текущих бюджетных расходов на уровне СФ. Это затрудняет формирование в регионах и на местах полноценных бюджетов развития. Решению этой задачи могло бы способствовать развитие межбюджетных отношений по линии "СФ — субъекты МС". Именно на этом уровне техника трансфертов может оказаться наиболее полезной. В самом деле: 1) потребность в межрегиональном перераспределении финансовых ресурсов зависит от силы межрайонных различий; 2) возможность такого перераспределения зависит от степени межрайонной солидарности. Если обратиться под этим углом зрения к
7 См.. Волков В.И. Роль областного и местного бюджетов в финансировании социальной сферы. /Под ред. Б.С. Павлова. РАН, Урал, отд-ние. Ин-т экономики. - Екатеринбург, - 1997. - С. 28.; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. - М, Издательство «Дело» - 1998. - С. 128.; Зозулюк В.А. Государственно-правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления : Автореф. дис, ... канд. юрид. наук. - М, 1998.; Иванова В.Н. Регулирование социально-экономического развития в системе местного самоуправления: Методы, орг. Инновации : Автореф. дис... докт. экон. наук. - СПб., 1995.; Калашникова Т. Территориальное управление хозяйством. История вопроса //Федерализм, - 1996, № 2, С. 113-127.; Когут А.Е.Система местного самоуправления : Основы разработки и применения в городах России /РАН. Ин-т соц.-экон пробл. - СПб., ИСЭП РАН. - 1995.; Лабудин А.В. Развитие теории территориального самоуправления в СССР: 1917 -1991 годы. СПб. ун-т экон. и финансов. - СПб., изд. СПбУЭФ. • 1996. И др.
13
уровню СФ, то бросается в глаза, что различия между отдельными районами внутри республик, краев, областей и автономий, как правило, намного больше, чем между ними.
В этих условиях возможны два подхода к формированию и распределению внутриобластного (республиканского, краевого, окружного) фонда финансовой поддержки. Первый из них ориентирован на решение с помощью такого фонда всего комплекса задач регионального развития. При этом в качестве главного инструмента используется сравнительная оценка нуждаемости районов (суммы баллов, набираемых каждым районом по отдельным показателям нуждаемости). Второй метод разработан для ситуации острого дефицита бюджетных средств.
Преобладание федеральных налогов как фактор финансового неравновесия в отношениях между СФ и органами МС. В условиях бюджетного кризиса растет зависимость территорий от перераспределения бюджетных средств на федеральном уровне. В 1998 г. ассигнования на эти цели составили в общей сложности 46,3 млрд. рублей или 13% от общей суммы расходов федерального бюджета. Из них на дотации пришлось 2,1 млрд. рублей (0,6% расходов федерального бюджета), на субвенции — 2,7 млрд. рублей (0,8%), в порядке взаиморасчетов было перераспределено 18,2 млрд. рублей (5,1%) и в форме трансфертов (с учетом оставляемых в регионах сумм НДС) - 23,3 млрд. рублей (6,5%).
Усилилась региональная концентрация налоговых поступлений.
Произошло распределение налогов между федеральным бюджетом и бюджетами территорий. В структуре доходов консолидированного бюджета федеральные налоги составляют (данные за 1996 г.) 87,9%, а в структуре доходов территориальных бюджетов — 79,7%. А значит, с точки зрения межбюджетных отношений, Россия остается высокоцентрализованным государственным образованием. Этим, собственно, и определяется острота бюджетной проблемы. Сложившаяся в России налоговая система, в принципе, неспособна обеспечить устойчивое распределение бюджетных
14
средств между уровнями бюджетной системы в соответствии с их функциями: она предполагает интенсивное перераспределение бюджетных доходов и расходов (т.е. крупномасштабные встречные потоки финансовых ресурсов между различными уровнями) и постоянную борьбу за установление нормальных отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов.
В этих условиях магистральным направлением развития финансового федерализма должно стать расширение функций и потенциала региональных и местных органов управления по мобилизации и эффективному использованию дохода от собственности.
Региональное управление собственностью. До последнего времени действия регионов и органов местного- самоуправления в этой сфере были подчинены общей линии федерального Центра на ускоренную приватизацию. Основное внимание уделялось разграничению собственности между различными территориальными уровнями.
В этих условиях на первый план выдвигается задача управления государственной и муниципальной собственностью.
Инициативу управления государственной и муниципальной собственностью должны взять на себя СФ и органы МС.
Сотрудничество СФ с органами МС в решении проблем занятости. Необходимость такого сотрудничества-связана прежде всего с огромными масштабами неэффективной занятости. В этих условиях региональная и местная политика должна быть направлена, прежде всего, на модернизацию производства, т.е., на разработку в каждом регионе и городе положительной альтернативы закрытию предприятий и массовым увольнениям и создание соответствующих механизмов контроля (вплоть до введения специального режима хозяйствования на приватизированных предприятиях, не справляющихся с задачей модернизации производства).
Задача номер один в этой области — выявление зон декапитализации и массового выбытия рабочих мест, над которыми СФ и органы МС должны
15
взять реальное шефство. Для этого необходимо вести по каждому району баланс рабочих мест. Это позволит своевременно определять потребность в дополнительных рабочих местах и — с учетом их средней стоимости по отраслям — необходимые инвестиции в обеспечение занятости.
Должна измениться и технология разработки региональных программ. Ее первым шагом должен стать прогноз экономической активности частного сектора (на основе опроса приватизированных предприятий о планах их деятельности). В условиях рынка это наиболее естественный способ оценить налоговую базу и ожидаемые доходы территориальных бюджетов.
Временной горизонт региональных программ (10-15 лет) должен соответствовать продолжительности основных ресурсных циклов (демографического, инфраструктурного и экологических), что позволит им выполнять функцию информационного базиса отраслевых инвестиционных решений.
Взаимодействие СФ и органов МС в социальной сфере. По общему признанию, именно органы МС должны взять на себя организацию адресной социальной помощи. Сейчас это направление искусственно абсолютизируется и противопоставляется социальным гарантиям. В действительности, у них разные задачи: функция социальных гарантий — профилактика бедности; функция адресной помощи — ее "лечение" (там, где профилактика дает сбои). Поэтому оба механизма должны дополнять друг друга.
Проблемы жилищно-коммунальной реформы. Развитие СФ и МС в ближайшие годы будет во многом определяться императивами жилищно-коммунальной реформы.
Суть предлагаемой реформы состоит в переходе от бюджетного дотирования жилищно-коммунальных услуг к оплате их самими потребителями. Проблему роста стоимости жилищно-коммунальных услуг предлагается при этом решать развитием конкуренции. Однако преодолеть
16
силы естественного монополизма одними только организационными и институциональными мероприятиями невозможно; для этого нужно изменить саму технологию жилищно-коммунального обслуживания, что требует времени и больших капиталовложений.
1.2. Правовые основы финансов муниципальных образований и устройство местных бюджетов
«
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит местные финансы к экономической основе местного самоуправления (ст. 28). Раскрывается понятие "местные финансы" в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно статье 2 закона, "местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства".
При этом право собственности. в отношении местных финансов принадлежит населению муниципального образования, которое реализуется им самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования либо делегируется органам местного самоуправления.
Финансовая самостоятельность автоматически не порождает финансовую состоятельность муниципальных образований, поэтому государство содействует развитию его финансово-экономической инфраструктуры, гарантирует ее защиту через эффективную систему мер, включающую поддержку через целевые федеральные и региональные программы. Финансовая самостоятельность гарантируется Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что "органы местного самоуправления
8 См.: Волков В.И. Роль областного и местного бюджетов в финансировании социальной сферы. /Под ред.
17
самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет".
Финансовая состоятельность достигается передачей объектов государственной собственности в муниципальную, а также материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий органов местного самоуправления. Далее среди этих средств выделяются осуществление контроля за использованием ресурсов, установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов, регулирование отношений государственного бюджета с местными бюджетами, оказание государственной финансовой поддержки муниципальным образованиям через принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Также осуществляется компенсация дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми на федеральном и региональном уровнях.
Дополнительно на субъекты Российской Федерации возлагается ответственность за обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 5, п.5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). При этом финансовая самостоятельность выступает в качестве объективной необходимости реализации вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований (ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")9.
Б.С. Павлова. РАН, Урал, отд-ние. Ин-т экономики. - Екатеринбург, -1997. - С. 28.;
9 См.: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1996 года, Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от IS апреля 1993 года, Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 года, Закон Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", Закон Российской Федерации "О государственном прогнозировании и t программах социально-экономического развития Российской Федерации^ от 20 июля 1995 года, Закон Российской Федерации "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года, Указ Президента Российской Федерации "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных |
