Введение.
Актуальность исследования.
Международные экономические (в том числе торговые) отношения между государствами постоянно развиваются. Соответственно претерпевает развитие и изменение международно-правовая основа подобных взаимоотношений.
В настоящее время степень регулирования международной торговли достигли такой глубины, что международно-правовые институты, их регулирующие, становятся уже не просто согласованной волей государств по какому-либо вопросу, но самодостаточным и самостоятельно функционирующим механизмом. При этом налицо тенденция унификации и глобализации этого механизма.
В этой связи право Всемирной торговой организации представляет собой как раз подобный элемент правового регулирования. При этом «считается, что ВТО устанавливает международные обязательства, которые являются частью международного публичного права»1. Сфера ее деятельности - международная торговля - один из наиболее значимых для государств аспектов во взаимоотношениях между собой.
В частности в подобные унифицированные и интегрированные правоотношения с недавних пор вовлечено и сельское хозяйство, причем не только с позиции трансграничной торговли. Правом ВТО уже во многом регулируются и внутригосударственная сельскохозяйственная политика, и отношения между государством и сельскохозяйственным производителем: объемы разрешенной финансовой и иной поддержки, стимулирования экспорта.
В то же время сельскохозяйственная отрасль любого государства -элемент уникальный по многим позициям. Она, будучи сотнями лет производителем продуктов питания - в принципе самых незаменимых товаров, сформировавшись в единый и полноценный комплекс, в
настоящее время претерпевает ряд изменений в связи с вышеобозначенными процессами.
Качественные преобразования правовой, экономической системы регулирования сельского хозяйства, протекающие в настоящее время в силу влияния со стороны права ВТО, вызывают множество изменений, как положительных, так и отрицательных. Этот вопрос, несомненно, актуален для членов ВТО: и настоящих, и будущих.
В российской же науке эти вопросы практически не исследованы. Во многом поэтому при написании большей части работы приходилось опираться в значительной мере на исследования зарубежных юристов.
Цели и задачи исследования.
Основной целью данной работы является выявление и анализ проблем и особенностей, возникающих в процессе реализации Соглашения:
выяснение роли и места Соглашения в международно-правовой системе и праве ВТО;
выявление и анализ проблем, связанных с реализацией странами норм Соглашения: недобросовестной практики его применения, устройства странами внутригосударственного правового регулирования, соответствующего требованиям Соглашения и вытекающие из этого проблемы, также установление проблемных элементов в правовом режиме, реализованном Соглашением -недостаточное, чрезмерное, неадекватное и не соответствующее потребностям общества правовое регулирование;
выявление и анализ проблем развития сельскохозяйственного права ВТО в связи с его возрастающим воздействием на иные виды общественных отношений, приобретающих все большую актуальность в последнее время -
1 Pauwelyn Joost, 2000, Enforcement and countermeasures in the WTO: rules are rules - toward a more collective approach, 94 AJIL 335-336.
экологическая, продовольственная и экономическая безопасность, оборот отдельных видов продуктов и т. д.;
анализ российского законодательства на предмет соответствия сельскохозяйственному праву ВТО в свете ближайшего присоединения России к этой организации, выявление недостатков российских законов, препятствующих занятию Россией конкурентоспособного и недискриминационного положения среди субъектов права ВТО.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются межгосударственные торговые отношения в рамках Всемирной торговой организации.
Предметом исследования является правовой режим,
устанавливаемый Соглашением, а также рядом других тесно связанных с ним договоров и отдельных норм системы права ВТО.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили научные труды таких российских ученых, как С. И. Долгов, И. И. Дюмулен, И. В. Зенкин, С. Ю. Кашкин К. В. Ремчуков, В. М. Шумилов, и других.
Во многом использованы труды иностранных ученых: К. Anderson, P. Chambers, E. Diaz-Bonilla, К. Reca, F. Fishier, S. Tangermann, H. Grethe, R. Hudec, T. Josling, J.Lindland, S. Murphy, N. Perdikis, С Phegan, D. Roberts, D. Carreau, P. Julliard,
Применены научные исследования, проведенные такими организациями как WTO, FAO, OECD, UNCTAD, NAFTA, исследования проведенные отдельными органами Европейского союза в области международного права и его отраслей (международного экономического права, международного экологического права), международного частного
права, административного права, экономической теории, макроэкономики, государственного регулирования и т. д.
В процессе исследования использовались методы анализа, синтеза, сравнения, системного и структурного подхода, из специальных и частных методов исследования - формально-юридический, сравнительно-правовой, методы правового моделирования, толкования норм права, а так-же математико-статистический, исторический, логический, прогнозирования, метод экспертных оценок, цивилизационный подход и другие методы.
Информационная база исследования.
В числе информационных источников диссертации использованы научные источники в виде данных и сведений из книг, периодических изданий, научных докладов и конференций; статистическая информация, предоставленная различными международными и негосударственными организациями, органами власти; официальные документы -международные договоры, нормативно-правовые акты России, иностранных государств, интеграционных объединений стран и другие.
Научная новизна исследования.
На сегодняшний момент в российской юридической науке налицо явный пробел в сфере научных данных о международно-правовом регулировании сельского хозяйства в ВТО. Существующие исследования во многом дают либо общий обзор требований Соглашения, либо оценивают действие Соглашения с экономических и политических позиций.
В настоящей работе выделен новый институт международного права — сельскохозяйственное право ВТО.
С правовой позиции на качественно новом уровне проанализированы особенности и закономерности реализации странами норм Соглашения по трем основным направлениям:
- доступ на рынок иностранных товаров,
- внутренняя поддержка национальных производителей
- и предоставление им экспортных субсидий.
Рассмотрены ранее не освещавшиеся в российской юридической науке вопросы влияния Соглашения на состояние безопасности государства-члена ВТО - экономической, продовольственной, экологической.
Проанализировано российское сельскохозяйственное
законодательство на предмет его соответствия праву ВТО в свете предстоящего вступления в эту организацию.
Практическая значимость работы.
Применение результатов настоящей работы возможно в различных сферах деятельности, связанных как с международным правом, так и с российским законодательством, связанным с сельским хозяйством. Полученные данные могут быть использованы министерствами сельского хозяйства, экономического развития и торговли, иностранных дел, законодательными органами, Российским союзом промышленников и предпринимателей.
Также данное исследование может найти применение в преподавании в ВУЗах как в рамках международного экономического права, права ВТО, так и Сельскохозяйственного права ВТО.
Положения, выносимые на защиту.
1. Сельскохозяйственное право ВТО представляет собой новый, продолжающий свое формирование институт международного права, входящий в состав международного торгового права.
Этот институт права составной. В него входят, например, институт доступа на рынок, институт внутренней поддержки и экспортного субсидирования, институт санитарных и фитосанитарных мер и другие.
2. Этот институт в настоящее время фактически является универсальным институтом международного права, поскольку он определяет правила международной торговли и производства сельскохозяйственных продуктов не просто в рамках международной организации или договора, но фактически в мировом масштабе.
3. Проблемы, возникающие при реализации Соглашения, имеют различную природу, они:
- во-первых, связаны с простым невыполнением странами своих обязательств,
- во-вторых, вытекают из недостаточной проработанности отдельных норм права ВТО, явных пробелов;
- проблемы, возникающие в иных сферах общественных отношений, напрямую связанных с сельским хозяйством.
4. Соглашение не содержит достаточных правовых механизмов, обеспечивающих справедливость международной торговли, как основной цели ВТО. Это происходит из-за ряда неточностей, расплывчатых формулировок, недостаточной проработанности отдельных норм и институтов:
- Соглашение предоставляет странам возможность чрезмерно использовать разрешенные меры внутренней поддержки производителей (мер «зеленой» и «голубой» корзин);
- На практике реализация вышеуказанных мер обусловлена лишь финансовыми возможностями страны. То есть равноправные условия международной торговли заведомо неосуществимы для многих стран, бюджет которых не в состоянии выделять достаточные средства на сельское хозяйство;
- Институт тарифных квот (в рамках обязательств по текущему и минимальному доступу на рынок) практически полностью перекрывает доступ на рынок для многих стран, не являющихся традиционными поставщиками. При этом при распределении
тарифных квот режим наибольшего благоприятствования не применяется.
5. Сельскохозяйственное право ВТО - институт многоаспектный. В отличие от правового регулирования торговли и производства иных товаров в сельскохозяйственном праве должны учитываться вопросы неторгового характера, что лишь поверхностно упоминается в Соглашении и в ГАТТ.
К вопросам неторгового характера можно отнести безопасность (экономическую, продовольственную, экологическую), благополучие сельских жителей, оборот отдельных товаров.
6. Распространено мнение, что Всемирная торговая организация не должна уделять внимание правовому регулированию неторговых аспектов. Это представляется ошибочным, поскольку:
— Все большее количество членов ВТО - субъектов международного права — обращает внимание мирового сообщества именно на эти вопросы;
— Преамбула, статья 20:С Соглашения прямо называют неторговые аспекты сельского хозяйства в качестве важных интересов членов ВТО.
7. Тем не менее, Соглашение и право ВТО в целом не учитывают должным образом вопросы безопасности членов:
— Экономическую и продовольственную безопасность;
— Экологическую безопасность;
— Биологическую безопасность.
При этом данные вопросы находятся в прямой зависимости от либерализации международной торговли сельскохозяйственными продуктами. Изменение существовавшего правового режима торговли и производства этих продуктов порождает цепную реакцию. Ее результатом является повышение угрозы этим институтам государственной безопасности.
8. Существуют определенные противоречия и коллизии между сельскохозяйственным правом ВТО, не учитывающим должным образом неторговые аспекты, и рядом международных договоров природоохранной направленности.
9. В настоящее время все острее стоит проблема отсутствия должного международно-правового регулирования ГМО (генетически модифицированных организмов). Применяемые к этому вопросу текущие нормы права ВТО крайне неконкретны и порождают множество разногласий между членами ВТО.
10. Российское сельскохозяйственное законодательство не в полной мере готово ко вступлению России в ВТО. Существует значительный дисбаланс в российском законе между обязательствами по доступу иностранных товаров на национальный рынок и правилами защиты национальных производителей. Таким образом:
- Во-первых, требуется законодательное оформление государственной агропродовольственной политики (по аналогии с Всеобщей сельскохозяйственной политикой в праве ЕС) в обязательном порядке учитывающей вопросы неторгового характера, а также вопросы защиты рынков определенного перечня продуктов.
- Для более успешной реализации вышеуказанной цели необходима систематизация российского сельскохозяйственного права, ныне находящегося в разрозненном состоянии.
- В российское законодательство необходимо внедрение норм, регламентирующих все допускаемые правом ВТО меры поддержки национальных производителей - меры зеленой корзины;
- Весьма важным видится дополнение российского закона нормами, определяющим возможность и порядок введения защитных мер и специальных защитных мер;
- В целях защиты жизни и здоровья людей, в соответствии с законом РФ «О техническом регулировании» необходимо незамедлительное издание соответствующего технического регламента, посвященного
10
обороту ГМО, касающегося режима ввоза и производства этих продуктов, маркировки, необходимых ограничений.
11
Глава 1. Роль соглашения ВТО по сельскому хозяйству в международной экономической системе и международном праве.
1.1. Предпосылки появления Соглашения ВТО по сельскому хозяйству.
За всю историю существования и развития международной торговли человечеству приходится делать выбор между необходимостью защиты национального рынка и производителя от внешней конкуренции и не менее важной необходимостью погружения производителя в конкурентную среду, которая развивает производителя, способствует прогрессу, развитию торговли.2
С точки зрения экономической теории баланс находится где-то посередине, то есть процессы развития рынка должны быть свободными, но в то же время находиться под постоянным контролем государства, необходимым регулированием.
Однако, можно с уверенностью говорить о том, что разнообразие и несопоставимость различных исторических условий, различия в национальных экономических системах, да и, в общем, различные интересы и перспективные планы участников международной торговли не позволяют выработать каких-либо единых, всеобъемлющих правил в области международной торговли, касающихся ее либерализации и установления четких границ вмешательства государства. Поэтому требуется взвешенный поиск соотношения этих критериев, влияющих на экономику, взаимоотношения с зарубежными экономическими системами порой дорогостоящими методами проб и ошибок, политических столкновений.
2 По материалам: К.В.Ремчуков «Россия и ВТО: правда и вымыслы», Москва, Международные отношения 2002.
12
Тенденции международной торговли, которая внешне склоняется к большей либерализации, как оптимальному (либо неизбежному) пути развития, все же характеризуются периодическими попытками каждого государства добиться для себя каких-либо льготных условий, защиты национального рынка на фоне развития свободы торговли, за счет политики протекционизма получить экономический перевес, что в принципе естественно. Такие процессы свойственны и для нынешней торговли, даже в рамках ВТО, которая по сути призвана устанавливать общие правила подобной конкурентной борьбы.
В общем надо отметить, что налицо парадоксальная ситуация связанная с балансом либерализации торговли и протекционизмом. «Как только какое-то государство вырывается вперед в конкуренции, добивается успеха в том или ином секторе товаров или услуг, оно непременно выступает за предоставление максимальной свободы в этом секторе»3. Однако же, мировая практика показывает, например, в случае с США или ЕС, что по факту установления максимальной свободы в торговле государства, и так занимающие крайне выгодное конкурентное положение, все же стремятся организовать дополнительную защиту своим товарам и производителям путем задействования административного ресурса. Это выражается в очередных мерах государственной поддержки, применения новых схем перевода субсидий в разряд разрешенных, устанавливая дополнительные таможенные препятствий и т. д.
Перейдя теперь от международной торговли в целом к более узкой сфере международных отношений в области сельского хозяйства, можно также выявить ряд закономерных процессов и тенденций, свойственных развитию системы международных отношений. В первую очередь необходимо обратить внимание на тот факт, что сельскохозяйственный продукт, а как следствие и всю отрасль, можно смело поставить на первое
3 В.М.Шумилов. Международное экономическое право, Ростов-на-дону, 2003, с. 11
13
место по значимости в материальной жизни человечества. Никакими высокими и наукоемкими технологиями, научно-техническим прогрессом и так далее невозможно компенсировать или заменить полноценное питание (именно полноценное, поскольку все же имеется тенденция к неоправданному или, по крайней мере, неизученному в полном объеме вмешательству новейших технологий в сельское хозяйство, например, в части генетически модифицированных организмов, речь об этом пойдет далее), которое полностью, если не считать морского промысла, является продуктом сельскохозяйственной отрасли. И хотя значимость эта для многих завуалирована, неочевидна, нельзя недооценивать важность и уникальность сельскохозяйственной отрасли. «Без преувеличения сельское хозяйство молено назвать основой благополучия страны»4.
Конечно, в современном мире торговля сельскохозяйственными товарами занимает далеко не первое место. «Ее доля в торговле постепенно сокращается, что легко объясняется изменениями в промышленности, сказывающимися на структуре торговли, а также размером добавленной стоимости, которая в наши дни главным образом влияет на цену технологичных и наиболее сложных товаров, прежде всего в сфере высоких технологий... Ясно, что международная торговая система, какая бы она ни была, не должна исключать сельскохозяйственный сектор по причине его специфичности, хотя он и в самом деле менее приспособлен к режиму свободной торговли и конкуренции, чем промышленная и торговая среда, по определению более мобильная и приспособляемая».5
В прошлом эта отрасль национального производства находилась в очень жестком правовом регулировании со стороны государства: люди
4 Bjornskov, С. and K.M. Lind. 2002. «Where do Developing Countries Go After Doha? An Analysis
of WTO Positions and Potential Alliances». Danish Research Institute of Food Economics, Copenhagen. P. 13.
5 Д.Карро, П.Жюйар. «Международное экономическое право». Международные отношения, Москва, 2002, стр. 116
14
подчас силой были привязаны к земле посредством института крепостного права, существовали четкие и жесткие государственные меры по защите сельскохозяйственных товаров от иностранных, в советской России довольно долго крестьяне не могли получить паспорта, дающие возможность покинуть деревню.
Отношения меняются, и в силу ряда причин в настоящее время можно констатировать, что сельское хозяйство в отличие от большинства остальных отраслей (по крайней мере, в России) выпало из адекватного и соразмерного времени правового регулирования и внимания со стороны государства. Напротив же, в большинстве развитых стран правовому регулированию сельского хозяйства уделяется особое внимание6, эти страны успешно производят и реализуют по всему миру сельскохозяйственную продукцию. Правда, эта проблема уже не столько юридическая, а более политическая. Право же призвано фиксировать волю политических сил. И вот уже вскоре после второй мировой войны политика глобализации, всеобщей интеграции начала влиять на международные правоотношения.
Согласно мнению, высказываемому рядом источников7, изначально ГАТТ (1947-1994) крайне успешно применялся для регулирования международной торговли в части устранения барьеров трансграничной торговли промышленными товарами, однако, подобные результаты так и не были достигнуты по устранению барьеров и прочих искажений в части международной торговли сельскохозяйственными товарами. В ходе Уругвайского раунда, как впрочем, и в ходе предыдущих раундов многосторонних переговоров, договаривающиеся стороны в очередной раз поставили вопрос об исправлении сложившейся ситуации и о возвращении сельскохозяйственного сектора в лоно ГАТТ. На этот раз
6 Например США, Япония, страны ЕС, Австралия и Новая Зеландия известны своими мощными сельскохозяйственными отраслями, экспортируя продукты по всему миру.
7 Например, Robert E. Hudec. " does the Agreement on agriculture work? Agricultural disputes after the Uruguay round". International agricultural trade research consortium. 1998, с 4
15
были достигнуты значительные, если не сказать революционные, результаты в области международно-правового регулирования сельского хозяйства, «достаточные для того, чтобы официальные лица осмелились выразить надежду, что надо ожидать новых позитивных результатов»8.
Два самых заметных преобразования, реализованных в ходе Уругвайского раунда, представляют собой в основном режимные изменения9. Во-первых, введен новый и отличный от прежних комплекс обязательств, по которым государства обязаны сокращать и устранять различные барьеры во внешней торговле сельскохозяйственными продуктами таким образом, как это не было установлено в прежнем ГАТТ. Во-вторых, следующее важное правовое изменение - это установление более четкой и юридически обоснованной процедуры разрешения споров.
С большой уверенностью молено говорить о том, что исполнение законов во многом зависит от того, насколько четко, грамотно и всеобъемлюще они написаны. Получается взаимосвязь между эффективностью национального законодательства и четкостью его оформления. Отсюда хорошо проработанные законы будут эффективно исполняться, а «сырые» нет. Однако такая взаимосвязь не может иметь место в межгосударственных международно-правовых вопросах, таких, как реализация ГАТТ. Международно-правовые отношения в большей мере зависят именно от воли участников правоотношений, а не от принуждения. Конечно, найдется множество правовых и экономических рычагов, чтобы заставить государство исполнять международные обязательства, но самым важным инструментом принуждения будет все же служить личная заинтересованность государства в действительной работе международно-правовых норм, ибо pacta sunt servanda. А значит,
8 Robert E. Hudec. " does the Agreement on agriculture work? Agricultural disputes after the Uruguay round". International agricultural trade research consortium. 1998, p. 5
9 в отличие от преобразований ГАТТ в ходе предыдущих раундов переговоров, результатами которых в большей степени были договоренности по тарифам.
16
неважно, насколько хорошо проработаны международные договоры, если государство не имеет желания их исполнять, то они и не будут работать. Это справедливо и в отношении ГАТТ 47. В ряде источников10 говорится, что у создателей ГАТТ (а это в первую очередь экономически развитые страны Северной Америки и Европы) не было реального желания установить правоотношения, продекларированные в ГАТТ. История свидетельствует, что все эти государства в первую очередь были заняты поддержкой доходов национальных производителей, защитой национальных рынков. В этих целях приходилось вводить торговые ограничения в первую очередь в отношении импорта сельскохозяйственных продуктов, то есть в какой-то мере изолировать национальный сельскохозяйственный рынок. Поэтому, пока правительства придерживались подобных рыночных ограничений, не могло идти и речи о принятии ГАТТ в качестве международно-правового документа, устанавливающего общие рамки внутренней сельскохозяйственной политики.
Это и предопределило судьбу правового регулирования торговли сельскохозяйственными продуктами в рамках ГАТТ 47. И если даже предположить, что изначально ГАТТ имел и противоречия в тексте, и возможности обхода обязательств (это в какой-то мере присуще и нынешнему праву ВТО), и недостаточную обязательность в силу положений, содержавшихся в Протоколе о временном применении, основной причиной было нежелание (неготовность, неприспособленность) стран взять на себя такие обязательства. Поэтому, говоря о достоинствах или недостатках ГАТТ 47, не факт, что они были предопределяющими судьбу международной торговли
10 Например Joost Pauwelyn, 2000, The role of public international law in the WTO: how far can we go, Univercity of NeuchStel, Switzerland, p 3; Robert E. Hudec. " does the Agreement on agriculture work? Agricultural disputes after the Uruguay round". International agricultural trade research consortium. 1998, p. 7;
17 |
