ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования.
Переходный этап развития нашей страны, реформирование экономики и государственности России, отказ от официальной единой идеологии потребовали переосмысления многих социальных, в том числе и государственно-правовых ценностей. Появились новые конститу и ионные институты. Это в свою очередь, это вызвало необходимость новых подходов и ориентиров в понимании традиционных институтов, в трактовке их сущности; в теоретическом обосновании новых институтов, в определении тенденций и форм движения.
В условиях осуществления радикальной политической реформы важным элементом процесса развития народовластия в России стало внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации. Появление м развитие местного самоуправления в России в начале 90-х годов после длительного периода местного государственного управления было прервано событиями осени 1993 г.: ликвидацией представительных органов системы местного самоуправления, усилением роли отдельной личности — главы местного самоуправления, снижением доверия и интереса населения к институту местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации 1993 года (ст. 3, п. 2) впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Тем самым впервые на конституционном уровне
закреплено существование независимой от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения.
Закономерно, что проблемы становления местного самоуправления в России все более привлекают внимание научной общественности. По данной тематике проходят конференции, семинары; она получает освещение в статьях и монографиях. Естественным выглядит и стремление изучить опыт функционирования этой отрасли в других странах. Причем, если в прошлом такой опыт в известном смысле носил отвлеченный характер, рассматривался с идеологической подоплекой, то в настоящее время имеет непосредственно актуальное звучание.
История общего и городского самоуправления в России, как и в зарубежных странах, уходит своими корнями в глубину веков. Его особенности зависели от социально-экономической и классовой структуры общества, конкретных исторических условий. Однако сохранялась и определенная преемственность традиций и форм самоуправления, которую необходимо проследить, использовать, дабы не повторять ошибок прошлого.
Можно сказать, что местное самоуправление начинается там, где заканчивается функционирование органов государственной власти. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти "по вертикали". Местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти. Конституция Российской Федерации установила, что местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако это не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Прежде всего, местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства при государственной поддержке и государственных гарантиях. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов. Эти позиции автор прослеживает на примере Москвы.
Осмысление особенностей исторического развития и становления городского самоуправления в мире и в России, в Москве в частности, характеристика его современного конституционно-правового статуса с предлагаемым диссертантом собственным видением проблем, связанных с организацией и правовым регулированием основ местного самоуправления и взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерацией, может помочь в своевременном преодолении существующих противоречий, в становлении подлинного городского самоуправления в Москве.
Данная проблема, на взгляд диссертанта может быть решена путем проведения комплекса правовых мероприятий по установлению принципов правового российского государства в России в его подлинном значении, через признание гарантирования
прав человека и гражданина на осуществление местного самоуправления, с учетом преемственности государственно-правовых традиций российской государственности и эффективности государственного управления.
Состояние научной разработанности темы.
Проблемы становления и развития местного самоуправления за рубежом и в России разрабатывались представителями различных научных направлений. По сей день актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи различных теорий местного самоуправления. Самого пристального внимания заслуживают труды выдающихся российских ученых: Дживелегова А.К., В.О. Ключевского, М. Покровского, Петрушевскича Д.М. А. Градовского, Молчановского Н.В., А.И. Герцена, М.А, Бакунина, Н.Г. Чернышевского, П.Л. Лаврова, Н. К. Михайловского, П.В. Струве.
Богатейшим источником государственного строительства дореволюционного периода являются произведения видных государственных деятелей России: СЮ. Витте, А.И. Гучкова, П.Н. Милюкова, В.В. Шульгина, М.В. Родзянко, П.А. Столыпина и др.
Период реформирования российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, Л.И Петражицхого, Сергеева Д., А.Н. Ильина, Н.И. Палиенко, А.С. Ященко, в которых содержится анализ развития российской государственности и предпринимавшихся в период преобразований.
Непосредственное отношение к исследуемой проблемам в диссертации ¦ проблемам имеют работы современных ученых: Бабичева П.Е., Боткина Л.М.. Велихова Л.А., Грацианского Н.Н.,
Ю.А. Дмитриева, И.П. Ильинского, Стам СМ., Л.М. Карапетяна, О.Е. Кутафина, В.А. Михайлова, В.И. Фадеева, Иваненко А., Котельникова Л.А., Стоклмцкая-Терешкович В.В. и других. В работах названных авторов рассматриваются вопросы становления местного самоуправления, процесс изменения его сущности, наполнения полномочиями.
Диссертантом использованы работы таких зарубежных государствоведов и политиков как Перси Ашлей, Д. Елизар, Вернер Макс Вебер, Дюверже, С. Эдварде, Уильям Райкер, Хуэр, Г. Хессе, Льюис Штейн, Вильяме, Мейер, Гнейст, Вотье, Иосифа Редлиха и
др.
В разное время вопросы истории и становления местного самоуправления в России рассматривались в работах Б.Б. Веселовского, А.Г. Михайловского, М. М. Ковалевского, М. Петрова, П. Стучки, А.К. Дживелегова, СМ. Бородовича, Ф. И. Леонтовича, И. Н. Березина, С. М Броневского, С. Гмелина, Н. Ф. Дубровина, К. И. Прушановского, и многих других.
Становлению городского самоуправления в Москве, к сожалению, в советской и российской литературе уделено недостаточно внимания. Этот вопрос рассматривался в работах
Объектом диссертационного исследования являются городского самоуправлении в Москве, процесс его становления, историческая ретроспектива и анализ сущностного наполнения в сравнительной характеристике, нормативно-правовое
регулирование общественных отношений в этой сфере.
Предметом диссертационного исследования выступает юридическая природа ?«Лосквы как территории местного самоуправления, субъекта российской Федерации, столицы и
мегаполиса, форма отражения общественных отношений в сфере организации и правового регулирования устройства городского самоуправления Москвы и правовой статус местного самоуправления.
Цель и задачи исследования диссертант видит в том, чтобы отразить теоретическое богатство и практику деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом, дать анализ и характеристику правового статуса городского самоуправления Москвы. Проведенный в работе правовой анализ теоретических и практических предпосылок формирования концепции местного самоуправления, становится своего рода основанием для выработки механизма их реализации в ходе конституционно-правового строительства, образования, развития, совершенствования в субъектах Российской Федерации - прежде всего в городах федерального значения, правовых отношений в области осуществления права граждан России на местное самоуправление и практики деятельности его органов, а также разработки практических предложений и рекомендаций по оптимизации государственной политики России в этой области, совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, практике его применения с учетом современных тенденций развития России.
В основу рассмотрения местного самоуправления в России положены современные представления и идеи построения открытого процветающего гражданского общества на принципах локальной демократии, децентрализации и деконцентрации государственной власти.
Теоретико-методологическая и историческая база
исследования. В своей работе диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости развития российского общества на принципах демократии и свободы. Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материала не только по теме правового статуса местного самоуправления, но и научной литературы по общей теории государства и права, истории, отечественному и зарубежному государствоведению, иных отраслей права, философии, политологии, социологии, теории государства и права. Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов отечественных и зарубежных ученых как дореволюционных, так и современных.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно- структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Комплексность предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, общей теории государства и права.
Источниками диссертационного исследования являются фундаментальные труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации, Указы Президента России,
Постановления Правительства Российской Федерации, Устав г. Москвы, Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, Устав и текущее законодательство Москвы и других субъектов Российской Федерации по вопросам организации и деятельности местного самоуправления, а также ряд нормативных, правовых актов министерств и ведомств, материалы парламентских слушаний палат Федерального Собрания Российской Федерации и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертации выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития российского местного самоуправления сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций, развитие городского самоуправления Москвы с учетом специфики ее правового статуса и законодательного регламентирования; смоделировать
применительно к на данном этапе и в перспективе Москве конституционные основы местного самоуправления, обеспечивающие демократическую и эффективную систему их построения в Российской Федерации. Научная новизна работы усматривается также в сформулированных основаниях для выработки механизма реализации истинного местного самоуправления в Москве и его конституционно-правового статуса.
В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства Москвы в сфере местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
1.Анализ исторического становления местного самоуправления за рубежом и воспринятых современным законодателем позиций по регламентированию местного самоуправления в России и в особенностей городского самоуправления в городах федерального значения позволяет сделать вывод о преемственности идеи органического сочетания двух начал при формировании местного самоуправления в России -общественного и государственного. Автор признает сформированное в Москве в переходный период местное самоуправление дуалистической модели, при которой городские органы власти признаются одновременно и органами местного самоуправления.
2. Рассматривается и обосновывается новое явление в Российской правовой действительности, имеющее
непосредственное значение в становлении истинного городского самоуправления в Москве - мегаполис. Мегаполис в России - скорее явление будущего если не считать его незрелой и противоречивой формы сегодняшнего московского прототипа, не имеющего ни строго правового статуса, ни четких административных границ. Между тем, процесс формирования близлежащих городов и деревень в агломерации занимает весьма длительный срок и, как показывает неудавшийся опыт России, без соответствующей экономической и правовой базы остается нереализованным прожектом. Такие агломерации могли бы способствовать совершенствованию расселеыия на пути к его более зрелой формы к - "мегаполису", самодостаточному и целостному территориальному
10
комплексу современной жизнедеятельности людей на уровне их сегодняшних потребностей.
3. Исходя из анализа реальных полномочий органов местного самоуправления Москвы в сфере управления собственностью и финансами (практического их отсутствия) автор делает вывод об отсутствии сущностного наполнения, декларированное™ местного самоуправления в Москве.
4. Сложившаяся в Москве система финансирования не соответствует в полной мере новому финансовому законодательству, принятому на федеральном уровне. Формально эти противоречия устраняются, исходя из дуалистической модели московского самоуправления, однако, по существу, с позиции обеспечения верховенства норм Конституции Российской Федерации, необходим пересмотр и изменение нормативно-правового регулирования организации власти в Москве и в финансовой сфере.
5. Районные Управы не являются органами самоуправления ни по названию, ни по перечни) признаков, ни по полномочиям. Их можно рассматривать как органы, переходные от органов государственного управления муниципальными округами к органам самоуправления. Устав Москвы нуждается в существенной доработке в части прямого введения в него положений о местном самоуправлении в районах и устранения противоречий с Конституцией России.
б.Проанализировав законодательство Москвы, оценивая ситуацию в целом, автор, отмечая недостаточность регулирования народовластия при самостоятельном осуществлении властных полномочий в сфере местного самоуправления, предлагает
11
законодателям путем внесения дополнений в Действующее законодательство и принятием дополнительных актов сбалансировать указанные пробелы.
7. Во избежание смешивания понятий автор мотивирует тезис о том, что такую форму объединения в кондоминиумах как товарищества собственников жилья нельзя относить к органам территориального обществен н ого самоуправления. Однако подчеркивает, что в общем плане элементы самоуправления свойственны всем общественным организациям, связанным с решением местных нужд и забот населения и товарищества собственников жилья не составляют исключения. Но, исходя из анализа законодательства, товарищества собственников жилья в кондоминиумах не могут по своей природе приравниваться и тем более заменить собой территориальное общественное самоуправление.
8. Проводится анализ полномочий властных структур города, результат которого показывает, что установленный ст.6 Устава города двойной статус представительных и исполнительных органов власти не позволяет разделить их компетенцию и оценить сложившееся положение как легитимно обеспечивающее самостоятельное функционирование органов местного самоуправления.
9. Проанализировав положения Конституции РФ и федерального законодательства, Постановления Конституционного Суда РФ по исследуемому вопросу, законодательство стран Содружества независимых государств, автор приходит к мнению, что само по себе включение вышестоящих представительных органов власти в сферу местного самоуправления допустимо, но при
12
четком определении их полномочия в этой сфере, и соответствии их функции природе муниципальной власти. Таким образом, речь идет о характере объектов, на которые распространяются предметы их ведения, о координационном, а не управляющем воздействии, т.е. согласовании решений местных сообществ, без вмешательства в их деятельность. Администрация местного самоуправления не должна входить в систему исполнительных органов государственной власти и подчиняться тому представительному органу, который ее создал.
На основе проведенного исследования и изложенных выводов внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Москвы, определяющего статус местного самоуправления, и повышению эффективности его применения.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении наиболее важных в методологическом и теоретическом плане вопросов сущности и содержания местного самоуправления в России, в частности - в Москве.
Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой и правопоименительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Материалы диссертации имеют прикладное значение для отраслей юридических наук. Они могут быть применены в научно-педагогической работе по курсу муниципального, конституционного права, тории и истории государства и права, в практической деятельности федеральных и республиканских органов государственной власти и органов местного
13
самоуправления
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре Конституционного и международного права Московского юридического института МВД РФ.
Отдельные проблемы, исследованные в диссертации рассматривались по докладам автора на научно-практических конференциях, круглых столах.
Ряд выводов диссертант использовал при подготовке ряда законодательных актов Московской Городской Думы, в нормотворческой деятельности Мэрии* Правительства, префектур г. Москвы. Например, автором разработано Положение о комиссии по защите прав граждан при реализации градостроительных решений района "Дорогомилово".
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
14
Глава 1. Проблемы исторического становления городского
самоуправления
§ 1. Мировая история развития самоуправления городов
В европейской историографии сложилось комплексное понимание природы европейского города эпохи начавшегося расцвета феодальных отношений и мануфактурного производства, прообраза раннекапиталистических отношений. Для М. Вебера средневековый город - это и рыночные поселения, и укрепленный пункт, и автономная корпорация, причем все эти признаки постоянно развивается в ходе сложных социально-экономических и военно-политических процессов1. Известный русский историк А. К. Дживелегов, так же как и М. Вебер, считая основной движущей пружиной возникновения европейских городов в X-XI вв. эволюцию экономических отношений, относил к главному образующему признаку города его социально-политическую структуру: "Средневековый город прежде всего - община. Другие отношения городского устройства: судебные, военные - не больше как приобретения города-общины. Поэтому важнейший вопрос при исследовании возникновения городского устройства - вопрос о городской общине"2. При этом он подчеркивал, что, политические условия докончили то, что начали экономические: там, где дробность государственной власти и "политическая анархия" достигли наибольшего развития, там и города добились наибольшей самостоятельности в управлении3.
1 Weber M. Wirtschaft und Gesellsctiaft. T. 2. Кар. VIII: Die Stadt. См.: русск. пер.: Вебер М. Город / Пер. с нем. Н.И. Кареева. Пг., 1923; Вебер М. Избранное. Образ Общества. М., 1994.
2 См.: Джчвелегов А.К. Городская община в Средние века. М., 1901. С.
9.
3 См.: Дживелегов А.К. Средневековые города в Западной Европе. СПб., 1902. С. 53—54; см. также: Он же. Вольный город в Европе. М.,
15
И в экономическом, и в политическом смысле складывавшийся городской строй был отрицанием феодального строя с его тягой к натуральному обмену, жесткой иерархической подчиненностью, отсутствием индивидуальных и коллективных прав и свобод. Разумеется, такая историческая коллизия не могла происходить без острых социальных столкновений, в них и выковывалась та общность (communio), которая легла в основу городского строя - коммун XII-XIV вв.
Внутри городского населения существовали острые противоречия, в нем шла острейшая социальная борьба, ибо город оставался частью феодального общества с его жесткой социальной иерархией1. И если массовую опорную базу заговоров (conjuratio) против сеньоров в ходе прокатившейся в XI-XII вв. волны "коммунальных революций" составляли прежде всего ремесленники, торговцы, бежавшие от феодалов крестьяне, то в сам "заговор" принимались только имущие, городская верхушка, составившая затем костяк правящей олигархии.
Важную роль в коммунальных революциях сыграли цеховые организации, значение которых в западноевропейских городах зрелого и позднего Средневековья выходило далеко за пределы сугубо профессиональной организации: цех был и союзом взаимопомощи, и религиозно-благотворительным братством, и организацией досуга2. В
1922. Гл. 2. С. 8-13.
1 На это обстоятельство обращает, в частности, внимание СМ. Стам в работах "Движущие противоречия развития средневекового города" (Вопр. истории. 1965. № 7) и "Социальная структура средневекового города" (Средние века. М, 1971. Вып. 34).
2 О средневековых цехах существует много работ. Укажем на выбор некоторые из них: Грацианский Н.Н. Парижские ремесленные цехи в XIII-XIV столетиях. Казань, 1911; Он же. Из социально-экономической истории западноевропейского Средневековья. М., 1960; Дживелегов А.К. Цехи в Западной Европе. СПб., 1903; Полянский Ф.Я. Очерки |
