ВВЕДЕНИЕ
Для современной России, осуществляющей трудный переход к новым общественным отношениям, разрешение вопросов организации и функционирования государственной власти имеет большое практическое значение. Функционирование государства, ориентированное на стабилизацию и реформирование социально-политического строя, включает экономическую деятельность государства, государственное регулирование экономики, ее защиту от внутренних и внешних дестабилизирующих факторов.
В настоящее время Российская Федерация осуществила крутой поворот от монополии государства на внешнеэкономическую деятельность (ВЭД) к ее либерализации, что существенно изменило роль государства в регулировании международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, активизировало виды управленческой деятельности, охватываемые понятиями таможенного дела и таможенной политики. В этом процессе особая роль в системе органов государственного управления внешнеэкономической деятельностью принадлежит таможенной службе.
. Перед таможенными органами России ставятся масштабные и ответственные задачи по защите экономического суверенитета страны, обеспечению ее экономической безопасности, по формированию доходной части федерального бюджета, стабильным и весомым источником которой являются в последние годы таможенные платежи.
В условиях, когда деятельность таможенных органов становится все сложнее и многограннее, а ресурсы, выделяемые государством на развитие таможенной службы, - все меньшими, особую актуальность приобретает задача повышения эффективности работы таможенных органов, модернизации таможенной службы. При этом развитие внешне-
экономических связей России ставится в прямую зависимость от состояния таможенной службы как инструмента реализации таможенной политики государства.1
Таможенное дело всегда осуществлялось государством на четких правовых основаниях, и нормы, определяющие поведение участников таможенных правоотношений, в большинстве своем не являются диспо-зитивными. В этой связи главной предпосылкой позитивного развития таможенной системы становится обеспечение законности в сфере таможенного дела.
Основными целями модернизации таможенной службы России, отвечающими обеспечению законности в сфере таможенного дела, являются совершенствование нормативной базы таможенной деятельности и системы управления таможенной службой. Последнее направление включает модернизацию структур управления и оптимизацию функций управления в строгом соответствии с законом.
Контроль как одна из общих функций управления в сфере таможенного дела, направленная на выявление и устранение отклонений в функционировании системы от нормативно-правовых требований, выступает важнейшей гарантией установления режима законности в таможенном деле.
В процессе построения в России демократического правового государства с рыночной экономикой изучение проблем контроля деятельности таможенных органов как органов исполнительной власти, имеющих собственные контрольные функции, получает новый импульс и протекает в различных аспектах. Внимание специалистов, обращенное ранее на конкретные виды и локальные вопросы контроля, в настоящее время устремляется к проблеме комплексного контроля в деятельности
1 Федеральная целевая программа развития таможенной службы Российской Федерации на 1996 - 1997 годы и на период до 2000 года. Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 1996 г. № 1952 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №40. Ст.4650.
органов исполнительной власти, его достаточности и эффективности используемых механизмов.
Наблюдаемое усиление контроля в таможенных органах в современных условиях вызывается рядом объективных обстоятельств: возрастанием ответственности за пополнение доходной части бюджета, умножением и повышением нормативных требований к деятельности таможни и других. Применительно к вопросам модернизации структуры таможенной службы и оптимизации управленческих функций проблемы контроля приобретают особую значимость в силу огромных масштабов средств, затрачиваемых государством на организацию контрольной деятельности, а также ожидаемой экономической отдачи от реализации оптимального контрольного воздействия на таможенные органы Российской Федерации.
На сегодняшний момент выявилась неопределенность в направлениях модернизации таможенной службы России, и в частности отсутствие теоретической проработки стратегических и тактических проблем государственного контроля применительно к таможенной службе.
В публикациях по таможенной тематике проводится мысль о том, что в ГТК России ведется постоянная работа по совершенствованию контроля, созданию у участников таможенной деятельности конструктивного отношения к контролю. В то же время на практике развиваются параллелизм, дублирование и избыточность контроля, запутывание внутриведомственных связей. Проявляются симптомы экспертомании. Результаты контрольной деятельности оказываются далекими от ожидаемых.
Изложенное обусловливает актуальность избранной темы, ее сложность и многоплановость.
Приступая к исследованию, автор учитывал, что к проблемам контроля как стадии и функции процесса государственного управления, к вопросам организации и эффективности контроля за деятельностью органов исполнительной власти в демократическом государстве исследо-
ватели обращаются в различных аспектах на протяжении длительного времени, поскольку практическая необходимость контрольной деятельности в государственных структурах возникла и реализовывалась с момента зарождения и становления государства.
По отношению к системе таможенных органов накопленные знания обладают ограниченной и специфической применимостью. С одной стороны, длительный период теоретические работы правоведов в основном обслуживали советскую политическую систему, которая в сфере таможенной политики осуществляла принципы государственной монополии внешней торговли и выстраивала соответствующую систему управления таможенным делом. С другой стороны, опыт функционирования в условиях капиталистических отношений имела таможенная служба Российской империи, вобравшая многовековую практику таможенного дела в России. Однако очевидно, что средства реализации таможенной политики того периода и система управления диктовались интересами монархической государственной машины и не могут быть применены в современных условиях без существенной адаптации.
Вопросы контрольной деятельности в таможенных органах, включая методы, организацию, технологию и технику контроля, рассматривались в основном с точки зрения выработки общего управленческого решения и не затрагивали таких существенных сторон контроля, как нормативное обеспечение контрольной деятельности, установление режима законности подконтрольной и контрольной деятельности при достижении определенного уровня их эффективности и целесообразности.1
¦Основы таможенного дела. Учебное пособие в 7-ми выпусках. Вып.1/ Научн. ред. П.В. Дзюбенко. М., 1996; Бякин Г.И. Общий критерий оценки эффективности таможенной системы// Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б.Бобкова филиала РТА. 1996. № 1 (1). С.75-77; Шамахов В.А., Бякин Г.И. Оптимизация структуры управления таможенных органов - важнейшее средство повышения эффективности функционирования таможенной системы// Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б.Бобкова филиала РТА. 1996. № 2 (2). С.6-14; Бякин Г.И., Колков И.Е. Некоторые особенности системного анализа деятельности таможенных органов Северо-Западного региона (1994-1996 гг.)// Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б.Бобкова филиала РТА. 1996. № 2 (2). С.110-124.
Практическая необходимость нормативного подхода к проблеме утверждается рядом авторов.1
Контроль исполнения указаний (проверка достижения намеченных результатов) представлен как стадия процесса управления, выделены роли, формы и методы контрольной деятельности.2
Система контроля понимается исследователями как упорядоченная взаимосвязь видов контроля, его методов и форм, уровней контрольной деятельности. Однако система контроля не рассматривается в конкретном воплощении применительно к таможенному органу или системе органов и учреждений ГТК России в целом.3
Вопросы контроля в таможенном деле часто исследуются лишь применительно к информационному обеспечению управленческой деятельности.4
Правовые аспекты контроля затрагиваются специалистами только при общем описании института обжалования решений, действий и бездействия таможенных органов и их должностных лиц и основ нормативного регулирования внутреннего и внешнего контроля за деятельностью таможенных органов.5
¦См.: Кулешов В.В. Конституционные основы фискальной деятельности таможенных органов Российской Федерации // Ученые записки СПб филиала РТА. 1998. № 3 (7). С.111-126.
2 Демченко А.А., Родин В.Ф. Управление в системе таможенных органов. Курс лекций. М., 1996. С.9.
'Демченко А.А. Организация и управление в системе таможенных органов. Курс лекций. М., 1997. С.95 - 107.
"См.: Бобков В.Б. Формирование информационной системы управления таможенной деятельностью (материалы диссертации). СПб. 1996. С. 35 - 40; Ершов А.Д. Основы управления и организации в таможенном деле. Учебное пособие. СПб, 1999.
5 См.: Таможенное право. Учебник / Отв. ред. А.Ф.Ноздрачев. М., 1998. С.467 - 479; Российское таможенное право. Учебник для вузов / Отв. ред. Б.Н.Габричидзе. М., 1997. С.213 - 217; Габричидзе Б.Н. Практика примененияТаможенного кодекса Российской Федерации. М., 1998. С.370 - 382; Богданова Е.Л., Федоров П.Н. Гражданский контроль и таможенная служба // Ученые записки СПб филиала РТА. 1997. № 2 (4). С.91 - 96; Петров И.В. Ответственность за нарушения таможенных правил. Пояснения к статьям раздела X ТК РФ. СПб, 1998; Гравина А.А., Терещенко Л.К., Шестакова М.П. Комментарий Таможенного кодекса Российской Федерации. М., 1996; Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н.Козырина. М., 1996.
. Значение и актуальные проблемы современного юрисдикционного контроля в сфере таможенного дела анализируются в специальной литературе на основе обширной судебной практики.1
Особая роль в процессе обеспечения правовыми средствами преобразований в экономике России придается органам прокуратуры, ориентируя их на совершенствование надзора в сфере таможенного дела.2 Однако работы, касающиеся надзора за деятельностью таможенных органов, традиционно акцентированы на вопросах расследования преступлений, контроля оперативно-розыскной деятельности, учета и разрешения материалов с признаками преступлений.3
Вплотную к обсуждению вопросов ведомственного контроля, оценке качества управленческих отношений, возникающих в ходе контролирующего воздействия, примыкает анализ организационной структуры управления в системе таможенных органов, видов взаимоотношений -вертикальных, горизонтальных, диагональных - между звеньями и уровнями управления и оценка линейной, линейно-штабной, функциональной, программно-целевой, смешанной организационных структур управления.4 Однако и на этом направлении отсутствует анализ эффективности реальных организационных структур управления таможенным делом.
В последние годы внимание ряда исследователей приковано к изучению опыта таможенного управления за рубежом. Однако перенос в структуру российского государственного управления элементов западной системы власти не сопровождается взвешенной оценкой специфики
1 Гравина А.А., Терещенко Л.К., Шестакова М.П. Таможенное законодательство. Судебная практика. М., 1998.
2 Скуратов Ю.И. Роль прокуратуры в укреплении законности и правопорядка // Законность. 1996. № 12. С.6.
3 Расследование контрабанды. Практическое пособие / Отв. ред. В.А. Морозов. М., 1999. С.52 - 60; Дворянский A.M., Травин А.В. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности таможенных органов. СПб, 1996.
'Основы таможенного дела / Под ред. В.Г.Драганова. М., 1998. С.63-72.
российских общественных отношений, формировавшихся веками, а в последнее время несущих на себе отпечаток советской системы государственного управления.1
Вместе с тем, некоторые ценные разработки западных специалистов в области контроля за государственной администрацией вовсе не учитываются при формировании стратегии контроля таможенной деятельности.
При освещении вопросов контроля в сфере таможенного дела наблюдается мозаичность и фрагментарность, стремление охватить анализом часть основных аспектов проблемы, но без уяснения их стратегической взаимосвязи. Организация контроля описывается часто в просветительском и информационно-справочном планах. Наметилась известная оторванность таможенного менеджмента от правового основания.2
Теоретическую основу настоящей диссертации образуют основные положения о контроле как о правовой форме деятельности, а также принципы управления демократического правового государства и рациональные идеи отечественных и зарубежных юристов и политологов в области контроля и ограничения деятельности бюрократии и оптимизации управленческой деятельности.
'См.: Управление в таможенных органах (по материалам США). Учебно-методическое пособие / Под ред. Н.М. Блинова, СИ. Съедина. М., 1995. С.9-120; Гуринович А.Г. Организация и деятельность таможенной службы США // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б.Бобкова филиала РТА. 1996. № 2 (2).С. 130-133; Медведева М.В. Таможенная служба Финляндии: исторический опыт и перспективы развития // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б.Бобкова филиала РТА. 1997. № 1 (3). С. 137-154; Качурина О.С. Сравнительный анализ структуры таможенной системы Германии и России // Ученые записки Санкт-петербургского им. В.Б.Бобкова филиала РТА. 1997. № 1 (3). С. 155-164. Шикалев А.В. Организационно-экономические особенности функционирования таможенной службы Германии // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б.Бобкова филиала РТА. 1998. № 1(5). С.228-232. 'Блинов Н.М., Съедин СИ. Таможенный менеджмент. Учебное пособие. М., 1996.
10
В политической и юридической литературе теоретические и практические аспекты контрольной деятельности государства, формирования подотчетности исполнительной власти получили отражение в работах С.С. Алексеева., Г.В. Атаманчука., В.М. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.А. Белкина, С.Г. Березовской, А.Т. Боннер, Н.В. Витрука, И.Л. Давитнидзе, Б.В. Дрейшева, А.А. Жданова, А.Б. Зеленцова, Д.А. Керимова, А.Н. Ко-зырина, Т.П. Коржихиной, А.В. Лукашевой, Г.Н. Никерова, А.Ф. Ноздра-чева, А.В. Пикулькина, М.С. Студеникиной, М.А. Сукиасяна, Ю.А. Тихомирова, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, А.И. Щербака и других.
В процессе работы над диссертацией автор ознакомился с рядом зарубежных источников, работами политологов и юристов Ф. Ардана, Г. Брэбана, Ж. Веделя, Ж. Гримо, Дж.Э. Грубера, П. Сандевуара, И.Е. Шэффера, В. Швеббаха и других.
Организация органов государственного управления, формы и методы государственного контроля в России применительно к деятельности таможенных учреждений рассматривались в трудах российских исследователей Э.Н. Берендтса, В. Витчевского, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, К. Лодыженского, А.В. Семенова, М.Н. Соболева, Д. Толстого, О.О. Эйхельмана, в работах Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, И.А; Исаева, И.М. Кулишера, А.Н. Марковой, Л.Н. Маркова, К.К. Санд-ровского, Ю.А. Тихонова, В.Г. Храбскова, Н.Н. Шапошникова, М.М. Шумилова.
При подготовке диссертации важную роль в понимании сущности, направлений и средств государственного контроля деятельности таможенных служащих в российском государстве сыграло непосредственное обращение к уставам, указам, циркулярам и другим правовым документам по таможенному делу, принятым в различные периоды истории России.
Помимо теоретических работ и практических исследований современных механизмов контроля, функционирующих в таможенной систе-
ме, источниками настоящей работы стали Конституция Российской Федерации, нормы действующего российского законодательства, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской федерации, Верховного Суда Российской Федерации, иные судебные решения по вопросам, затрагивающим проблему обеспечения законности, эффективности и целесообразности таможенной деятельности.
Предметом данного диссертационного исследования являются правовые основы контрольной деятельности государства в сфере таможенного дела и условия обеспечения режима законности в процессе проведения контроля деятельности таможенной администрации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки и критического анализа практики таможенного дела раскрыть основные тенденции и закономерности развития государственной контрольной деятельности в сфере таможенного дела и ее нормативное закрепление, выявить политико-юридическую природу механизма контроля таможенной деятельности.
Предмет и цель диссертации обусловили следующие задачи исследования:
- раскрытие роли государства в решении внешнеэкономических задач и обоснование направлений государственного регулирования и контроля таможенных правоотношений;
- анализ исторических корней и традиций государственного управления и надзора за таможенными учреждениями и их развития в России;
- государственно-правовая характеристика современной системы государственного контроля за деятельностью таможенной администрации;
- систематизация правовых принципов государственного регулирования и контроля в сфере таможенного дела, устанавливающих осно-
12
вы и взаимосвязь нормативных требований таможенной политики Российской Федерации;
- установление взаимосвязи контрольной деятельности как управленческой функции и процесса обеспечения законности таможенной деятельности;
- раскрытие форм и механизмов контроля и надзора в сфере таможенного дела, определение правовых оснований, пределов и полноты нормативного регулирования этого вида государственной деятельности;
- выявление полномочий, характера и способов реального влияния государственных органов - участников контрольного процесса - на обеспечение законности в сфере таможенного дела;
- выработка предложений по совершенствованию структуры таможенных органов и упорядочению управленческих отношений в ходе контрольного воздействия применительно к обеспечению законности таможенной деятельности, по взаимодействию органов государственной власти, наделенных контрольными полномочиями, при оптимизации контрольно-надзорного воздействия на таможенную систему.
Эмпирической базой исследования являлась, прежде всего, практика контрольной деятельности, осуществляемой в отношении Санкт-Петербургской таможни, а также деятельность Санкт-Петербургской таможни по реализации возложенных на нее задач в условиях непрерывного и комплексного контрольного воздействия. Кроме того, изучался опыт деятельности других таможен и таможенных постов Санкт-Петербурга и Северо-Западного таможенного управления.
Методологическая база исследования заключается в общенаучном диалектическом методе познания, включающем частно-научные методы: системного анализа, логический, исторический, сравнительного правоведения, специально-юридические, научного прогнозирования. Их совокупное применение позволило исследовать объект во взаимосвязи его различных элементов и свойств.
г
13
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что представленное исследование системы контроля за деятельностью таможенных органов и полномочий контрольных органов, касающихся функционирования таможенной системы, является одним из первых комплексных исследований подобного направления.
14
Глава 1. Таможенная политика и контрольная деятельность государства 1.1. Направления государственного контроля в сфере таможенного дела
Со времен античности таможенное дело является объектом определенной государственной политики. В процессе многовекового развития межгосударственных связей выработались принципы таможенной политики, используемые во всех государствах мира.
Значительная роль таможенной политики государства во внешней и внутренней сферах его деятельности подтверждается тем, что подавляющее большинство стран, ориентируясь на поэтапное устранение препятствий на пути международного обмена материальными и интеллектуальными ресурсами, не приемлет доктрины немедленной и полной отмены всех ограничений такого обмена. Это объясняется наличием обратной зависимости между устойчивостью национальной экономики, сбалансированностью ее отраслевой структуры и взаимоотношений национальной экономики с мировым хозяйством, с одной стороны, и необходимыми пределами государственного регулирования таможенных отношений, с другой стороны. Последние включают в себя весь комплекс общественных отношений, возникающих в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу страны.
Таким образом, таможенная политика государства определяет в первую очередь основные пути защиты и развития национальной экономики как основы жизнедеятельности и самостоятельности нации. Именно по этой причине содержание целей и характера таможенной политики государства всегда являлось и остается концептуальным вопросом таможенного дела.
15
. Право проводить таможенное регулирование вытекает из суверенитета государственной власти, базирующегося на политических, экономических и правовых основах. Экономической основой государственного суверенитета является владение обособленной территорией, определенной собственностью и культурным достоянием.
Государство, осуществляя свой суверенитет, пользуется всей полнотой власти на собственной территории, независимо действует во внешнеполитической сфере и при этом в своей деятельности опирается, прежде всего, на имеющиеся в его распоряжении материальные ресурсы. Защита государственных интересов реализуется как во внешней, так и во внутренней политике.
Внутренняя политика как совокупность направлений деятельности государства, ориентированной на стабилизацию или реформирование существующего социально-политического строя, включает экономическую деятельность государства. Последняя осуществляется в рамках государственного регулирования экономики, ее защиты от внутренних и внешних дестабилизирующих факторов. В частности, государство сохраняет за собой свободу разрешения, ограничения и запрещения, а также регулирования в любой другой форме перемещения товаров, работ; услуг, капиталов, информации, результатов интеллектуальной деятельности в пределах собственной территории и через ее границы.
Комплекс различных направлений, форм, методов и средств перемещения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов между странами представляет собой традиционно подверженные активному государственному регулированию внешнеэкономические связи государства. Без таких перемещений внешнеэкономические связи не могут быть наполнены реальным содержанием. Речь идет о регулировании взаимодействия отечественной экономики с мировой, внутреннего рынка с внешним. Определяется это регулирование внешнеэкономической политикой государства.
16
Внешняя политика не может быть рассмотрена в отрыве от внутренней политики, поскольку, с одной стороны, внешняя политика и ее внешнеэкономическая составляющая отражают в поставленных целях и выборе средств и методов внутриполитическую ситуацию в государстве. С другой стороны, характер международных экономических отношений во многом предопределяет обеспечение реального суверенитета государства, динамику и структуру национальной экономики. Как следствие указанных обстоятельств, формирование внешнеэкономической политики происходит под воздействием не только сугубо экономических, но и социально-политических и международных интересов государства, т. е. под влиянием политики международных экономических отношений.
В современном мире политика экономических межгосударственных отношений отражает усиливающееся взаимодействие политических и экономических процессов, которое наблюдается по мере развития интернационализации хозяйственных связей, вовлечения в них все большего числа государств. Внешнеэкономические связи вышли за пределы торговых обменов и включают кроме последних движение факторов производства (капитала и рабочей силы) и сам производственный процесс (промышленное кооперирование). Таким образом, международные экономические отношения объединяют ныне не только внешнюю торговлю, но и кредитно-финансовые связи, инвестиционное, промышленное и научно-техническое сотрудничество.
Исходя из этого, внешнеэкономическая политика, определяемая как направления государственного регулирования внешнеэкономических связей и оптимизации участия страны в международном разделении труда, включает среди прочих такие основные составляющие как:
1) внешнеторговую политику (экспортную и импортную);
2) политику в области привлечения иностранных инвестиций и регулирования национальных капиталовложений за рубежом,
3) валютную политику,
17
4) политику обеспечения баланса внешнеэкономических связей с отдельными государствами и регионами.1
Из сказанного становится ясным, что сферы реализации и взаимосвязь внешней и внутренней политики, экономической и внешнеторговой политики государства очерчиваются в теоретическом и прикладном, практическом плане достаточно четко. В то же время, как уже отмечалось, сфера таможенной политики как составная часть внутренней и внешней политики страны понимается различными исследователями неодинаково. Наличие расхождений в толковании феномена таможенной политики в конечном итоге может приводить к противоречиям в нормативных актах, регламентирующих таможенное дело на различных уровнях, и неопределенности объекта контроля таможенной деятельности. По этой причине практически важным требованием при разработке и принятии нового таможенного законодательства России является четкое нормативное закрепление содержания таможенной политики.
Прежде всего, необходимо установить, что таможенная политика находится в неразрывной связи с категорией таможенного дела. Однако представления о степени этой связи в теоретическом плане не отличаются постоянством.
Так, таможенное дело может рассматриваться обособленно от таможенной политики2 и пониматься лишь как совокупность средств проведения в жизнь таможенной политики. Вообще говоря, и Таможенный кодекс СССР 1991 года не включал таможенную политику в понятие таможенного дела, но трактовал ее как составную часть внешней и внутренней политики СССР.3 Это соответствовало сложившемуся восприятию таможенного дела как одного из видов государственного
¦См.: Экономика внешних связей России. Учебник / Под ред. А.С. Булатова. М., 1995. С.31.
2См.: Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993. С.196- 197.
3 См.: Таможенное законодательство СССР: Сборник документов / Вст. статья А. Хромцева. М., 1991. |
