Введение.
Актуальность темы диссертационного исследования. Муниципальная реформа требует переосмысления многих теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением полномочий органов местного самоуправления.
Для осуществления полномочий органов местного самоуправления необходимо совершенное законодательство, соответствие муниципально-правовых норм — нормам федеральных и региональных законов. Эффективная реализация законодательства призвана обеспечить законность, правопорядок, права и свободы человека и гражданина. Важность этой проблемы подчёркивается и в сентябрьском обращении Президента РФ В.В. Путина.1 Особое значение в современных условиях приобретает изучение этих полномочий органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в силу политической и социально-экономической ситуации, участившихся случаев терактов, и других актов насилия.
В современных научных исследованиях отмечается необходимость комплексного изучения проблем осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.2 Особенно подчёркивается значение конституционных норм в обеспечении правопорядка. В частности, профессор И.В. Мухачёв указывает, что «в конституционных нормах формулируются определённые социальные явления, существование которых в общественной жизни призвано обеспечить реальность, социальную исполнимость конституционных правомочий».3 Общеизвестно, что в соответствии со ст. 12 Кон-
1 Обращение Президента России Владимира Путина от 4 сентября 2004 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации - http://www.kremlin.ru/appears/2004/09/04/1752_type63374_76320.shtmI.
2 См., например: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Автореф. дисс... д-ра юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 1997; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2000. с. 101-105.
3 Мухачев И.В. Актуальные проблемы гомеостазиса российской правовой системы. Спб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. с. 57.
ституции Российской Федерации в России «признаётся и гарантируется местное самоуправление». Таким образом, важно не только конституционное декларирование права народа осуществлять свою власть, в том числе через органы местного самоуправления, и самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, но и реальность, социальная исполнимость закрепляющих их норм. По этой причине исследование проблем осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражда- нина также представляется актуальным и значимым. Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Основой исследования рассматриваемых проблем послужили работы ведущих отечественных специалистов в области теории государства и права, конституционного (государственного) и муниципального права: С.С. Алексеева, Е.Г. Анимицы, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, В.И. Выдрина, В.Е. Гулиева, Ю.Д. Казанчева, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.В. Комарова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, С.А. Малько, И.В. Мухачёва, И.В. Постового, А.Н. Писарева, А.Т. Тертышного, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и некоторых других.
Во многом сохраняют актуальность и труды дореволюционных российских учёных, например, Э.Н. Берендтса, Н.М. Коркунова и т.д.
Определённый интерес представляет соответствующая зарубежная практика, изучаемая в работах иностранных учёных, таких как Д. Гарднер, Ж. Марку, К. Шайх и некоторые другие.
Также важны разработки исследователей других отраслей права (прежде всего - административного права), однако затрагивающих вопросы обеспечения законности и охраны общественного порядка - А.Н. Козырина, Б.П. Кондратова, М.А. Штатиной и др.
Значительный интерес представляют также исследования, в которых затрагивается именно региональная специфика осуществления органами ме-
* стного самоуправления, в том числе в Южном федеральном округе — например, А.Н. Бурова, И.А. Алексеева, СВ. Корсаковой.4
В последние годы по различным проблемам осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения прав человека, охраны общественного порядка был защищен ряд диссертационных работ, в частности, Н.С. Бондаря, М.П. Гавришина, А.А. Глуходедова, В.В. Цветкова.
* Тем не менее, представляется, что тема осуществления органами местного самоуправления полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина исследована недостаточно полно. Во-первых, исследователи обращают внимание, как правило, на проблему более узкого характера - охрану общественного порядка, между тем как обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод граждан охватыва-
* ет гораздо более широкий круг общественных отношений. Во-вторых, в соответствующих работах региональная специфика либо не учитывается вовсе, либо она исследуется на примере г. Москвы. Между тем понятно, что успешное решение задач, стоящих в этой сфере перед муниципальными органами предполагает учёт этой специфики и в других регионах - в т.ч. в субъектах, находящихся в пределах Южного федерального округа.
+ Источниковедческая база диссертационного исследования состоит,
прежде всего, из действующего законодательства Российской Федерации и её субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа о местном самоуправлении (включая Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ), а также комплекса нормативно-правовых актов Федерации и субъектов, регулирующих те или иные общественные отношения, связанные с
4 См.: Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000; Алексеев И.А. Правовой статус депутатов представительных органов местного самоуправления Южного федерального округа. Ставрополь, 2002; Корсакова СВ. Правовое обеспечение и повышение эффективности местного самоуправления (региональный аспект) // Российское законодательство XXI века: проблемы теории и практики применения (материалы научно-практической конференции). Ставрополь, 2003. с. 119-125.
обеспечением законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина; соответствующих нормативно-правовых актов дореволюционной России, а также российское законодательство конца 80-х - начала 90-х гг. XX в.; правоприменительная практика, складывающаяся в сфере осуществления органами местного самоуправления полномочий по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и её субъектах, находящихся в пределах Южного федерального округа; соответствующие нормативно-правовые акты зарубежных государств; труды отечественных и иностранных учёных по рассматриваемой проблематике.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Достижение цели работы предполагает решение следующих задач:
- исследовать теоретические проблемы понимания полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина и их места в системе муниципальных полномочий;
- рассмотреть становление полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в России и использовать исторический опыт при совершенствовании современного законодательства и правоприменительной практики;
- выявить особенности полномочий муниципальных органов в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека в системе муниципальных полномочий на примере некоторых зарубежных стран и возможность использования в России наиболее ценных наработок;
- изучить правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, его понятие и виды;
- рассмотреть проблемы обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа);
- исследовать проблемы обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина на территории муниципальных образований (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа);
- рассмотреть проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами юстиции, призванными непосредственно обеспечивать законность, правопорядок, права и свободы человека и гражданина (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа).
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления органами местного самоуправления полномочий по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Предметом диссертационного исследования являются проблемы осуществления органами местного самоуправления полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, рассматриваемые на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют различные общенаучные и специальные методы познания. В числе первых - диалектический, исторический, логический, системно-структурный, функциональный, герменевтический; среди специальных — технико-юридический, сравнительно-правовой, толкования норм права
8
и некоторые другие. Исследование проводилось в рамках современной теории реализации норм конституционного и муниципального права, плодотворно разрабатываемой, в частности, В.О. Лучиным, И.В. Мухачёвым и др.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет одно из первых комплексных исследований проблем осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, рассматриваемых на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, которое знаменует собой новый этап муниципальной реформы, заставляет по-новому рассмотреть многие вопросы, связанные с реализацией полномочий органами местного самоуправления, включая указанные.
В работе помимо федеральных исследуются соответствующие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципально-правовые акты органов местного самоуправления, находящихся в пределах Южного федерального округа (в том числе те из них, которые ещё не попадали в поле зрения исследователей) а также практика их реализации. Также упомянутое принятие Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ предопределяет приведение актов субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствие с ним, на что также обращается внимание в настоящей работе. В диссертационной работе не только исследуются указанные проблемы, но и предлагаются пути их решения - в виде совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Функция по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина является одной из важнейших функций органов местного самоуправления. От эффективности реализации этой функции зависит
возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому в работе указывается на необходимость именно такого наименования данной функции - с юридической точки зрения наиболее правильного, хотя иная формулировка — общественный порядок, и получила конституционное и законодательное закрепление.
2. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина в диссертации определяются как права и обязанности органов местного самоуправления, гарантированные Конституцией Российской Федерации, закреплённые нормами муниципального права, и необходимые для решения вопросов местного значения в области обеспечения неукоснительного соблюдения законов и соответствующих им правовых актов всеми органами власти, должностными и иными лицами, а также в обеспечении объективных условий жизни и деятельности человека и гражданина, без которых его полноценное существование невозможно.
3. В функции по обеспечению законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина, аналогично делению функций государства, в свою очередь, на субфункции, выделяются два «поднаправления» (субфункции) - институциональное и территориальное:
1) Институциональная субфункция - предполагает реализацию полномочий муниципальных органов в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина силами самих органов и должностных лиц местного самоуправления.
2) Наличие территориальной субфункции связано с тем, что местное самоуправление имеет сложную политико-правовую природу, и хотя его органы и выведены за пределы системы органов государственной власти, однако всё же являются органами публичной власти, а также реализуют отдельные государственные полномочия, поэтому обязаны взаимодействовать с органами государственной власти. Территориальная субфункция предполагает реализацию полно-
10
мочий в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти.
4. Полномочия в области обеспечения законности, правопорядка, права и свобод человека и гражданина в их нынешнем виде органам местного самоуправления были присущи не всегда, что подтверждается и российским, и зарубежным опытом. Тем не менее, использование такого опыта возможно и необходимо. Это может быть, например, дифференцированный подход к организации обеспечения правопорядка, например, в городской и сельской местности, широкое привлечение населения на добровольных началах к охране общественного порядка, практиковавшееся в дореволюционной России.
5. Обеспечению прав и свобод человека на местном уровне будет способствовать предоставление представительному органу муниципального района права введения должности уполномоченного по правам человека в данном муниципальном образовании (аналогично опыту Великобритании). Также, используя американский подход в решении соответствующих проблем, следует придать органам местного самоуправления в ситуации стихийного бедствия (например, наводнения) право вводить особый порядок управления (предусмотрев его в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), с последующими проверкой обоснованности и принятием мер органами государственной власти.
6. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в законодательстве субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, по ряду причин нуждается в совершенствовании, различные направления и способы которого предлагаются и обосновываются в диссертационной работе.
11
7. Среди властных органов, призванных обеспечивать в деятельности органов местного самоуправления соблюдение законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, следует выделять две группы: специализированные (органы прокуратуры, судебные органы - конституционные (уставные) суды субъекта Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, контрольный орган муниципального образования) и универсальные (высшее должностное лицо субъекта Федерации, представительный орган субъекта Федерации, представительный орган местного самоуправления).
8. В качестве одной из важнейших мер по укреплению властной вертикали следует рассматривать инициативу по изменению порядка избрания глав муниципальных образований. При новом порядке главы муниципальных образований должны избираться представительными органами муниципальных образований по предложению высшего должностного лица субъекта РФ. Это существенно повысит эффективность деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, в особенности в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
9. Составной частью административной реформы должно стать реформирование системы МВД РФ с упразднением милиции общественной безопасности и приданием ей статуса муниципальной милиции.
10. Необходимо не только укрепление сложившихся институтов обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, но и широкое привлечение населения к решению этих проблем. Автором предлагается применительно к Ростовской области проект Закона Ростовской области «Об участии населения в обеспечении охраны общественного порядка в Ростовской области», на основе которого такие акты могли бы быть разработаны.
11. Во взаимодействии с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере органы юстиции играют особую роль, поскольку одной
12
из основных задач их деятельности является обеспечение прав и законных интересов личности и государства.
12. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов юстиции в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина нуждается в определённом совершенствовании. Так, необходимо законодательно закрепить обязанность органов местного самоуправления по своевременному выявлению размещенных в пределах их территории религиозных объединений и информировании о них органов государственной власти, к компетенции которых отнесен контроль за деятельностью таких объединений. Также в субъектах Российской Федерации, в том числе находящихся в пределах Южного федерального округа, необходимо принять законы о регистрации уставов муниципальных образований, соответствующие Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регулирующего деятельность органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, и практики его применения. Также они могут быть использованы при проведении дальнейшего изучения деятельности органов местного самоуправления по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, в учебном процессе - в рамках преподавания дисциплин «Муниципальное право», «Административное право», а также специальных курсов, посвященных полномочиям органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором научных работах. Апробация исследования также осуществлялась в практической деятельности Главного Управления Министерства юстиции РФ по Ростовской области. Выводы и предложения сооб-
13
щались в докладах и обсуждались на научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработан проект Закона Ростовской области «Об участии населения в обеспечении охраны общественного порядка в Ростовской области».
Структура и объём диссертации. Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
14
Глава I. Исторические и теоретические предпосылки становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
§1. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина: понятие и место в системе полномочий муниципальных органов.
Успешное проведение в жизнь нынешней муниципальной реформы требует своевременного переосмысления многих теоретических и концептуальных проблем, связанных с реализацией полномочий органов местного самоуправления, в т.ч. полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека. Такие понятия, как «местное самоуправление», «полномочия», «компетенция», «законность», «правопорядок», «права и свободы человека» и некоторые другие, непосредственно связанные с исследуемой темой, зачастую неоднозначно понимаются в науке и определяются в нормативно-правовых актах. Поэтому для достижения чёткости и ясности в использовании категориального аппарата необходимо обратиться к рассмотрению этих вопросов. Следует также отметить, что при всей кажущейся абстрактности такого рода проблем, их нерешённость приводит, в конечном счёте, и к появлению иных, вполне практического свойства проблем.
6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие этого закона положило конец соперничеству двух противоположных подходов к развитию законодательства о местном самоуправлении, один из которых предусматривал плавное изменение действующего законодательства путем внесения изменений и дополнений в предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г., а другой, напротив, предполагал разработку нового законодательного акта, способного разом решить многие проблемы нормативного регулирования самоуправленческих отношений. Идея создания нового закона удачным образом совпала с процессом модернизации вла-
15
сти, общим направлением которого является разграничение полномочий между различными ее уровнями.
Появление нового федерального закона влечет за собой принятие большой группы федеральных законодательных актов и региональных законов. Это продолжение муниципальной реформы, ее новый виток на качественно ином уровне.
Кроме того, принятие нового федерального закона создает ситуацию параллельного существования двух законов об общих принципах организации местного самоуправления. Объяснение такому положению дел — сложный, многоступенчатый характер процедуры введения в действие нового Закона, который в общем объеме вступает в силу с 1 января 2006 г. Исключение составляют отдельные нормы, вступившие в силу со дня опубликования Закона - преимущественно переходные положения. Поэтому необходимо учитывать, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сохраняет свое действие еще в течение двух лет. Всё это накладывает определённый отпечаток на изучение полномочий органов местного самоуправления в любой сфере.
Вопрос о понятии местного самоуправления является и на сегодняшний день дискуссионным5. Ряд авторов рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации самодеятельности граждан6. Другие авторы склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти7. Существует, однако, законодательное определение местного самоуправления, содержащееся в нескольких официальных источниках.
Впервые понятие местного самоуправления в нормативном порядке было закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно этому закону, местное самоуправление - это сис-
5 .Обзор подходов к понятию местного самоуправления см., например: Постовой Н. В. Муниципальное право России. С. 26—28. Об истории развития теорий местного самоуправления - см. §§ 2 и 3 настоящей главы.
6 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 455-456.
7 См.: Баранчиков В. А. Муниципальное право. С. 7—8.
16
тема организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей8. Данный закон в вопросе определения местного самоуправления и системы местного самоуправления явился основополагающим для дальнейшего развития российского законодательства.
Конституция РФ 1993 г. не содержит исчерпывающего определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130).
Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» содержит закрепленное в Хартии определение, звучащее следующим образом: «Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения» .
Статья 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. содержит следующее определение местного самоуправления: «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
~ ю исторических и иных местных традиции» .
Часть 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. содержит схожее определение местного самоуправления, определяя, что местное само-
* Ведомости РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
9 СЗ РФ. 1998. №15. Ст. 1695.
10 СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.
17 |
